微服私访：作为一种社会控制的官方民间法
2005-10-22 20:08:36 作者：纪建文 来源：山东大学学报哲社版 浏览次数：0 网友评论 0 条
尽管中国加入世贸组织已三年有余，但国人却似乎总有一个挥之不去的“微服私访”情结，《康熙微服私访记》的热播即为明证。同样以“微服私访”冠名的电视剧还有《嘉庆微服私访记》，而乾隆微服私访、包拯微服私访等也是百姓津津乐道的话题。不惟如此，“微服私访”还被普遍用于现代人。2004年12月23日，笔者曾用www.google.com搜索“微服私访”，共得到38，900项查询结果。除大量关于《康熙微服私访记》的评论外，许多查询结果都是“××微服私访”。作为主体的，不仅有中国人，还有外国人，甚至外国记者；不仅有书记，还有市长，局长，人大代表等。（注：相关文章、报道标题如：《县委书记微服私访》，河南报业网2004年2月7日；《约旦国王微服私访查医院》，www.xmwb.sh.cn1999年1月19日；《北京一日：刘淇微服私访》，凤凰网2003年6月3日；《公安局长微服私访 揭开精神病人真面目》，http：//news.enorth.com.cn/system/2001/11/13/000189856.shtml；《英BBC记者微服私访 调查国际奥委会高官受贿案》，http：//gb.chinabroadcast.cn/3821/2004/08/04/401＠255249.htm；《黑龙江药品监管局领导微服私访摸实情真心真意抓落实》，http：//www.sda.gov.cn/cmsweb/webportal/W14506/A15174810.html；《邓小平微服私访》，http：//skb.hebeidaily.com.cn/200432/ca396453.htm；《陪蒋介石微服私访》，http：//book.sina.com.cn/jiangjieshi/2003-10-21/3/20987.shtml；《行长微服私访记》，http：//www.dzwww.com/jingjidaobao/xdjr/200403100660.htm；《承德市长微服私访》，http：//www.yzdsb.com.cn/20030522/ca247137.htm等。）其中，最为大众熟知且引起最多关注的恐怕还数湖南娄底市委书记蔡力峰的微服私访。（注：关于湖南娄底市委书记的微服私访，主要报道及评论有：《娄底市委书记微服私访调查矿难》，http：//news.sohu.com/20041003/n222336396.shtml；《市委书记“微服私访”是作秀？》，http：//bf3.syd.com.cn/gb/syrb/2004-11/05/content_1393214.htm；《湖南娄底市委书记微服私访之路》，http：//www.china.com.cn/chinese/2004/Oct/672261.htm；《书记式“微股私访”当休！》，（http：//www.zjol.com.cn/gh/node2/node138665/node233977/node242652/userobject15ai3444784.html；《别陶醉于“微服私访”》，中国新闻网2004年12月11日。）此外，也有人大代表建议用微服私访代替部门检查。以上种种，足以成就一个“微服私访现象”。《现代汉语词典》对“微服”的解释是，“官吏等外出时为不暴露身份而换穿便服。”对“私访”的解释是，“官吏等隐瞒身份到民间调查。”[1]（第1306、1192页）微服私访又叫微服私行，或私行微服。《中国成语大辞典》对“微服私行”做出了解释，即“帝王官吏穿上平民的服装秘密出行，探访民情或疑难重案”[2]（第1322页）。在上述报道及评论中，虽然微服私访的主体不尽是官员，但都借用了该词中的“暗访”一意。本文拟对微服私访的作用机理、功用以及与正式制度的关系等问题进行分析，为此，我分别选取了案例分析、信息、社会控制以及官方民间法等四个视角。
一、对“微服私访”的初步解析——以两个案例为例
为了对微服私访做更直观的分析，我将从古今两个案例介入。
案例一：新兴宰私访获实
前明新兴邑宰李公，惠政及民。相传其因公下乡，见山傍有少妇，艳妆哭于墓，讶之，以问左右，左右曰：“素衣也。”公益异之，于是饬役带回署，细加研鞫。妇曰：“氏夫病死葬此，邻里皆知之。今‘七七’，＠①dié＠②哭奠，何艳之有？”公传邻里集问，皆曰：“妇夫诚病死。”然终怀疑不释。夫无亲丁，其邻愤而上控以“县无故押寡妇”。府札限半月，不得实情，即以枉法故入人罪揭参。公慌甚，夜间私出，潜往妇邻乡秘访，数日皆无耗。
一日，薄暮遇雨，见山侧小茅屋，趋之，有老妇缟袂青裙应门，导入室，既而一汉子年二十余，自外至。妇曰：“此豚儿也。”略叙寒温，公以算命对，且言欲止宿其家。汉允之。遂解囊使备晚餐。妇曰：“吾家非业此猎食者。斗酒只鸡，尚是山村风味，而乃向客索直乎？”于是与汉对酌，情颇洽。久之，汉酩酊醉矣，率问：“客由城经过否？知新官谁也？”曰：“李官在此，问之何以？”曰：“闻李官以某妇一案革职矣。好官受屈，冤哉！此事包龙图审不出，惟我知之。”因击案曰：“实告君，我梁上君子也。小人有母，无以为养，聊借此作生活。是晚，妇夫病甚，予欺其左右无人，欲思行窃，乘他门虚掩，潜身入，隐暗处。妇方徘外室，若有所待。俄见一人贸贸然来，暗中认之，是临乡之武举也，与妇调笑。既而闻妇夫呻吟声，妇曰：‘已煎药矣。’遂擎药入。时病者昏而仰卧，妇扶其首，将药灌入口，病者狂叫一声而殁。窃见所煎药乃铜勺，馀沥尚存，则锡也！骇极遁去。此事其谁知之？官亦何由知之？”公曰：“何不出而为彼申雪乎？”汉曰：“吾夤夜入人家，‘非奸即盗’，自投罗网，乌敢乎？！”公曰：“穿窬之事不可长也。吾与若倾盖相知，囊中颇有长物，助子行贾以孝养可乎？”其人大喜。次日即携同至城，公曰：“子姑待于此，吾即来迓。”于是遣役带入暑内。接见，然后知推命先生即邑侯也。其人力承作证。遂驰役拘武举及妇到案。出汉子证之，情不能遁，因开棺起验，果锡填塞咽喉。盖毒药则可验，灌锡则无迹，故用锡。云前上控者，皆武举阴使之。讯确，依律定罪。厚予汉子金。（注：该故事摘自芗谷老人撰《粤屑》卷二，转引自赵进华：《清官微服私访今说》，法律史学术网。）
