我国法律解释的现状与建议

2005-12-25 01:58:38 作者：陈斯喜 来源：《行政与法制》 浏览次数：0 网友评论 0 条

    法律需要经过理解才能得到正确的遵守和执行。理解的过程，实际上就是对法律进行解释的过程。法律解释正确与否直接影响到法律能否得到正确执行。因此，有的学者认为法律的解释功能是法律制度的核心功能。我国宪法和有关法律对法律解释作了规定，但在实践中还存在着一些问题，需要进一步改进完善。

    我国法律解释制度及其实践

    1954年宪法、1978年宪法和1982年宪法都规定，全国人大常委会“ 解释法律”。1955年8 月《全国人大常委会关于解释法律问题的决议》和1979年7 月五届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国人民法院组织法》规定，凡属于在审判工作中如何具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。1981年6 月《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》进一步规定，凡属于检察院检察工作中具体运用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。这里的“主管部门”是指法律执行的主管部门，包括国务院办公厅、各部、各委员会，也包括全国人大常委会工作机构。 根据以上规定，我国法律解释制度分为立法解释和具体应用解释两种。具体应用解释包括最高人民法院的解释、最高人民检察院的解释和国务院及主管部门的解释。具体应用解释一般由有关机关单独作出，也可以由几个有关机关联合作出。如1998年1月，最高法院、 最高检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法工委就曾联合作出《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》。

    （一）关于立法解释

    我国的立法解释制度是从前苏联学来的。据统计，原来世界上有近 30个国家有立法解释制度，前苏联、东欧国家体制改变后，现在仍有近 20个国家有立法解释制度。

    1.为什么我国会有立法解释制度？这是由我国的政治制度所决定的。我国的根本政治制度是按照民主集中原则建立起来的人民代表大会制度。民主集中原则的含义是多方面的，就国家政权机关之间的关系而言，它的基本含义是：国家的权力是统一的，不可分割的，必须集中于一个国家机关统一行使，但这个权力的集中是按照民主的原则和程序实现的，即由人民通过选举把国家权力委托给一个国家机关——全国人民代表大会——代表人民统一行使国家权力，其他国家机关——国务院、最高人民法院、最高人民检察院——都由全国人民代表大会产生，向全国人民代表大会（大会闭会期间则向其常设机关即全国人大常委会）负责和报告工作，受它监督。国务院、最高人民法院、最高人民检察院与全国人民代表大会及其常委会不是平行的相互制约关系，而是全国人民代表大会及其常委会的执行机关，只有受人民代表大会及其常委会监督的义务，没有反过来监督人民代表大会及其常委会的权力。这一体制要求法律的最终解释权必须属于全国人大常委会，而不是最高人民法院，因为有监督权必须有法律解释权，否则监督权就无法实现。

    2.立法解释的实践情况。自从1954年全国人民代表大会成立和宪法颁布以来，全国人大常委会曾进行过一些法律解释。但由于在1996年以前，全国人大常委会所作的法律解释没有明确称为“解释”，因此，对哪些属于法律解释的理解不尽一致。经过甄别，我们确认有21件应属于 法律解释，分为三种： 第一种情况是已经明确为法律解释的，共11件：一是1955年和1956 年的《全国人大常委会工作报告》明确指明是法律解释的“决定”8 件，即1955年3 月：《关于省县乡改变建置后本届人大代表名额问题的决定》和《关于第一届地方各级人大任期问题的决定》；1955年11月：《关于地方各级人大闭会期间省长自治区主席市长州长县长区长乡长镇长和地方各级法院院长缺额补充问题的决定》、《关于地方各级人民委员会的组成人员是否限于本级人大代表问题的决定》、《关于地方各级法院院长检察院检察长可否兼任各级人民委员会的组成人员问题的决定》； 1956年5月：《关于被剥夺政治权利的人可否充当辩护人的决定》、 《关于不公开审理的案件的决定》、《关于自治州人大和人民委员会每届任期问题的决定》。二是1996年以后作出的明确称之为“解释”的3 件，即1996年5月和1998年12月分别两次作出的关于国籍法在香港、 澳门实施的几个问题的解释，1999年6月关于香港基本法有关条款的解释。 第二种情况是没有明确过是法律解释，但从内容上看应属法律解释 的，有3件：1983年3月《关于由对外经济贸易部行使外国投资管理委员会的批准权的决定》、1983年9 月《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》、1993年12月《关于中国人民解放军保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》。这3 件决定不是由国家主席令公布的，不是法律。从其内容看是对有关法律适用依据的进一步明确，因此，可以看成是法律解释。 第三种情况是从内容上看应属于法律解释，但全国人大常委会工作报告将其列为“法令”的，共有7件：1954年10 月《关于同外国缔结条约的批准手续的决定》、1955年12月《关于中华人民共和国主席和副主席休假或者外出期间由全国人民代表大会常务委员会委员长接见外国使节的决定》、1956年11月《关于反革命分子的管制一律由人民法院判决的决定》、1957年11月《关于省、直辖市人民代表大会会议可以每年举行一次的决定》、1959年9 月《关于直辖市和较大的市可以领导县自治县的决定》、1960年1 月《关于最高人民法院和地方各级人民法院助理审判员任免问题的决定》、1978年8 月《关于省人民代表大会闭会期间省人民检察院检察长产生程序的决定》。这7 件可以看作是以“法令” 的形式对法律作出解释。因为“法令”是全国人大常委会通过的除法律以外的决定、决议的统称，所以“法令”是可以包括立法解释的。 以上21件立法解释都是由全国人大常委会通过的。此外，在50年代还有个别立法解释是以全国人大常委会名义作出，但没有经过全国人大常委会审议通过，而是由工作机构研究提出，由委员长、秘书长联合签发的。如1957年9 月《全国人大常委会关于死刑案件由最高人民法院判决或者核准的决议如何执行问题给最高人民法院的批复》。这件解释是以全国人大常委会名义作出，由刘少奇委员长、彭真秘书长签发的，但没有经过全国人大常委会审议通过。 这是当时立法解释的一种做法。 1957年全国人大常委会办公厅法律室曾提出《关于某些法律法令问题不能提会又不应由办公厅直接加以处理应如何解决的意见》，该意见提出：“如果问题的时间性较急，而常务委员会又一时不能召开，可以由秘书长提请副委员长联合办公会议讨论，于请示委员长批准后，以常务委员会名义处理，并可将所作解释刊登公报。这种解释，也具有法律约束力。”显然这种做法是不太合程序的，因此后来很少使用，1979年以后就没有再使用过。

