乡土农村中的调解和“政法组”的定位──对浙江省黄岩地区黄杜岙村调解情况的反思（一）

2005-10-24 10:04:30 作者：金碧华 来源：www.ynift.edu.cn 浏览次数：0 网友评论 0 条

一、调查发现

笔者近期有幸参加了由田涛教授组织的一次赴浙江省台州市黄岩地区的调研活动，活动的主题是对清代黄岩诉讼档案的发掘和整理，并结合第一次调查的结果，以已整理完的黄岩诉讼档案为线索，前往案件发生地进行实地考察。这次调查活动还适时地进行了法社会学、人类学相关方面的研究。其中，对民间调解的关注构成了本次调查活动的一大特点（在这次调查活动中收集了大量的原始调解记录，并涉及乡土农村各个方面）。笔者偶尔于众多的原始记录中发现了一“恒定规律”②，即：目前浙江许多农村中存在的大量民事纠纷一般先由村里的治保或者调解主任进行调解，调解不成的，村长出面；如果村长不能调解成功的话，则适时向乡镇的政法组请求，由他们进行调解；乡镇的“政法组”仍然不能使纠纷得到解决的话，派出所就会随之介入（详见下图）。

                   村委会调解

       治保或调解主任      村长调解      乡镇“政法组”      乡镇派出所

            民事纠纷                             乡镇政府

（必须注意的是，这里使用“政法组”这样的称呼可能不符合法律或程序上的规定，也与实际中乡镇办事机构的设置不相吻合，但我们必须清楚的是，在浙江农村中很多人的观念里是只有“政法组”这样的机构的，对于现在非常流行的司法办公室或者司法所甚或法律服务所的存在并没有表示出很大兴趣，因此，为了使我们的思路更加与真实相贴近，利用对于很多人来说既陌生又熟悉的“政法组”这样的历史和政治的产物，可以更本质地揭示为什么当前法治在中国农村的“犹豫”和“彷徨”!）

从图中可以看出农村中民事纠纷的解决过程并不遵循那种理想化的纠纷解决逻辑，而更多地呈现一种多样化的趋势。不过，有意思的是在多样的场景组织中“找政法组去”成为乡土农村大多数纠纷当事人的“选择话语”。如何解释这种现象呢？

应该说，乡土农村中纠纷的解决主要还是在“亲和”调解的背景下所可能发生的过程，同时，大多数问题的解决并没有我们所想象的那么复杂，甚至以法律形式获得乡土农村支持的机率是难以发现的。此外，从调解记录中我们可以发现，熟人社会中纠纷解决理念的延伸，仍然是以政府和法律为标志的。只不过这里的“法”与我们现在大谈特谈的法实在有点出入，它是一种以道德、礼俗、习惯、族规、族法、儒家经典等为基础的民间法，是延续了几千年的传统文化沉积（从我个人理解，我认为这种法是一种很“狭隘”的人生哲学，具有“地域性”和“怀旧感”的特点，与西方民主社会所崇尚的权利、自由替代物的法是截然不同的）。虽然在隐隐约约之中有些法律的痕迹，但过度的实用色彩和功利倾向却使得政府的权威得到了扩张，而法律的功能随之湮没。所有这些都直接或间接地使特殊的办事机制“政法组”的出现有了相对存在的可能形，同时也加剧现实需求（实质的正义）和形式正义间的破裂（当农民试图选择比较中庸的纠纷解决方式而对法律熟视无睹的时候，危机产生了—— 一种也许会根深蒂固的思维逻辑将左右他们的生活——对新事务新策略的忽视——法的“沦落”）。如何来衔接或者弥补实质正义和形式正义之间的差异呢？大案就在“政法组”上。因此，本文将以“政法组”为标志进行学理分析，通过对“政法组”存在的价值定位的研究，发掘法律存在的深层次危机和法律入住乡土农村的可能机率。并且，以民间调解记录为线索，在不否认“政法组”宣传法律的作用的基础上，思考这样一个假设：在当前普及法律的法治国背景下“政法组”使法律的运行出现了越轨行为。此外，“政法组”对于调解的介入很有可能是导致当前法律在农村不能普及的一个重要的原因，至少从形式上它使人们对法律的本质产生了“误解”！