案例二：娄底市委书记微服私访调查矿难
（娄底市委书记）蔡力峰在接受记者采访时曾说，“之所以采取暗访这种方式是因为‘官煤勾结’的问题并不容易发现，因为矿主和干部之间的勾结，包括参股分红不可能公诸于世，但是地方的一些老百姓耳有所闻，因此对于‘官煤勾结’这么一种客观现实，究竟有多大一个面，那就需要深入群众，深入基层，直接听取群众的反映和意见。”
在暗访时，蔡力峰身着便装，通常以一般的干部，或者以煤矿技术员的身份出现在群众中间，蔡力峰说：“因为我本身肤色比较黑，再加上也不大修边幅，深入群众当中，我说我是采煤的，到这个地方有点事，群众很相信，因为他们感觉到平常见到的煤矿技术员跟我也差不多，所以拉近了距离，消除了可能产生的很多隔阂，能够听到很多真话、实话，所以我听了以后，也比较全面地掌握了第一手材料。”
蔡力峰为了解情况，先后10余次深入矿区暗访调查。蔡力峰发现，在娄底市的部分地区，“官煤勾结”已经是一个比较普遍的现象，比他开始预想的情况要严重得多。（注：《娄底市委书记微服私访调查矿难》（节选），http：//news.sohu.com/20041003/n222336396.shtml。）
透过这两个案例，我们可以就微服私访的目的，采纳的技术及背景做一初步探析。
李公（以下简称李）手头上有个人命案，但对村民的“此人乃病死”一说心存疑虑，同时，他又肩负巨大的舆论压力——死者邻人皆言“县无故押寡妇”，不仅如此，还面临较大的政治风险——“枉法故入人罪”，可以说，能否查清该案的来龙去脉与他的政治前途紧密相连。由于无法通过正式渠道——没有人告诉他真话（大概由于社会舆论压力太大，李无法使用通常的“刑讯逼供”一招获得真言），紧张、慌忙的李只好晚上独自暗访。几经周折后，他终于非常偶然地获知事情原委。与案例一类似，在娄底矿难频频发生的前提下，蔡力峰（以下简称蔡）致力于调查“官煤勾结”的真实情况，在调查时，他同样也采取了隐匿身份的做法。
上述两个案例中，微服私访发生于类似的社会背景之下，即制度失灵。李、蔡二人手中都握有某种权力，具有较高的地位，一般来说，在制度顺利运作时，权力、地位及身份可以转化为资源，使他们在获取信息时获得相当便利。在案例一中，邑侯李本可以通过调查少妇的邻里，获知案件真实情况，但邻里异口同声的给了他一个让他怀疑的答案——“病死”。而且，诚如前述，“无故押寡妇”的社会舆论也使他不能对寡妇采取刑讯逼供的方式。在案例二中，蔡书记也面临同样的困境。一般来说，身为市委书记，他要了解什么问题，本可以要求下级层层汇报——口头或书面汇报，但偏偏他要调查的是“官煤勾结”，要下级汇报显然不太奏效，因为，说不定，为他搜集信息、递交报告的人就是所要调查事件的参与者，也就是说，向上传递信息的正式通道被阻塞了。
在制度失灵的背景下，李、蔡二人都通过某种技术，尽力疏通信息传递通道。李所采纳的技术主要有：第一，夜访。即在非办公时间办公；第二，私出。即没有人陪同，自己出门；第三，乔装。脱去官服，扮成算命先生。蔡所采纳的技术主要有：首先，身着便装。这大概是由于通常而言，市委书记都西装革履，而且，蔡还具有天然优势，即“肤色较黑”；其次，自称煤矿技术员。李、蔡二人尽管存在信息需求，但由于制度失灵，本来代表着某种资源的身份、地位也就没什么价值了，于是他们都主动将地位、身份暂时抛弃，转而借助与知情者相差不太大的身份、装扮，以减少他们之间的心理隔阂，求得他们的信任，实现建立在“同情”基础上的对话。值得注意的是，案例二中的微服私访还减少了信息流通的环节，即将民众—其他官员—书记三个环节，减为民众—书记两个环节，以此来对抗信息流动过程中的“磨损”。（注：相关著作请参阅[美]N·维纳著：《人有人的用处——控制论和社会》，陈步译，商务印书馆1989年版，第四章。）
二、对微服私访的深层次分析之一——信息的视角
自20世纪70年代中后期开始，信息问题逐渐成为经济学家关注的焦点。而从20世纪80年代开始，研究信息问题的博弈论则逐渐成为主流经济学的一部分。1994年诺贝尔经济学奖授给了三位博弈论专家：纳什（Nash）、泽尔腾（Selten）和海萨尼（Harsanyi）。[3]（第3页）1996年的诺贝尔经济学奖则授给了英国剑桥大学教授詹姆士·莫里斯（James Mirrlees）和美国哥伦比亚大学退休教授威廉姆·维克瑞（William Vickery），表彰他们对信息经济学——具体的说，非对称信息情况下如何让人说实话和如何激励人努力工作的理论的开创性贡献。[4]（第21-22页）1998年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森曾有力地证明：“饥荒不可能在一个言论自由的国度出现”，[5]这是因为并非食物总体上的缺乏导致了饥荒，更重要的，是因为贫穷地区的穷人缺少获得食物的信息途径。诺贝尔经济学奖的归属和经济学家们的理论从侧面表明信息之于社会的重要性。
如果说“商品”是理解社会的一把钥匙，那么，“信息”则为理解社会的另一把钥匙。商品使社会成为一个系统，生产、销售、消费商品的活动使社会在时间、空间上做出区分，环环相扣，每个人都生活在这个链条中。与之类似，信息也使社会成为一个系统。每个人都是信息链上的一环，或生产，或传播，或需要，或兼而有之。但二者在解释社会时又有所不同：首先，商品生产的目的是消费，除非特殊情况，否则，商品一旦产出，就会以最快的速度从生产者手中转到消费者手中。信息却不尽然。对于好的信息而言，比如好事，信息生产者或者希望信息能尽快传播，或者由于种种原因，而不希望别人知道。对于某种智力成果，由于独占该成果会得到更多的利益，因此，信息生产者会千方百计地阻碍信息的传播。对于不好的信息或隐私，比如丑闻，信息生产者也会阻碍信息的传播，但可能有人会从这种信息中获利，因此热衷于信息的挖掘及传播，而普通人也会对此很感兴趣，并成为信息的传播者；其次，商品在流通过程中，比较容易保持一致，但信息却不然，信息原本无形，其流动要借助各种口头、书面，或电子载体，而人的理解活动存在于信息流动的每一个环节，理解的天然差异以及对所理解内容的故意扭曲、夸大或隐瞒，使信息接受者接受到的信息与真实信息往往有天壤之别；再次，在纯粹的商品世界中，可能看不到政府的影子。但在信息世界中，政府却是一个非常重要的主体，不仅不可忽视，而且通常要严加防范。信息不仅可以用于解释经济社会，还可以用于解释政治社会。