    3.立法解释的内容。1955年决议规定：“凡属于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会分别进行解释或用法令加以规定。”这里的“分别”两字表明：凡属于需要进一步明确界限的，由常委会进行解释；凡属于需要作补充规定的，由常委会用法令加以规定。但1981年决议没有“分别”两字，因此，不论是属于需要进一步明确界限的还是属于需要作补充规定的，都可以采用解释的办法，也都可以采用作补充规定的办法。 从过去所作的解释的情况看，大致有以下几种情况： 一是进一步明确法律界限的：如1956年5 月全国人大常委会《关于不公开进行审理的案件的决定》对法院组织法关于特别情况可以不公开审理的规定进一步明确：“人民法院审理有关国家机密的案件，有关当事人隐私的案件和未满十八周岁少年人犯罪的案件，可以不公开进行。 ” 二是对法律制定后情况发生了变化或在执行中遇到特殊情况，明确其法律适用的。如1955年3 月全国人大常委会《关于省县乡建置改变后本届人民代表大会代表名额问题的决定》，对省、县、乡因建置改变后本届人民代表大会代表名额超过选举法规定名额问题，作出决定：“一律保持现有名额，待选举省、县、乡下一届人民代表大会代表名额时再行调整。” 三是作出补充的。如1954年9 月《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》第二十六条第二款规定：“地方各级人民委员会的组成人员因故不能担任职务的时候，由本级人民代表大会补选。”但对正职领导人员因故不能担任职务时，在补选前由谁行使职权问题，没有作出明确规定。1955年1月， 全国人大常委会《关于地方各级人民代表大会闭会期间省长自治区主席市长州长县长区长乡长镇长和地方各级人民法院院长缺额补充问题的决定》对此问题作出补充：以上正职领导人员因故不能担任职务时，可以先在副职中推举一人或指定一人代理。 四是作出变通的。如1980年9 月《中华人民共和国国籍法》第二条规定：“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍。”而1996 年5 月全国人大常委会《关于〈中华人民共和国国籍法〉在香港特别行政区实施的几个问题的解释》指出：“所有香港中国同胞，不论其是否持有 ‘英国属土公民护照’或者‘英国国民（海外）护照’，都是中国公民。自1997年7月1日起，上述中国公民可继续使用英国政府签发的有效旅行证件去其他国家或地区旅行，但在香港特别行政区和中华人民共和国其他地区不得因持有上述英国旅行证件而享有英国的领事保护的权利。” 这一解释实际上是变通了国籍法的规定。 那么，立法解释与修改法律如何区分呢？什么情况下可以采用立法解释，什么情况下应当修改法律？实践中，一般掌握的原则是：（1 ）凡属于不需要改变原来的法律规定，而是作为一种特殊情况对法律进行变通执行的，可以采用立法解释的办法，不修改法律。如关于国籍法在香港、澳门特别行政区的实施的解释，属于这种情况。（2 ）从问题的性质看，应当修改法律，但问题比较具体，修改法律一时还提不上议事日程，可以先采用立法解释的办法，待以后修改法律时再补充进法律或对法律进行修改。如关于省长自治区主席市长等正职领导人因故不能担任职务时可以在副职中推举或指定一人代理的解释，后来在修订法律时，即在法律中作出明确规定。 4.立法解释的程序。法律没有对立法解释程序单独作出规定，因此，适用一般议案的提出、审议、通过程序。一般包括以下几个环节：（ 1）有关法律执行机关提出解释要求或解释建议；（2）常委会工作机构研究提出解释草案，由委员长会议提请常委会会议审议；（3 ）法律委员会根据常委会组成人员的审议意见进行审议，提出审议结果报告和草案修改稿；（4）常委会全体会议对解释草案进行表决， 以常委会全体组成人员的过半数通过；（5）公布法律解释。