二、“政法组”是什么？它的职能是什么？

严格说来“政法组”并不是一个合适的法律替代品，由于产生于特定的时代（它出现于人民公社化时期），它的政治性也就随之“沉重”，并且其“当然的视角是政府社会控制的视角”①。因此，以专业性或时代感的姿态来讨论“政法组”的定义实在没有多大的意义，何况“政法组”只是虚幻地存在于乡土社会中那些也许永远都会遵循其‘内部规则’的现代乡土人呢（在目前的乡镇一级的机构设置中负责调解工作的主要是综合治理办公室、司法办公室或司法所，而“政法组”仅仅在个别地区存在，并且挂靠在“综治办”或司法办公室下面，受其领导）？因此，在这里的“政法组”概念只是在学理分析上使用的，其范围也只具有理论的意义。

那么“政法组”到底是什么呢？按照字面解释，“政法组”不外乎是政治与法律的集合体，只是以“组”的形式弥合了政治与法律的矛盾（在这里突出了政治的地位）。从这一表面现象上看我们似乎可以把“政法组”理解为以政治为保障的，协调政治（诸如行政机关）与法律在基层的关系，具有一定职能的机构。但这一定义显然太过宽泛，并不能真正把握“政法组”真实的本质。不过，根据现有的材料以及某种场合的需要，对“政法组”的概念界定实在有跳出它的前身的必要，毕竟我们现在所面对的世界是一个法治为上的环境，再过多地“吃回头草”似乎并不是我们所能接受的。所以，以现实存在的“政法组”来解释其含义才是根本要求。按照对司法办公室或综治办的理解，“政法组”是指在基层党委政府和综合部门的领导协调下，以司法办公室或综治办为依托和骨干力量，为适应和加强基层社会主义民主与法制建设、维护基层社会稳定、保障经济发展而发展起来的，以综合治理、协调联动手段处理和调解民间纠纷的一种工作机制。笔者通过对黄岩地区的“政法组”存在情况的了解（我还专门调查了浙江省富阳市农村“政法组”的实际影响），认为对“政法组”作为一工作机制的界定实不为过。其实以现代社会的“依法治国，建设社会主义法治国家”为标志的国情衡量，现代型司法的市场应更有前途，而“政法组”这一政治性很强的实体的生存空间却是小之又小。所以以工作机制来圈定“政法组”的地位实际上更多地是为实用的乡镇政府服务的。另外，必须清楚的是，对“政法组”的整体界定只是出于迎合文章前提条件的需要，我们的注意力不会只是停留在这些表面的、形式上的文字定义上，否则接下去的问题分析也就没有必要了。

只是试探地概括了一下“政法组”的定义，与真实地“政法组”存在肯定有些差距，但这并不是一个问题，甚至我们也可以以此为突破口划出“政法组”的具体职能。一般来说，其具体职能表现在：①协助基层乡镇政府开展依法治理工作或行政执法检查、监督工作 ②指导管理人民调解工作，参与民间纠纷的调解工作 ③组织开展普法宣传和法制教育工作 ④参与社会治安综合治理 ⑤完成基层政府或上级行政部门交办的其他工作 ⑥配合基层政府的其他工作单位的工作。上述“政法组”的职能可以说涉及基层政府工作的各个方面，其行为模式的普适性和延伸性使其更能接近农村社会生活，融入自成体系的乡土农村。因而，从反面可以推断出，作为基层政府代言人之一的政法组正是依靠了这一天然的政治优势消除了农民对它的陌生感，并进而形成很强的依赖性。从一定程度上“政法组”调解功能的发挥离不开这种地缘性和乡土情结（这是后话，故在这里不多论及）。