几乎所有的政治活动，要么本身就是直接传达政治信息，要么是间接输送政治信息。“政治是传播的主神经，传播是政治的控制器。”[6]（第18页）更重要的，政治生活的一个显著特点是信息的非对称性。信息非对称是指，当事人双方都有一些只有自己知道的私人信息。[4]（第23页）比如，在政治活动中，百姓熟悉自己周围的生活及发生的事件，而官方则熟悉社会管理规范。对拥有私人信息的一方，我们认为他有信息优势，另一方没有信息优势。[4]（第23页）获知百姓的真实生活状态是政治活动的基础，而此类信息由百姓传递到决策者手中时一般要经历若干环节，因此，政治生活面临的一大问题即是“如何获得真实信息？”亦即“如何让参与每个信息流动环节的人都说实话？”莫里斯教授的研究表明，让人说实话的办法是保证说实话时的收益不小于说假话时的收益。[4]（第27页）当然，这必须以制度为依托，但任何一种制度安排或政策，只有满足个人的“激励相容约束”时，即能调动参与人的积极性时，才是可行的。[4]（第35页）
无论是在封建王朝，还是在今天的宪政道路上，都有许多制度来确保政治活动中能获得必需的真实信息。最典型的，前者如发端于秦朝的奏折制度，[7]（第2-4页）后者如工作报告制度、公文制度、档案制度。从社会整体来看，上述制度无疑是有效率的，因为信息是正向传递，即由信息持有者传递至决策者，如从最了解情况的基层传向需要做出决策的上级，在这样一种金字塔型的组织结构中，决策者再将决策信息逐层传递到基层。但在现实生活中，上述制度却往往失灵，信息的传递常常受阻。这是由于这些制度都建立在“治理—被治理”的模式之上，并假定所有治理者都是一个利益团体，他们有共同的目标（或利益）。但实际上，在治理者中又有决策者和执行者之分，他们的利益并不总是一致。（注：本文“治理—被治理”及“决策者、执行者以及民众”的分析模式，受到了石红心《治理、信息与行政公开》一文的启发，参见石红心：《治理、信息与行政公开》，载《中外法学》2003年第1期，第67-68页。）虽然古代和当下都有制度，如监察制度等，来确保二者利益目标的一致。但监察制度是针对个案的，执行者往往会持侥幸心理。此外，在被治理者之间也有不同利益集团之分，有时这些利益甚至相互冲突，比如，案例一中，“夫”的利益与“妇”及其邻人的利益；再比如，娄底矿难案中，同为被治理者的煤矿经营者的利益与矿工的利益——经营者要最大化自己的利润，就要减少安全生产方面的投入，这与矿工的生命权益是相冲突的。更重要的，治理者集团与被治理者之间也有可能存在个别且一致的利益，如案例二中，书记通过微服私访调查的“官煤勾结”。而且，这种利益集团往往隐蔽，并在其活动中，形成若干“潜规则”。[8]（第471-472页）
微服私访活动即是决策者针对上述信息传递受阻状况，主动实施的一种个别救济。我将分五个层次对其进行剖析。第一，该行动的主体是决策者，行动的目的是获得真实信息，形成正确判断。由此可以看出，该行动的主体仅占社会的少数。第二，该行动是由决策者主动实施的，一般说来，之所以微服私访，是因为决策者对下级报告的情况存有疑虑，失去了对下级的信任，本文所列两个案例都是如此。因此，微服私访的发生并非常态。第三，微服私访是针对个案，对正式信息传递通道实施的救济。第四，从技术的角度来看，微服私访的基础有二，其一是减少信息传递环节；其二是决策者隐匿身份，暂时抛弃表明其社会地位及身份的标志性服饰以及随从人员等，装扮成与被访者同群的人，求得与被访者的对话。第五，决策者微服私访时，与作为被访者的民众所掌握的信息是不对称的，双方都具有某种信息优势：只有民众熟悉真实信息，只有决策者知道自己和对方的真实身份。但人一般都有倾诉的欲望，尤其是在他确信倾诉带来的利益将远远大于自己的损失之后。当决策者赢得民众的信任时，他就在双方博弈中取得了胜利。
从以上分析可以看出，决策者通过微服私访所做的，其实是夺回对真实信息的控制权。从经济学的视角来看，法律之所以将对真实信息的控制权配置给决策者，是因为这样做对社会整体而言是利益最大化的。而某些官员尽管借助微服私访，却没有获得真实信息，则是因为他没有赢得民众信任，此时，隐瞒真实信息对后者来说是利益最大化的。
三、对微服私访的深层次分析之二——社会控制的视角
社会学意义上的社会控制，是由美国杰出的社会学家罗斯（Edward A.Ross）在1901年出版的《社会控制》一书中提出的，它是指社会组织利用社会规范对其成员的社会行为实施约束的过程。布莱克语境中的社会控制，也指“社会生活的规范方面”。[9]（第123页）社会控制之所以必要，是因为在社会中存在超个人的集体利益，如社会稳定与安宁。虽然受个人利益支配的个人理性有时会导致集体理性，如在一个很小的国度中，几乎每个人都会尽力去保卫国家安全，这是因为国家安全直接关切到其个人安全和其他利益。但比比皆是的是“搭便车”现象，理性人的个人理性行为可能导致集体非理性。为此，就需要有专门集团来确保集体理性的形成。社会控制有广义和狭义之分，广义的社会控制，泛指对一切社会行为的控制；狭义的社会控制，特指对偏离行为或越轨行为的控制。根据社会控制有无明文规定，社会学家将其分为正式控制和非正式控制。政权、法律、纪律、各种社会制度、社会中有组织的宗教，均有明文规定，它们属于正式控制的范畴，是依赖专门集团的存在才能实现的社会控制；而风俗、习惯等则是非正式控制，每个人既是社会控制的实施者，也是被控制者，也即，非正式控制的实现不需要专门集团。布莱克认为，法律的变化与其他社会控制成反比。[9]（第125页）
前已述及，微服私访之所以发生，是由于正式制度失灵，即古代的奏折制度、当下的工作报告制度等正式社会控制制度失灵。此时，法律的量较少。社会秩序的维系需要其他制度对其进行补救。微服私访是决策者为夺回社会控制权而进行的个人努力，是一种非正式社会控制方式。