    （二）具体应用的解释

    在我国，法律具体应用的解释主体比较多，有最高法院、最高检察院、国务院及主管部门。 从实践看，进行具体应用解释最活跃、最多的是最高法院和最高检察院。据统计，目前有效的最高法院和最高检察院的解释约有2000多件，其中最高法院的解释约占三分之二。但实际上，在这2000多件中，有相当一部分是不能称之为法律解释的，而是有关法院、检察院的内部工作规定或者对下级法院、检察院的工作指导，并不是针对有关法律规定所作的阐述。国务院和国务院各部门虽然可以对法律具体应用的问题进行解释，但实际上国务院及其各部门很少作法律解释。凡国务院和各部门认为需要对法律条文的界限作进一步明确的，有的采用制定行政法规或规章的办法，有的采用解释的办法。全国人大常委会工作机构每年都进行一些法律解释，主要是采用法律询问答复的形式。一般情况是，国务院及其有关部门、最高人民法院、最高人民检察院或各省、自治区、直辖市人大常委会在具体应用法律时，对立法原意的理解没有把握或者对立法原意的理解有分歧意见时，往往会向全国人大常委会工作机构提出询问，由工作机构进行研究提出意见，报经常委会秘书长同意后，向有关机关作出答复。常委会工作机构所作的法律询问答复，一部分是属于法律如何具体应用的解释，也有一部分是法律常识性的解答。 下面着重对最高法院所作具体应用法律的解释（以下称为司法解释）作些介绍。

    1.司法解释的形式。由于我国不实行判例制度，因此，我国的司法解释，都不是在案件判决书中对法律条文的含义所作的阐述，而是专门制作的一种阐述法律条文含义的文件。虽然最高法院也有选择地公布一些各级法院作出的终审判决的案例，这些案例公布前也都经过最高法院审判委员会讨论订正，代表着最高法院对案例中涉及的法律规定的理解，起着事实上的司法解释的作用，但这种形式还没有被普遍认同为司法解释。

    从专门制作的司法解释看，大致可以分为两种：一种是在没有具体案件的情况下对法律条文的含义所作的抽象解释。如1988年1 月《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》，1998年6 月《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》，都不是针对具体案件所作的解释。另一种是针对具体案件如何适用法律问题所作的解释。一般是地方法院或专门法院在具体案件审理过程中对如何适用法律把握不准时，向最高法院提出，最高法院按照一定的程序研究提出意见后，对提出询问的法院作出答复。比如，1997年1 月最高法院对陕西省高级法院《关于民事诉讼委托代理人的代理权限问题的批复》，1997年4 月最高法院对广西自治区高级法院《关于人民法院裁定撤销仲裁裁决或驳回当事人申请后当事人能否上诉问题的批复》等，就是针对具体案件所作的解释。 司法解释的表现形式多种多样，主要有“解释”、“解答”、“意见”、“批复”、“批示”、“指示”、“通知”、“规定”，等等。为了规范司法解释形式，1997年7 月最高法院发布了《关于司法解释工作的若干规定》，其中第九条规定：司法解释的形式分为“解释”、“ 规定”、“批复”三种。并明确规定：对于如何应用某一法律或者某一案件、某一类问题如何适用法律所作的规定，采用“解释”的形式。根据审判工作需要，对于审判工作提出的规范、意见，采用“规定”的形式。对于高级人民法院、解放军军事法院就审判工作中具体应用法律问题的请示所作的答复，采用“批复”的形式。 司法解释一般是由最高法院独自进行解释，也有与其他机关联合解释的情况。如《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于盗窃数额认定标准问题的规定》。

    2.司法解释的内容。司法机关作为法律的执行机关，司法解释不同于立法解释，其自由度受到更多、更严格的限制，不能变通法律。从过去最高法院所作的司法解释看，其内容包括进一步明确界限、明确法律适用和作出补充三种情况。就这三种情况而言，与立法解释的内容，往往只是问题的大小不同而已，很难有准确的界限区分。