三、“政法组”的性质和价值定位

(一)“政法组”的性质

根据对“政法组”的定义概括，可以把它界定为一种“工作机制”。那么如何理解工作机制呢？也就是明确“政法组”的性质问题。首先了解一下情况。即：在基层乡镇政府中直接设立政法组这一机构的不多，大多挂靠于“综治办”、司法办公室和司法所之下，但因为其内容涉及广泛，工作量大，经常同下面社会的百姓打交道，故老百姓很容易熟悉它，并把它作为某一实际存在的办事机构，而忽视诸如司法办公室等的存在。同时“政法组”的协调性、机动性、流动性机能非常明显，使得政法组得到广泛的“认可”！其次，我们都知道政法组的出现实是出于历史的需要，在那个时代里政治的优先地位和法律意识的虚弱是不可与我们今天相提并论的，这就造成了当时“政法组”作为政治代表（实际代表了执政党的利益）而法律只能沦为二流乃至修饰性陪衬物的失衡局面。所以，进入社会稳定时期的政法组开始逐渐转换角色，最直接的证据就是有点“法律”味了（虽然这些更多地只是形式上的“模仿”，甚至政治的优势依然存在，但毕竟它已意识到了危机感！如经常进行法制宣传的活动）！这就造成了另一假象——“政法组”是主要搞法律的机构。最后，转过头来看实际“政法组”的面目：挂靠在综合治理办公室（简称综治办）名下的，以调解纠纷为主要职能，同时配合各级机关开展工作，包括综合治理。这使得我们可以从多方面认识“政法组”，比如，从社会功能的角度分析，“政法组”是政府控制管理基层社会的工具，是一种组织化的形式机制；从管理学的角度考虑，“政法组”更是一种手段，是机构虚拟化的管理模式；另外，从实用主义的立场认为，“政法组”完全可以被界定为一种纠纷调解机制（主要工作就是调解纠纷）。因此，综合各个方面，显然用“基层办事机构”来明确其本质似乎太过牵强，而“工作机制”恰恰可以很好地回答它的办事原理，符合现实的情况。还有一点就是客观地评价“政法组”的性质，实际上就是解决其历史性问题，树立新形象的关键，只不过这样的评价有时太过于功利化，许多直接的问题被忽视了（形式合理性与实质合理性的矛盾无法令人满意）！

（二）“政法组”的价值定位

就像民间法在中国转型期“二元结构”的实际条件下依然还能存活一样，“政法组”这一乡土农村特有的工作机制当然有它的合理性和价值，并且这是勿庸置疑的事实。具体说来“政法组”的存在有如下理由：①共生性。目前法治建设实行的政府推进型的道路，强调的是国家法的自上而下的渗入和宣传。但这种策略的最大敌人就是根深蒂固的“地方性知识”，也就是吉尔兹所说的“生于斯长于斯”的乡民拥有的知识体。而且这种法治模式的短期效应被证明只是“阳光下的阴影”①，各种权力因素仍然可以影响司法结果的产生，基层政府依然沿用家长式的方法管理一方水土。因此借用“政法组”这一过渡性质的机制来平衡乡土社会中真空地带的法治短缺，确实是明智之举（不可否认政法组在法律宣传上的作用）！②连接性。乡土农村的巨大空间蕴藏了丰富的传统文化资源，诸如习惯、风俗、人情、民约。这些历史沉积的存在使得乡民在处理各自纠纷和冲突中宁愿求助于区域内的人情和礼俗，而不愿受法律的摆布，况且大量的乡民并不知道法律的真实内涵，也“懒得去了解它”。这就给政法组这样的基层政权的代表们创造了机会，其实老百姓还是很相信那些青天大老爷的（指行政机关）！所以趁此机会政法组推动了法律的实施，又凭借政治优势树立权威，虽然这有些矛盾。③两重性与灵活性。联系第一、二点就可以推断“政法组”双重灵活性能了。④本土性。其实准确地说应该是“乡土性”，“政法组”的立足点主要在于乡土农村的民事纠纷，并且往往会动用大量的乡土资源才能实现“实用正义”，其理想的工作程序就是土办法、老办法、老一套。在获得乡民的支持同时，增进对传统的了解和把握。

因此，如果避开让“政法组”成为事实上的障碍物的时候，它的合理性和价值也就显而易见了。在对政府一面，因为多项机能的存在使得其有足够的适应力获得短期效应，并实现理想的利益均衡；在对社会一面，由于强调稳定第一，立足地方的团结，因此政法组的优先工作总是连接空间两端，即乡土社会和整个社会的和谐与发展；在对乡民一面，这是一种习惯，一种民约，更是一种“情感”。无论怎样，“政法组”都可能是回应社会、寻找差距的参照系，而且能够自省！