社会控制具有依赖性和互动性。依赖性指社会控制只有依赖于社会实体才能起作用。这些实体包括社会组织、社会个人和传递社会规范内容的信息媒介。互动性是指社会控制通过社会行为之间的相互影响而起作用。微服私访的成功不仅需要访问者自身的努力，还需要被访者的配合，关键问题是要信任访问者，并能对其说实话。对于访问者，首先要求其有效地隐匿身份，违反人们常规预期地行事。但诚如那位书记所言，“微服私访的本质不在隐藏身份，关键是你以什么样的心态、情怀和形式去接触群众。现在各级领导下去调研有一个普遍存在的问题，就是随从人员太多，包括各级、各部门负责人员、工作人员，甚至带上几个记者，一搞就是十几个人、几十个人的队伍。这么一支庞大的队伍，走到人民群众当中去，一是行动不便，二是形成了一个以领导为核心的隔离层，把你和群众的距离感拉大了。群众一看你这阵势，就会产生顾虑，很难讲出真话。而微服私访时即便群众认识我，但我是以一个普通群众、普通干部的身份深入群众当中，距离感就自然而然消除了。谈话时也不是居高临下，摆出一个架势，而是以一种完全平等的身份和口吻探讨问题，听取意见和诉求。这样来得亲切、随和，群众可以掏心窝讲真话。”（注：《湖南娄底市委书记微服私访之路》，http：//www.china.com.cn/chinese/200410ct/672261.htm.）
当然，微服私访仅仅是实现社会控制的一个环节，即获取真实信息，这是社会控制的起点。依据其获取的信息，决策者还要依赖正式的社会控制制度，如法律、纪律等对社会实施管理。但微服私访的社会控制功能并不仅限于此：对于反制度而行的执行者以及其隐藏于“民众”中的利益伙伴而言，微服私访还可能产生一种潜在的威慑力，增加其继续反制度行事的心理成本。
四、对微服私访的深层次分析之三——官方民间法的视角
近些年来，法学研究中立法中心主义的转向不仅使学者们更多的关注司法过程，而且使“民间法”的概念得到了较普遍的认可。但在许多学者的观念中，民间法仅仅存在于乡土社会，是在国家法无法触及到的地方，人们于长久以来的生活实践中自发形成的维持社会秩序的规则，从而，实施民间法的主体也仅为与“官方”对立的百姓。但我认为，民间法存在的领域显然要广阔得多，它不仅存在于乡土社会中，在官方，同样存在民间法，我们不妨先称之为“官方民间法”，本文所探讨的微服私访即是这样一种官方民间法。
在人类交往中，信息不对称是其常态，而理性人的个人理性行为又不总是导致集体理性，因此需要设计一种能实现激励相容的制度，但因政治生活领域中利益取向的多样性，人类至今还没有设计出这样一种制度，封建政治制度、代议制、选举制及权力分立制等都无法实现激励相容。因此，在这些制度之外，决策者都不约而同地借助其他方式作为制度运行的辅佐，比如塑造决策者的神圣性，提升决策者的个人魅力等，以此来维护官僚体系的整体性，在这个领域，形成了纷繁多样的官方民间法。
此外，根据重复博弈的理论，信任（或信誉）是当事人谋求长期利益最大化的手段，[4]（第47页）是市场经济得以建立并维系的基础。同样的道理，我认为，政治制度也建立在信任的基础之上。首先，代议制的逻辑前提是民众对代议机关的信任，即相信其有代为行使国家权力、管理国家事务的能力。其次，在代议制运转过程中，更需要民众对代议机构的信任，愿意为其提供真实信息，以帮助后者做出正确决策；再次，代议机构职能的实现也有赖于内部的互相信任。在信息由下向上层层传递的过程中，每一级决策者要相信下级所传递的信息是真实的，并据此作出决策，此外，决策者还要相信执行者能将其信息层层下达。而且，与法律相比，信誉机制是一种成本更低的机制。但是，信任的维护也需要借助于制度。维护市场经济中的信任的制度有合同制度、公证制度、诉讼制度以及各种诉讼外纠纷解决机制（ADR）等。（注：相关著作，请参阅范愉著：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版。）对于政治秩序而言，主要有权力分立与制衡制度、监察制度等。尽管如此，无论在市场经济活动中，还是在政治生活中，也无论有怎样的制度约束，对个人来说，遵守制度并不总是利益最大化的。而且，如若违反制度的行为并不为人所知，或尽管为人所知，但知情者与其有“一荣俱荣，一损俱损”的利害关系，其信誉也不会受到影响，更不会进入制度性惩罚的视野，这甚至会对其继续违反制度的行为产生更大的激励。
微服私访即是决策者在意识到上述现象之后，采取的一种制度外的救济方式。而且就其技术而言，微服私访是反制度、反惯例的，一般来说，官员都有显著标志，如古代的官服，现代官员们的服饰以及出访、出行时的随从等。这些标志既有制度性的成因，也有非制度性的成因。微服私访首先是决策者对这些标志的抛弃。其目的是减少信息阻隔，赢得被访者的信任，事实上，这也是微服私访能否成功的关键所在。就个案而言，这种做法颇为奏效，因此，会从古流传至今，并在当下呈流行之势。那么，从这个视角来看，微服私访则是在决策者和普通百姓都对执行者失去信任时，决策者运用某种技术赢得百姓信任，并最终挽救信任的一种个人努力。我们将微服私访视作一种官方民间法，并不是就微服私访存在的普遍性而言，而是单指其存在的合理性。虽然这种方式非常没有效率，也不可能真正解决决策者与民众之间的沟通问题，但这却是在层级式的政治制度背景下，决策者弥补制度缺陷的一种方式，因此实在无可厚非。
小结
综上所述，当下中国的“微服私访现象”和本文参照的两个微服私访案例，使我们意识到信息和信任之于政治生活的核心和基础地位。政治生活正是围绕着信息的获取及传递、信任的塑造及维系而展开的。但政治领域中利益集团的多元化，使人类尽管历经多种努力，仍然无法做出能实现各方激励相容的制度设计。作为弥补的是各种官方民间法，微服私访即是决策者借助被访者的信任，所做的夺回真实信息控制权的一种个人努力，是一种作为非正式社会控制方式的官方民间法。
【参考文献】
[1]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典（2002年增补本）[M].北京：商务印书馆，2002.