    3.司法解释的程序。根据《最高人民法院关于司法解释工作的若干规定》，最高人民法院进行司法解释的程序是：（1 ）凡需要进行司法解释的，由审判业务庭、室负责起草解释草案，送研究室协调提出意见；（2 ）司法解释草案经分管副院长审核后，提交审判委员会讨论通过；（3）经审判委员会通过的司法解释， 以最高人民法院公告的形式在《人民法院报》上公开发布，并下发各高级人民法院或地方各级人民法院、专门人民法院。

    我国法律解释存在的主要问题

    主要有以下一些问题：

    1.全国人大常委会的立法解释权没有得到充分行使，形同虚置。解释法律是宪法赋予全国人大常委会的一项职权。在50年代，全国人大常委会作立法解释比较多，但1979年以来，全国人大常委会很少进行法律解释，到目前为止，只作过6件立法解释， 许多应当由立法解释的问题，往往以具体应用解释代替，给执行造成困难。

    造成立法解释虚置的原因，一是由于立法工作任务重，全国人大常委会把主要精力放在了立法工作上；二是由于立法解释的权限范围不够明确，对哪些问题应当提请立法解释缺乏明确的界定；三是立法解释程序不够明确。

    2.具体应用法律的解释存在较多问题。一是大量的具体应用法律的解释，并不是在具体应用法律时所作出的解释，而是在没有具体对象和具体案件时作出的一种抽象解释。抽象解释实际上同立法和立法解释很难区别，因此，有些解释超越了权限范围，将应当制定法律或者补充法律的问题，以具体应用解释的形式作出，侵犯了全国人大及其常委会的立法权限。二是有的解释不符合立法意图，违背法律规定，损害了法律的权威。三是由于好多部门都对法律进行解释，造成有些解释相互矛盾和不一致，给下级机关执行法律造成困难，损害了国家法律的统一。四是具体应用法律的解释程序不统一，不规范，有的没有经过解释机关集体讨论。

    3.法律解释的效力不明确。法律解释是从解释作出之日起具有约束力，还是与法律同时具有约束力？不明确。最高法院、最高检察院所作的许多法律解释都明确规定“自公布之日起生效”。这就产生一个问题，在解释之前作出的判决与解释不一致时，是否符合法律规定的含义？如果符合，那么解释就是不符合的；如果不符合，说明解释所阐述的含义不是从公布之日起才存在的，解释就不应该从公布之日起生效。 还有，由于许多部门都可以作具体应用法律的解释，各部门之间的解释是什么关系？行政机关、检察机关的解释对审判机关是否有约束力？也不明确。实践中，行政机关、检察机关所作的解释，各级法院是要执行的。因此，有的地方行政机关在法院对某案件进行审理过程中，就让有关部、委对案件所涉及的法律条文进行解释，而这种解释往往是有利于行政机关或行政机关所支持的一方的。这样，法院依法独立行使审判权就得不到保障。

    几点建议

    针对存在的问题，建议对我国法律解释作以下改进和完善：

    1.加强全国人大常委会立法解释的作用。近期可以考虑从过去所作的具体应用法律的解释中选择一部分提请全国人大常委会解释，树立立法解释的权威。 同时，总结实践经验，对那些应当由立法解释的情况作出原则规定。可以考虑以下几种情况应由立法解释：一是法律规定比较原则，需要进一步明确具体含义的；二是各方面对法律规定的理解产生较大意见分歧，需要由全国人大常委会出面阐明立法原意，统一认识的；三是法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据，但不需要修改法律或修改法律一时提不上议事日程的；四是法律规定不太适应某些个别情况，需要对法律规定作变通执行的。 对立法解释的程序建议参照立法程序，规定一个比较简便、易行的程序，以便于今后能够比较经常地进行立法解释。

    2.明确法律解释的效力。不管是立法解释，还是具体应用法律的解释，都是对法律规定的含义所作的进一步明确，不是一个独立的法律规范。因此，法律解释本身没有独立的法律效力，它的效力取决于法律规定的效力。法律规定的含义是确定的，从法律生效时就是这样的，不论什么时候对这一含义作出阐述，人们的行为应当一直都受这一规定约束，应当符合这一规定的要求。如果执法机关在法律解释作出以前，已经对某些案件作出处理，而在处理该案件时对法律的理解与后来的解释不一致，为了照顾现实，维护社会关系的稳定，解释机关可以根据情况决定原来的处理维持不变。比如，1999年6月26日， 全国人大常委会对香港基本法有关条款的解释，就明确规定该解释不影响终审法院1999年1 月 29日对有关案件判决的有关诉讼当事人所获得的香港居留权。