四、调解与“政法组”───纠纷处理的乡土情结

从黄岩黄杜岙的调查记录中可以看到，大量民事纠纷的解决都经过调解这一途径。据初步估计，黄杜岙每年有20－30件民事纠纷由调解进行处理。如何来解释这一现象呢？理论的探讨与实际的考察也许有助于解决这种困惑，况且当前大量的田野调查都以之为对象寻求解开这一特殊社会现象的本质。不过，事实上这一主题并不是本文的重点，作为文章的一个探索性的问题前置，以此为契机，着重思考“找政法组去！”这一反常的知识悖逆，却应该是本文关注的焦点。所以，首要解决的就是为什么“政法组”在当前乡土农村里受到如此“热烈”的欢迎？它在其中扮演了什么样的角色？①

其实大多数中国人都有厌讼之好，与正式的民事审判相比，他们更重视通过调解来解决争议②。这源于整个封建社会时期的儒家伦理灌输，同时礼治秩序下的乡土农村是一个生于斯、长于斯、死于斯，安土重迁的社会，因为较小的人口流动和较少的自然资源，固定化的传统使得自身所积累的社会经验不断得到传播，随之崇尚权威的“无讼”礼治造就了现实的局面───乡土农村对调解的“亲和性”。同时社会继替的不断重复，让教化性的调解成为了乡土农村的一种固定的规则，即使因时间的推移和法律的正当渗透，差序格局中依然有它存在的空间。再以世代相继的乡民思维和心里的规律性看对调解的程序性反应。在乡村农村中，大多乡民都有一种对正式权力具有服从与回避、抵抗的双重心态，并且内部关系十分复杂，既有亲和性，又有离心性。只是由于形式理念的法观念未能给予一定的满足，使得正式权力的生存领域局限在乡土农村的边缘地带，也造成了乡民对调解的热衷。不过有一个问题必须予以澄清，在有些格式化的“无为政治”统治之下，乡土农村的长老制度并不能完全使全部的民事纠纷获得利益的平衡，甚至在某个环节上就失去了功能性，给人以幼稚和陌生的感觉③。怎样对这种局面进行结构调整呢？答案在于政权机关的参与，这里指代表它的“政法组”。

从整个乡土农村对调解的偏好上可以反映出人性化的特点，这在二元结构的法治秩序下显得有些偏颇和滞后。正如马基雅维利在关注如何统治其国民习惯于在自己法律之下自由生活的国家问题上一样，第三种统治方法的确有它合理的一面，即“尊重那里世袭的法律，允许那里的臣民在它们自己的法律之下生活，但是要他们按期进贡，同时建立一个能对你作忠心耿耿的‘寡头政府’，这种政府的主要功能在于能使该国臣民与你友好相处”④。事实上确认乡土农村中这种偏颇和滞后并不是一件难事，更何况存在其背后的那一套“内部规则”呢！因此，试图在短期内改变这个稳定的复杂社会，确实是无法实现的。这样，最好的解决办法就是渗入乡土农村，创造有利于法制化发展的环境，同时又不使乡土农村出现经常性的“混乱”(适应社会发展的需要，建设法治国家是当代中国的目标)。于是，在经过很长一段相对的稳定之后，政权机关开始想方设法地取信于民，取信于乡，以其求得政治上的和谐和理想化的政治格局。也就是在这样的背景之下，“政法组”逐渐加入这一社会之中。不过最初它的面目并不是调解的主要机关，而是加强政权建设的机构。只是由于“政法组”自身强大的工作机能，以及逐渐在乡土农村里建立的政治权威，使得它从一个游离于乡土农村之外的“陌生人”转变为熟人社会的一个成员。这一地位的树立产生了很多有利的东西，如进入乡土农村阻力的减少、增加对熟人社会的透明度等。随着影响力的扩大①，又适逢历史的巨变，仍然操作原有的工作套路肯定没有出路。而且，对于基层政府来说，借用“政法组”这一两者都可兼顾的看似中性的“怪物”的确可以缓慢实现机制的改革。这就表明了在短期内“政法组”存在的必然性。另外，有一个实际的情况，“政法组”活跃在乡土农村的各个角落，这从侧面反映出它的很强的适应能力。这样的机构在逐渐获得乡民认同的时候，也开始为自己营造一种环境，在这种环境中，它有足够多的信任度，足够多的依赖感。尽管有时候乡民们仍然遵循着“饿死不作贼，冤死不告状”的古训，但求助于“政法组”这样的并不“感冒”的机构也是符合原本的行事逻辑的，至少它可以有更多的自由和利益获得─── ─种新的思维───“找政法组去！