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[5]A.Sen.Ingredients of Famine Analysis：Availability and Entitlements[J].Quarterly Journal of Economics，1996，（3）：433-464.
[6]邵培仁.政治传播学[M].江苏：江苏人民出版社，1991.
[7]唐浩明评点曾国藩奏折[M].湖南：岳麓书社，2004.
[8]吴思.隐蔽的秩序——拆解历史弈局[M].海南：海南出版社，2004.
[9][美]唐纳德·J·布莱克.法律的运作行为[M].唐越，苏力译.北京：中国政法大学出版社，2004.
字库未存字注释：
＠①原字左幺下加三点右衰
＠②原字左纟右至
一、对“微服私访”的初步解析——以两个案例为例
为了对微服私访做更直观的分析，我将从古今两个案例介入。
案例一：新兴宰私访获实
前明新兴邑宰李公，惠政及民。相传其因公下乡，见山傍有少妇，艳妆哭于墓，讶之，以问左右，左右曰：“素衣也。”公益异之，于是饬役带回署，细加研鞫。妇曰：“氏夫病死葬此，邻里皆知之。今‘七七’，＠①dié＠②哭奠，何艳之有？”公传邻里集问，皆曰：“妇夫诚病死。”然终怀疑不释。夫无亲丁，其邻愤而上控以“县无故押寡妇”。府札限半月，不得实情，即以枉法故入人罪揭参。公慌甚，夜间私出，潜往妇邻乡秘访，数日皆无耗。
一日，薄暮遇雨，见山侧小茅屋，趋之，有老妇缟袂青裙应门，导入室，既而一汉子年二十余，自外至。妇曰：“此豚儿也。”略叙寒温，公以算命对，且言欲止宿其家。汉允之。遂解囊使备晚餐。妇曰：“吾家非业此猎食者。斗酒只鸡，尚是山村风味，而乃向客索直乎？”于是与汉对酌，情颇洽。久之，汉酩酊醉矣，率问：“客由城经过否？知新官谁也？”曰：“李官在此，问之何以？”曰：“闻李官以某妇一案革职矣。好官受屈，冤哉！此事包龙图审不出，惟我知之。”因击案曰：“实告君，我梁上君子也。小人有母，无以为养，聊借此作生活。是晚，妇夫病甚，予欺其左右无人，欲思行窃，乘他门虚掩，潜身入，隐暗处。妇方徘外室，若有所待。俄见一人贸贸然来，暗中认之，是临乡之武举也，与妇调笑。既而闻妇夫呻吟声，妇曰：‘已煎药矣。’遂擎药入。时病者昏而仰卧，妇扶其首，将药灌入口，病者狂叫一声而殁。窃见所煎药乃铜勺，馀沥尚存，则锡也！骇极遁去。此事其谁知之？官亦何由知之？”公曰：“何不出而为彼申雪乎？”汉曰：“吾夤夜入人家，‘非奸即盗’，自投罗网，乌敢乎？！”公曰：“穿窬之事不可长也。吾与若倾盖相知，囊中颇有长物，助子行贾以孝养可乎？”其人大喜。次日即携同至城，公曰：“子姑待于此，吾即来迓。”于是遣役带入暑内。接见，然后知推命先生即邑侯也。其人力承作证。遂驰役拘武举及妇到案。出汉子证之，情不能遁，因开棺起验，果锡填塞咽喉。盖毒药则可验，灌锡则无迹，故用锡。云前上控者，皆武举阴使之。讯确，依律定罪。厚予汉子金。（注：该故事摘自芗谷老人撰《粤屑》卷二，转引自赵进华：《清官微服私访今说》，法律史学术网。）
案例二：娄底市委书记微服私访调查矿难
（娄底市委书记）蔡力峰在接受记者采访时曾说，“之所以采取暗访这种方式是因为‘官煤勾结’的问题并不容易发现，因为矿主和干部之间的勾结，包括参股分红不可能公诸于世，但是地方的一些老百姓耳有所闻，因此对于‘官煤勾结’这么一种客观现实，究竟有多大一个面，那就需要深入群众，深入基层，直接听取群众的反映和意见。”
在暗访时，蔡力峰身着便装，通常以一般的干部，或者以煤矿技术员的身份出现在群众中间，蔡力峰说：“因为我本身肤色比较黑，再加上也不大修边幅，深入群众当中，我说我是采煤的，到这个地方有点事，群众很相信，因为他们感觉到平常见到的煤矿技术员跟我也差不多，所以拉近了距离，消除了可能产生的很多隔阂，能够听到很多真话、实话，所以我听了以后，也比较全面地掌握了第一手材料。”
蔡力峰为了解情况，先后10余次深入矿区暗访调查。蔡力峰发现，在娄底市的部分地区，“官煤勾结”已经是一个比较普遍的现象，比他开始预想的情况要严重得多。（注：《娄底市委书记微服私访调查矿难》（节选），http：//news.sohu.com/20041003/n222336396.shtml。）
透过这两个案例，我们可以就微服私访的目的，采纳的技术及背景做一初步探析。
李公（以下简称李）手头上有个人命案，但对村民的“此人乃病死”一说心存疑虑，同时，他又肩负巨大的舆论压力——死者邻人皆言“县无故押寡妇”，不仅如此，还面临较大的政治风险——“枉法故入人罪”，可以说，能否查清该案的来龙去脉与他的政治前途紧密相连。由于无法通过正式渠道——没有人告诉他真话（大概由于社会舆论压力太大，李无法使用通常的“刑讯逼供”一招获得真言），紧张、慌忙的李只好晚上独自暗访。几经周折后，他终于非常偶然地获知事情原委。与案例一类似，在娄底矿难频频发生的前提下，蔡力峰（以下简称蔡）致力于调查“官煤勾结”的真实情况，在调查时，他同样也采取了隐匿身份的做法。
上述两个案例中，微服私访发生于类似的社会背景之下，即制度失灵。李、蔡二人手中都握有某种权力，具有较高的地位，一般来说，在制度顺利运作时，权力、地位及身份可以转化为资源，使他们在获取信息时获得相当便利。在案例一中，邑侯李本可以通过调查少妇的邻里，获知案件真实情况，但邻里异口同声的给了他一个让他怀疑的答案——“病死”。而且，诚如前述，“无故押寡妇”的社会舆论也使他不能对寡妇采取刑讯逼供的方式。在案例二中，蔡书记也面临同样的困境。一般来说，身为市委书记，他要了解什么问题，本可以要求下级层层汇报——口头或书面汇报，但偏偏他要调查的是“官煤勾结”，要下级汇报显然不太奏效，因为，说不定，为他搜集信息、递交报告的人就是所要调查事件的参与者，也就是说，向上传递信息的正式通道被阻塞了。
