中国古代的信访制度

2005-11-22 22:36:09 作者：孙林 来源：http://rmfyb.chinacourt.org/ 浏览次数：0 网友评论 0 条

西周的路鼓与肺石

  　　西周时期，周王朝设立了路鼓和肺石制度。《周礼·夏官·大仆》记载:“建路鼓于大寝之门外而（大仆）掌其政,以待达穷者遽令,闻鼓声,则速逆御仆与御庶子。”此外，周朝还设置“肺石”，以使民有不平，得击三石鸣冤。《周礼·秋官·大司寇》记载：“以肺石远（达）穷民，凡远近恂独老幼之欲有复于上，而其长弗达者，立于肺石，三日，士听其辞，以告于上而罪其长。”这里的“士”就是专职的信访官员。

    秦汉的公车司马与诣阙上书

  　　秦汉时期，宫城外门设有公车司马令一职，其副手为公车司马丞，他们的职责之一是接待和安排上书或请求面见皇帝陈言的吏民，也是兼管信访事务的官员。《汉官仪》云：“公车司马掌殿司马门,夜徼宫中,天下上事及阙下所征召皆总领之,令秩六百石。”汉朝实行“周鼓上言变事”的制度，要求官吏须提供方便，不得随意阻断刁难，若不及时向上转达，满半月以上将受惩罚。在西汉时代，又设有诣阙上书制度。它是汉代提起诉讼的一种方式,指案件受害人或其他受到冤屈的人到京师向中央的司法机关提出诉讼，是一种典型的越诉行为。此外，汉代吏民上书信访的形式还有御驾前“庶行上书”、“因嬖人奏之”等等，而御驾前“庶行上书”，概是后代“邀车驾”或“告御状”这种信访形式之源头。

魏晋的登闻鼓与华表木

    自魏晋开始，设置“登闻鼓”制度，并成为历代直诉的一种重要方式沿用至清代，是信访活动中一项重要制度。据《魏书·刑罚志》记载：“世祖阙左悬登闻鼓，以达冤人。”晋代在设有登闻鼓的同时，还继续设置“诽谤木”，并改称为“华表木”、“表木”。晋崔豹《古今注·问答释义》中载：“程雅问曰：尧设诽谤之木，何也？答曰：今之华表木也。”这是“华表木”见之最早的古籍记载。因“诽谤木”系舜受命而立，而舜又名重华，所以又称为“华表木”或“表木”。这概是后人为纪念舜而改称。

    南北朝的谏鼓谤木与邀车驾

  　　南朝设有谏鼓和谤木，听取天下臣民的意见。梁武帝时，改为在“诽谤木旁设一木函”。《梁书》卷二载：“山阿欲横议，投谤木函。”北朝北魏太武帝时,宫阙左面悬登闻鼓,人有冤则击鼓,由主管官吏公车上奏其表。在北齐时期，还正式出现了“邀车驾”这种上访形式，即在皇帝外出时，阻拦皇帝的车马申诉。《北史》记载：“后欲邀车驾论修义罪状,左仆射萧宝夤谕之,乃止。”这种信访形式一直延续到清代。

隋唐的谒者台与匦使院

  　　隋代，隋炀帝设置了谒者台，以谒者大夫为主官，下隶有通事谒者等属官，负责吏民申奏冤屈等事。据《隋书》记载，谒者台“受诏劳问,出使慰抚,持节察授,及受冤枉而申奏之。驾出,对御史引驾。”其主要职责是在出使抚慰的过程中了解民风政情,纠正冤假错案。同时，隋代继续保留谏鼓制度。 

  　　唐代继承前代的做法，继续设有肺石和登闻鼓。清人黄本骥《历代职官表》载：“唐代于东西朝堂分置肺石及登闻鼓，有冤不能自伸者，立肺石之上，或挝登闻鼓。立石者左监门卫奏闻，挝鼓者右监门卫奏闻。”而最有名的信访机构莫过于武则天时创设匦使院。武则天垂拱二年（686年）于朝堂东西南北四面置青、丹、白、黑四匦，上访书信分养民劝农、议论时政、陈诉冤屈、告天文密策四类依次投入。匦使院的设置，首开了一条使民间下情大量上达中央政府的渠道，掀起了一个历史上信访活动的高潮，建立起了比较正规的信访制度。此外，唐代一个非常重要的信访形式就是“邀车驾”，《唐律疏议》规定：“诸邀车驾及挝登闻鼓，若上表，以身事自理诉，而不实者，杖八十。”