五、调解过程中的纠纷模式：法律与“政法组”

(一)法律运作的场景── 一种“危机”

浙江省黄岩黄杜岙村调解记录表明，在对民事纠纷进行调解的过程中组织了形形色色的关系网络，并且这种网络的场景安排各具特色。例如，场景成员的组成结构，具体解决环境的选择，独特的语言风格交流，以及时空上的权力关系的笼络等等②。而就目前乡土农村中大量民事纠纷的解决的现实来看，并不是基层司法行政机关都能接触到的，可以肯定的是，有相当数量的民事纠纷在不同的阶段就得到了落实。因此，真正由“政法组”进行调解的纷争却是有限的（这是一个不可否认的事实）。只是在所有的场景安排中这样的运作具有它特有的风格，使得我们可以通过对它的分析获得一种宏观上的知识建构。具体到场景安排中法律的运作遵循这样的程序逻辑： ①乡民之间的民事纠纷── 一种抽象化的法律定势，并没有获得真正意义上的解放 ②治保∕调解主任的介入── 法律的偶然性支配，因为没有制度上的确认，只能希望用“说合”来求得形式正义，一种浪费的资源安排 ③村长出面── 法律的“零界度”③，乡村社会结构中的长老形式，一种事实上的权威压制，边缘地带的绝对领袖 ④“政法组”的参与──利用与法律的“藕断丝连”形成行政威胁，一种表面上公平的法律效应，“和事佬”的法律运用技艺达到顶峰 ⑤派出所的干预──法律的最后“胜利”，此时发生机率出现多次反应。一种事实上的法律选择，对乡村“警备”力量的依赖④，开始进入真正意义上的依法办事道路。

以上的法律运作的程序编制，必须有它适宜的社会环境，并且这种运作的场景是呈阶段性的。只不过从“政法组”参与的民事纠纷调解进程中更能获得实际的论证，即民间对法律的可欲性和抵抗性的互动交流───各种权力关系的展开有利于营造一种非事实上的和谐。

（二）纠纷模式

一个不可避免的范式问题：1、“政法组”的两重性。作为国家权力在乡土农村渗入的有效证据，“政法组”扮演着一个过渡型的调节器①，即一方面直接执行着基层乡镇政府赋予的职能②，包括进行区域内的行政管理的各项工作；另一方面也间接地服从于国家权力的约束，帮助营造或转变一种多元权威并存的权力支配格局，其明显的表现就是支持国家法律对乡土农村的渗透。只是考虑到固有“内部规则”的存在，国家的法制化进程才允许“差序格局”的形成、法律介入时空的缓慢运作，才有可能使得“政法组”有更大的空间去调和各种利益冲突，实施政治威压、权力自保③。此外，作为乡土农村的“法律人”④，“政法组”却能游刃有余地穿梭于制度与习俗、理性与实用之间，原因就在于它的掌握者已自认为自己是乡土农村内部的一员，并运用各种地方知识的谱系来构建形式上的正义。这种正义的理解完全可以脱离抽象思维而求得事实上的利益均衡──让乡民们知道“政法组”是为他们服务的、他们应该相信“政法组”能够帮助自己重获“尊严”。有一个问题必须注意的是，当“政法组”置身于大量琐碎的民事纠纷之中，各种调解中的人事关系和地缘情结就会影响调解者的自主性，并且因为“政法组”的人员编制具有不可避免的地方亲和度，使得“主持人”的原有信念偏向调和妥协，而忽略法律对纠纷的形式上的参与──人情化的异变。2、乡民的“认同”。应该承认梁治平先生所认为的“一个不同于正式制度所构想和构建起来的乡村社会的秩序是存在的，乡民所拥有的规范知识并不因它们是传统的就一定是落后的和不合理的”有它的道理⑤，乡民们之所以固执地维持长期流传下来的习惯，完全在于价值的选择合理性──能够带来更多的好处，实用的想法。还有一点，乡民并不是不在乎法律的规范性知识，而是相信拥有法律未必能解决争端，实现公平。当然，就可靠的保障措施分析，“政法组”的介入、法律的高高在上以及调解的适时出现应该会让纠纷局面趋于缓和。另外，乡村精英的治理和非治理理念会及时地影响一般村民⑥，在有限的地域内形成时间上的观念统治，造成一种村落下的制度丧失，并促使基层权力关系在乡村的逐渐同化。3、调解的倾斜。乡土农村的调解最基本的就是共同在纠纷当事人之间营造相互可接受的妥协的解决方式，或者，在一些调解工作中让调解符合自愿性、非胁迫性以及具有人情味。这样的解决遵循的是补偿性规律，注重缔造和平而不施加惩罚。因此，调解的本质就在于“弥和双方关系的能力，不是靠强加规则，而是靠帮助他们达成一种新的对双方关系的共识，这种共识将重新指导他们对相互之间关系的态度和处置方式”⑦。但调解往往又是即时的、理想状态下的，是以威胁为后盾的。乡民们最害怕的就是当调解者失去他们原有善意的时候⑧，因为社会压力和调解困惑的存在，最容易去接触政府的权威，试图利用公共仪式的严肃性来到达价值平衡。不过，以乡土农村的“平静理论”（其实就是指厌讼思维的普适）作用于这种纠纷的解决，极有可能使法律出现“束之高阁”的尴尬局面①！