在制度失灵的背景下，李、蔡二人都通过某种技术，尽力疏通信息传递通道。李所采纳的技术主要有：第一，夜访。即在非办公时间办公；第二，私出。即没有人陪同，自己出门；第三，乔装。脱去官服，扮成算命先生。蔡所采纳的技术主要有：首先，身着便装。这大概是由于通常而言，市委书记都西装革履，而且，蔡还具有天然优势，即“肤色较黑”；其次，自称煤矿技术员。李、蔡二人尽管存在信息需求，但由于制度失灵，本来代表着某种资源的身份、地位也就没什么价值了，于是他们都主动将地位、身份暂时抛弃，转而借助与知情者相差不太大的身份、装扮，以减少他们之间的心理隔阂，求得他们的信任，实现建立在“同情”基础上的对话。值得注意的是，案例二中的微服私访还减少了信息流通的环节，即将民众—其他官员—书记三个环节，减为民众—书记两个环节，以此来对抗信息流动过程中的“磨损”。（注：相关著作请参阅[美]N·维纳著：《人有人的用处——控制论和社会》，陈步译，商务印书馆1989年版，第四章。）
二、对微服私访的深层次分析之一——信息的视角
自20世纪70年代中后期开始，信息问题逐渐成为经济学家关注的焦点。而从20世纪80年代开始，研究信息问题的博弈论则逐渐成为主流经济学的一部分。1994年诺贝尔经济学奖授给了三位博弈论专家：纳什（Nash）、泽尔腾（Selten）和海萨尼（Harsanyi）。[3]（第3页）1996年的诺贝尔经济学奖则授给了英国剑桥大学教授詹姆士·莫里斯（James Mirrlees）和美国哥伦比亚大学退休教授威廉姆·维克瑞（William Vickery），表彰他们对信息经济学——具体的说，非对称信息情况下如何让人说实话和如何激励人努力工作的理论的开创性贡献。[4]（第21-22页）1998年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森曾有力地证明：“饥荒不可能在一个言论自由的国度出现”，[5]这是因为并非食物总体上的缺乏导致了饥荒，更重要的，是因为贫穷地区的穷人缺少获得食物的信息途径。诺贝尔经济学奖的归属和经济学家们的理论从侧面表明信息之于社会的重要性。
如果说“商品”是理解社会的一把钥匙，那么，“信息”则为理解社会的另一把钥匙。商品使社会成为一个系统，生产、销售、消费商品的活动使社会在时间、空间上做出区分，环环相扣，每个人都生活在这个链条中。与之类似，信息也使社会成为一个系统。每个人都是信息链上的一环，或生产，或传播，或需要，或兼而有之。但二者在解释社会时又有所不同：首先，商品生产的目的是消费，除非特殊情况，否则，商品一旦产出，就会以最快的速度从生产者手中转到消费者手中。信息却不尽然。对于好的信息而言，比如好事，信息生产者或者希望信息能尽快传播，或者由于种种原因，而不希望别人知道。对于某种智力成果，由于独占该成果会得到更多的利益，因此，信息生产者会千方百计地阻碍信息的传播。对于不好的信息或隐私，比如丑闻，信息生产者也会阻碍信息的传播，但可能有人会从这种信息中获利，因此热衷于信息的挖掘及传播，而普通人也会对此很感兴趣，并成为信息的传播者；其次，商品在流通过程中，比较容易保持一致，但信息却不然，信息原本无形，其流动要借助各种口头、书面，或电子载体，而人的理解活动存在于信息流动的每一个环节，理解的天然差异以及对所理解内容的故意扭曲、夸大或隐瞒，使信息接受者接受到的信息与真实信息往往有天壤之别；再次，在纯粹的商品世界中，可能看不到政府的影子。但在信息世界中，政府却是一个非常重要的主体，不仅不可忽视，而且通常要严加防范。信息不仅可以用于解释经济社会，还可以用于解释政治社会。
几乎所有的政治活动，要么本身就是直接传达政治信息，要么是间接输送政治信息。“政治是传播的主神经，传播是政治的控制器。”[6]（第18页）更重要的，政治生活的一个显著特点是信息的非对称性。信息非对称是指，当事人双方都有一些只有自己知道的私人信息。[4]（第23页）比如，在政治活动中，百姓熟悉自己周围的生活及发生的事件，而官方则熟悉社会管理规范。对拥有私人信息的一方，我们认为他有信息优势，另一方没有信息优势。[4]（第23页）获知百姓的真实生活状态是政治活动的基础，而此类信息由百姓传递到决策者手中时一般要经历若干环节，因此，政治生活面临的一大问题即是“如何获得真实信息？”亦即“如何让参与每个信息流动环节的人都说实话？”莫里斯教授的研究表明，让人说实话的办法是保证说实话时的收益不小于说假话时的收益。[4]（第27页）当然，这必须以制度为依托，但任何一种制度安排或政策，只有满足个人的“激励相容约束”时，即能调动参与人的积极性时，才是可行的。[4]（第35页）