    宋代的鼓、检两院与理检司

    宋代，信访机构的设置继承了唐代的登闻鼓和匦使院两个系统，但是它的机构设置和运行机制更加严密和完善。登闻鼓院成为一个正式受理百姓信访的部门，“第院之始或起于本朝也”。宋初，该机构称为鼓司，太平兴国九年（984年）匦院改称登闻院。景德四年（1007年）又“以鼓司为登闻鼓院，登闻院为登闻检，检院亦置鼓。”淳化三年（992年）增设理检司。宋代对上访进状的程序也规定的很严密。百姓上访进状先由登闻鼓院受理，对未经鼓院者，检院不得收接。如果鼓院不受理，才可以到检院，如还不受理，即“判状付之，许邀车驾，如不给判状，听诣御史台自陈”。理检司设立后，对鼓、检两院不受理或受理迟滞的，可到理检司上访申诉。天圣七年（1029年）又另置匦函，处理累经申诉而未得辩明和事关机密的上书。

元明的登闻鼓与邀车驾

  　　元代有击登闻鼓、邀车驾等上访方式，同时，元朝把向地方政府的申诉作为向上级上访申诉的前提。《元史·世祖本纪》中记载：“诸事赴台、省诉之,理决不平者,许诣登闻鼓院击鼓以闻。” 

  　　明代信访制度继续保留登闻鼓、邀车驾等信访方式。将登闻鼓先置于午门外,“非大冤及机密重情,不得击,击即引奏。”后来，将其移至长安右门外,让六科锦衣卫轮流值班,接纳击鼓申诉上奏,不许阻遏。此外，明代设立了一个重要的信访机构是通政使司。洪武三年（1370年），朱元璋设察言司，收受天下奏章、申诉书信等，不久撤销。洪武十年（1377年），朱元璋又设通政使司，位居卿寺之首。通政司是中央机关的总收文机构。

清代的叩阍与上控

    清代信访制度中，设有叩阍制度。《清史稿·刑法志》：“其投厅击鼓，或遇乘舆出郊，迎击驾申诉者，名曰‘叩阍’。”“叩阍”分两种方式，即鼓状和告御状。凡是上访的官民遇有冤抑之事，原审衙门不理或审断不公时，可赴通政司击鼓诉冤，先由通政司讯供，如确属冤枉，奏报皇帝交刑部查办。这一信访制度一直沿用到清末。而告御状就是从前代一直延续下来的“邀车驾”的上访申诉形式。此外，清朝信访制度中还有上控制度，具体分为地方上控与京控。地方上控就是对州县衙门对审判不服，而向上一级机关申诉的制度。而百姓“其有冤抑赴都察院、通政司或步军统领衙门呈诉者，名曰京控。”清朝对上控有严格的程序规定，不得越级上控，即不得越级上访申诉。“若越本管官司辄赴上司称诉者，笞五十。”

  　　由于受中央高度集权的政治体制的影响，中国古代的信访制度与纳谏制度、诉讼制度和监察制度在很大程度上具有同质性，互有交叉，但相互之间又有不同。古代信访制度一般要求必须逐级上访，严控越诉、越级上访行为，如宋、元、清朝等都对逐级上访作出了严格的程序规定，对违反者，处刑治罪。但又允许越级上访的存在，如“登闻鼓”、“邀车驾”、“匦使院”的设立。在机构设置和信访程序上，古代信访制度日臻完备和严密，开辟了一条民情上达的重要渠道。这种信访制度对维护专制的社会秩序和国家稳定起到了重要的作用，但就其本质而言，是封建统治者用来维护其封建专制统治的工具和手段，这也是由其历史局限性所决定的。