当纠纷在调解中获得理想化的结果时，最可能的危机随之出现：法律不再被捧为解决的“贵宾”，调解趋于功利化、政治化，作为调解人的“政法组”成为了最大的“债务承担者”，甚至出现地方知识的垄断、行政权的暴涨、利益部门的分化和解体。因此，这种范式纠纷的结局只是一种“无助”的和谐下的资源流失！  

六、结语 

在纠纷解决的法律适用问题上，一个颇具影响力的争论在历史学家黄宗智和法律史学家梁治平之间展开。黄宗智认为在国家法和民间法之间有一个中间状态，并把这个中间状态称为第三领域（The third realm）。通过对清代和民国时期的法律档案的研究，他强调在一起纠纷还没有诉诸最后的判决的时候，各种调解资源就会随之介入，而作为原因的纠纷真正进入诉讼过程也就意味着国家法有可能做出判定，从而他把最初的上诉法庭到最后的判决之间的调解过程说成是第三领域。梁治平则认为黄宗智的第三领域实质就是哈贝马斯的“公共领域”，并没有超出国家∕社会的二元范畴，认为所谓的民间社会就是“通过共同秩序观念而与国家体制连接起来的连续体”②。以上两大学者的争论核心因为有共同的着眼点而使我们对调解在乡土农村的存活机率有了更大的信心，也就是在大量民间纠纷逐渐趋于“息讼”和“妥协”的过程中，调解使法律的生长繁衍必须相应地本土化、本体化，并在时空中软化了法律的坚挺度。同样的道理，当“政法组”在运用各种权力技巧、关系对纠纷隐患进行调解时，因为整体上的利益自保和技术上的固定传统，使得法律的支配性出现了变异，进而转化为一种事实上的“市民法律”（准法律性质，但更倾向于用自己的内在规则治理区域内的乡民之间纠纷）。因此，基于实质主义之下的纠纷解决模式──调解正在越来越受到人们的青睐，即使是借用了“政法组”这一实体权威，也并不妨碍在“生成语境”中的影响力。但有一个问题就是，在我们必须承认法律、调解、政法组三要素的深层次矛盾的同时，我们如何自然地面对二元结构中这种互动关系的客观性？

不过，无论我们采取怎样的思维维度，甚至延伸到这种互动范式之外，我们仍然会不自觉地肯定这样一种存在：政法组充当了和事佬的角色，它使法律真正进入农村社会有了时间上的距离，即作为一种事实上的障碍物它改变了形式法律的本质。就法社会学理论而言，我们不得不正视这种现象的存在，相信要么相互冲突，要么相互作用，要么相互补充，这是乡土农村中在短期内无法剔除的规律。

从对“政法组”的可能的工作性路径再分析，我们发现在这一网络化的权力关系结构中，托克维尔的“乡镇自由”得到了最大限度的发挥，也正是一些制度性东西的演变和人性智慧的挖掘，乡土农村才允许诸如政法组、调解与法律的复杂运作。所以，认识到以上的危机并不是我们的灾难，而是一种幸福，是对生活的期盼和考验！