无论是在封建王朝，还是在今天的宪政道路上，都有许多制度来确保政治活动中能获得必需的真实信息。最典型的，前者如发端于秦朝的奏折制度，[7]（第2-4页）后者如工作报告制度、公文制度、档案制度。从社会整体来看，上述制度无疑是有效率的，因为信息是正向传递，即由信息持有者传递至决策者，如从最了解情况的基层传向需要做出决策的上级，在这样一种金字塔型的组织结构中，决策者再将决策信息逐层传递到基层。但在现实生活中，上述制度却往往失灵，信息的传递常常受阻。这是由于这些制度都建立在“治理—被治理”的模式之上，并假定所有治理者都是一个利益团体，他们有共同的目标（或利益）。但实际上，在治理者中又有决策者和执行者之分，他们的利益并不总是一致。（注：本文“治理—被治理”及“决策者、执行者以及民众”的分析模式，受到了石红心《治理、信息与行政公开》一文的启发，参见石红心：《治理、信息与行政公开》，载《中外法学》2003年第1期，第67-68页。）虽然古代和当下都有制度，如监察制度等，来确保二者利益目标的一致。但监察制度是针对个案的，执行者往往会持侥幸心理。此外，在被治理者之间也有不同利益集团之分，有时这些利益甚至相互冲突，比如，案例一中，“夫”的利益与“妇”及其邻人的利益；再比如，娄底矿难案中，同为被治理者的煤矿经营者的利益与矿工的利益——经营者要最大化自己的利润，就要减少安全生产方面的投入，这与矿工的生命权益是相冲突的。更重要的，治理者集团与被治理者之间也有可能存在个别且一致的利益，如案例二中，书记通过微服私访调查的“官煤勾结”。而且，这种利益集团往往隐蔽，并在其活动中，形成若干“潜规则”。[8]（第471-472页）
微服私访活动即是决策者针对上述信息传递受阻状况，主动实施的一种个别救济。我将分五个层次对其进行剖析。第一，该行动的主体是决策者，行动的目的是获得真实信息，形成正确判断。由此可以看出，该行动的主体仅占社会的少数。第二，该行动是由决策者主动实施的，一般说来，之所以微服私访，是因为决策者对下级报告的情况存有疑虑，失去了对下级的信任，本文所列两个案例都是如此。因此，微服私访的发生并非常态。第三，微服私访是针对个案，对正式信息传递通道实施的救济。第四，从技术的角度来看，微服私访的基础有二，其一是减少信息传递环节；其二是决策者隐匿身份，暂时抛弃表明其社会地位及身份的标志性服饰以及随从人员等，装扮成与被访者同群的人，求得与被访者的对话。第五，决策者微服私访时，与作为被访者的民众所掌握的信息是不对称的，双方都具有某种信息优势：只有民众熟悉真实信息，只有决策者知道自己和对方的真实身份。但人一般都有倾诉的欲望，尤其是在他确信倾诉带来的利益将远远大于自己的损失之后。当决策者赢得民众的信任时，他就在双方博弈中取得了胜利。
从以上分析可以看出，决策者通过微服私访所做的，其实是夺回对真实信息的控制权。从经济学的视角来看，法律之所以将对真实信息的控制权配置给决策者，是因为这样做对社会整体而言是利益最大化的。而某些官员尽管借助微服私访，却没有获得真实信息，则是因为他没有赢得民众信任，此时，隐瞒真实信息对后者来说是利益最大化的。
三、对微服私访的深层次分析之二——社会控制的视角
社会学意义上的社会控制，是由美国杰出的社会学家罗斯（Edward A.Ross）在1901年出版的《社会控制》一书中提出的，它是指社会组织利用社会规范对其成员的社会行为实施约束的过程。布莱克语境中的社会控制，也指“社会生活的规范方面”。[9]（第123页）社会控制之所以必要，是因为在社会中存在超个人的集体利益，如社会稳定与安宁。虽然受个人利益支配的个人理性有时会导致集体理性，如在一个很小的国度中，几乎每个人都会尽力去保卫国家安全，这是因为国家安全直接关切到其个人安全和其他利益。但比比皆是的是“搭便车”现象，理性人的个人理性行为可能导致集体非理性。为此，就需要有专门集团来确保集体理性的形成。社会控制有广义和狭义之分，广义的社会控制，泛指对一切社会行为的控制；狭义的社会控制，特指对偏离行为或越轨行为的控制。根据社会控制有无明文规定，社会学家将其分为正式控制和非正式控制。政权、法律、纪律、各种社会制度、社会中有组织的宗教，均有明文规定，它们属于正式控制的范畴，是依赖专门集团的存在才能实现的社会控制；而风俗、习惯等则是非正式控制，每个人既是社会控制的实施者，也是被控制者，也即，非正式控制的实现不需要专门集团。布莱克认为，法律的变化与其他社会控制成反比。[9]（第125页）
前已述及，微服私访之所以发生，是由于正式制度失灵，即古代的奏折制度、当下的工作报告制度等正式社会控制制度失灵。此时，法律的量较少。社会秩序的维系需要其他制度对其进行补救。微服私访是决策者为夺回社会控制权而进行的个人努力，是一种非正式社会控制方式。
社会控制具有依赖性和互动性。依赖性指社会控制只有依赖于社会实体才能起作用。这些实体包括社会组织、社会个人和传递社会规范内容的信息媒介。互动性是指社会控制通过社会行为之间的相互影响而起作用。微服私访的成功不仅需要访问者自身的努力，还需要被访者的配合，关键问题是要信任访问者，并能对其说实话。对于访问者，首先要求其有效地隐匿身份，违反人们常规预期地行事。但诚如那位书记所言，“微服私访的本质不在隐藏身份，关键是你以什么样的心态、情怀和形式去接触群众。现在各级领导下去调研有一个普遍存在的问题，就是随从人员太多，包括各级、各部门负责人员、工作人员，甚至带上几个记者，一搞就是十几个人、几十个人的队伍。这么一支庞大的队伍，走到人民群众当中去，一是行动不便，二是形成了一个以领导为核心的隔离层，把你和群众的距离感拉大了。群众一看你这阵势，就会产生顾虑，很难讲出真话。而微服私访时即便群众认识我，但我是以一个普通群众、普通干部的身份深入群众当中，距离感就自然而然消除了。谈话时也不是居高临下，摆出一个架势，而是以一种完全平等的身份和口吻探讨问题，听取意见和诉求。这样来得亲切、随和，群众可以掏心窝讲真话。”（注：《湖南娄底市委书记微服私访之路》，http：//www.china.com.cn/chinese/200410ct/672261.htm.）
当然，微服私访仅仅是实现社会控制的一个环节，即获取真实信息，这是社会控制的起点。依据其获取的信息，决策者还要依赖正式的社会控制制度，如法律、纪律等对社会实施管理。但微服私访的社会控制功能并不仅限于此：对于反制度而行的执行者以及其隐藏于“民众”中的利益伙伴而言，微服私访还可能产生一种潜在的威慑力，增加其继续反制度行事的心理成本。
四、对微服私访的深层次分析之三——官方民间法的视角
近些年来，法学研究中立法中心主义的转向不仅使学者们更多的关注司法过程，而且使“民间法”的概念得到了较普遍的认可。但在许多学者的观念中，民间法仅仅存在于乡土社会，是在国家法无法触及到的地方，人们于长久以来的生活实践中自发形成的维持社会秩序的规则，从而，实施民间法的主体也仅为与“官方”对立的百姓。但我认为，民间法存在的领域显然要广阔得多，它不仅存在于乡土社会中，在官方，同样存在民间法，我们不妨先称之为“官方民间法”，本文所探讨的微服私访即是这样一种官方民间法。
在人类交往中，信息不对称是其常态，而理性人的个人理性行为又不总是导致集体理性，因此需要设计一种能实现激励相容的制度，但因政治生活领域中利益取向的多样性，人类至今还没有设计出这样一种制度，封建政治制度、代议制、选举制及权力分立制等都无法实现激励相容。因此，在这些制度之外，决策者都不约而同地借助其他方式作为制度运行的辅佐，比如塑造决策者的神圣性，提升决策者的个人魅力等，以此来维护官僚体系的整体性，在这个领域，形成了纷繁多样的官方民间法。
此外，根据重复博弈的理论，信任（或信誉）是当事人谋求长期利益最大化的手段，[4]（第47页）是市场经济得以建立并维系的基础。同样的道理，我认为，政治制度也建立在信任的基础之上。首先，代议制的逻辑前提是民众对代议机关的信任，即相信其有代为行使国家权力、管理国家事务的能力。其次，在代议制运转过程中，更需要民众对代议机构的信任，愿意为其提供真实信息，以帮助后者做出正确决策；再次，代议机构职能的实现也有赖于内部的互相信任。在信息由下向上层层传递的过程中，每一级决策者要相信下级所传递的信息是真实的，并据此作出决策，此外，决策者还要相信执行者能将其信息层层下达。而且，与法律相比，信誉机制是一种成本更低的机制。但是，信任的维护也需要借助于制度。维护市场经济中的信任的制度有合同制度、公证制度、诉讼制度以及各种诉讼外纠纷解决机制（ADR）等。（注：相关著作，请参阅范愉著：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版。）对于政治秩序而言，主要有权力分立与制衡制度、监察制度等。尽管如此，无论在市场经济活动中，还是在政治生活中，也无论有怎样的制度约束，对个人来说，遵守制度并不总是利益最大化的。而且，如若违反制度的行为并不为人所知，或尽管为人所知，但知情者与其有“一荣俱荣，一损俱损”的利害关系，其信誉也不会受到影响，更不会进入制度性惩罚的视野，这甚至会对其继续违反制度的行为产生更大的激励。
微服私访即是决策者在意识到上述现象之后，采取的一种制度外的救济方式。而且就其技术而言，微服私访是反制度、反惯例的，一般来说，官员都有显著标志，如古代的官服，现代官员们的服饰以及出访、出行时的随从等。这些标志既有制度性的成因，也有非制度性的成因。微服私访首先是决策者对这些标志的抛弃。其目的是减少信息阻隔，赢得被访者的信任，事实上，这也是微服私访能否成功的关键所在。就个案而言，这种做法颇为奏效，因此，会从古流传至今，并在当下呈流行之势。那么，从这个视角来看，微服私访则是在决策者和普通百姓都对执行者失去信任时，决策者运用某种技术赢得百姓信任，并最终挽救信任的一种个人努力。我们将微服私访视作一种官方民间法，并不是就微服私访存在的普遍性而言，而是单指其存在的合理性。虽然这种方式非常没有效率，也不可能真正解决决策者与民众之间的沟通问题，但这却是在层级式的政治制度背景下，决策者弥补制度缺陷的一种方式，因此实在无可厚非。
小结
综上所述，当下中国的“微服私访现象”和本文参照的两个微服私访案例，使我们意识到信息和信任之于政治生活的核心和基础地位。政治生活正是围绕着信息的获取及传递、信任的塑造及维系而展开的。但政治领域中利益集团的多元化，使人类尽管历经多种努力，仍然无法做出能实现各方激励相容的制度设计。作为弥补的是各种官方民间法，微服私访即是决策者借助被访者的信任，所做的夺回真实信息控制权的一种个人努力，是一种作为非正式社会控制方式的官方民间法。
【参考文献】
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[6]邵培仁.政治传播学[M].江苏：江苏人民出版社，1991.
[7]唐浩明评点曾国藩奏折[M].湖南：岳麓书社，2004.
[8]吴思.隐蔽的秩序——拆解历史弈局[M].海南：海南出版社，2004.
[9][美]唐纳德·J·布莱克.法律的运作行为[M].唐越，苏力译.北京：中国政法大学出版社，2004.
字库未存字注释：
＠①原字左幺下加三点右衰
＠②原字左纟右至
关键词：|无|
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