中国乡村社区与法律供给
2006-01-19 21:43:06 作者：姜峰 来源：民间法第1卷 浏览次数：0 网友评论 0 条
内容摘要：文章以近年发生的两个案例为出发点，对乡村社区中法律供给的方式进行了探讨，认为在现在中国的乡村社区的法治秩序中应该努力探索新的农村社区法律服务的组织形式。
关键词：乡村社区；法律供给；法治
一、两个案例
本文的讨论基于近年发生在山东农村的两个案例，因此，本文将先复述关于这两个案例的基本情况，以利于读者做大概了解。在后文的讨论（及相关的注释）中，还将根据需要涉及个别具体的细节。严格来说，这两个案例不是两个发生在某时、某地的即时性"事件"，而是两种 "现象"。另外，需要说明的是，本文的题目冠以"中国的"，而正文的讨论不过是基于两个案例而已，显然，笔者已经假设，这两个案例虽然不是在事实上普遍发生于全国的，但它们反映的问题应当说具有相当的普遍性，这一假设是否成立，尚待读者批评。
案例一：1998年3月，山东省东明县司法局在全国创造性地设立和开通了"148" （"要司法"的谐音）法律服务专线。"148"通过为当地村民提供法律服务，帮助群众解决生产、生活中遇到的涉法问题，解疑释惑，调处纠纷。"148"面向乡村基层，面向普通百姓，在增强公民的守法护法意识、防止纠纷激化、控制和减少"民转刑"案件、促进城乡基层稳定方面，发挥了独特的功能。就目前来看，实际效果不错 [1]。山东省司法厅将这一举措作为"经验"加以推广，截止到1999年7月时，山东省已经有8个地市、139个县（市、区）司法局、6个经济技术开发区司法局、1851个乡镇开通了后三位数为"148"的法律服务专线电话。而且，全国其他的一些地区也纷纷效法。[2]在此之前，村民在获取法律服务方面困难较多，主要是因为法律知识欠缺，诉讼花费太大，而且费时费力。"148"法律服务专线的运作费用则均由当地财政负担，不向被服务者收取任何法律服务费用。
案例二：周广利系山东阳谷县闫楼镇周庄村的一位村民，他只上过五年小学，却刻苦自学法律知识，以普通村民的身份免费为乡邻打官司，在阳谷县远近闻名。[3]为了讨个"说法"，他曾经为一元钱的行政罚款与阳谷汽车站打了半年官司。周广利擅长打行政官司，据当地法院的统计，自1995年9月30日至1999年9月30日，他共为周边村镇的农民代理行政官司251件，在法院已经受理的案件中，胜诉率为90%，比起专业律师，这个数字也毫不逊色。当然，周广利代理的行政官司大多案情简单、是非分明。1998年阳谷县人民法院行政诉讼受案、结案数均居全省基层法院之首，人们认为，这其中周广利起到了重要的推动作用。除少许必要的差旅费外，周广利为百姓打官司从来不收服务费，有时还倒贴钱。他在当地颇有争议。老百姓喜欢他，说他是阳谷县"最勇敢的人"；当地的律师因为他打官司不收钱有的说他搞"不正当竞争"；有的地方官员则视周广利为"刁民"，说他"告状牵扯了我们的精力，动机不纯，他没有营业执照，应该去进修、去学习"。[4]周广利没有律师证，他的名片上赫然印的是"中华人民共和国农民"这一"职务"。中央和地方多家新闻媒体曾经报道过周广利的所作所为。
二、国家与社会：法律供给的两个维度
中国乡村社区尽管有较为完整的现代法律制度，但法律供给在某些方面仍显示出些许不足。现存的制度化法律体系在两个方面起着不可替代的作用：一，刑事诉讼方面。这是国家控制的一个不可或缺的方面，这方面的活动是积极和富有成效的；二，涉及大标的额的民事、经济、行政诉讼方面。只有当启动庞大的诉讼程序能够使收益大于成本时，农民才会这样做，大额诉讼（或涉及基本人身权利和自由的案件）基本属于这类情况。但社会秩序没有因为上述两类问题的解决而丝毫没有问题了。在广大的乡村社区，法律供给不足的场合仍然存在--主要涉及三个方面的内容：法律知识的不足；轻微的行政纠纷；小额民事纠纷。它们是乡村社区秩序中容易被忽视但又必须解决的问题。行政纠纷是中国基层农村的一个带有普遍性的问题，从周广利代理此类案件的诉讼结果来看，90%的高胜诉率显示了农民的困境：他们的权利经常受到个别基层官吏的侵害，著名的 "三乱"（乱罚款、乱收费、乱摊派）就是这种情况，在周广利代理的诸多案件中，大多与"三乱"有关。而农民通过正式的司法制度来伸张权利常常是一件得不偿失的事情。[5]对于普通村民来讲，鼓起勇气走向法庭本身即非易事，再者，也是最为重要的原因，为了三五十元钱去耗时费力打官司（而且是与"父母官"打官司），不但需要付出高昂的经济成本和时间成本，而且他们对能否胜诉本身缺乏信心，[6]在许多农民眼里，"政府和法院那还不是一家的？"。行政纠纷的不可调解性则阻塞了官民沟通的另一条路径，因此，当遇到"三乱"时，权利受侵害者面临着要么接受要么得不偿失地进行诉讼的困境。平等主体之间的民间纠纷以前可以通过正式的或非正式的调解手段得到解决，调解的有效性建立在纠纷双方对调解人权威的认同基础上。而今，这种权威的大部分正在经历着逐渐衰落的过程。法律知识的匮乏是乡村社区法律秩序面临的又一个问题，现代法律制度的浩繁规则已经远远超出了一个普通农民所可能掌握的范围，"法盲"比"文盲"成为一件更可怕的事情，这些问题都是乡村社区走向秩序化的障碍。
前述两个案例为我们勾画了一个解决问题的基本框架，它的不完美之处我们将在后文述及。可以说，它们是哈耶克所推崇的那种"自生自发秩序"（Spontaneous order）的典型代表。
像"秋菊打官司"[7]一样，"周广利现象"也是一个含义丰富的隐喻，只是它比前者更加鲜活、生动，因为它不是艺术家拟制的文本，而是活生生的现实。周广利打行政官司，十有八九能赢，仅仅从胜诉率上来看比专业律师毫不逊色，但考虑到讼案之简单、是非之分明，便不需要对他的法律知识大加赞赏了。而他的文化素质，从写一篇诉状要查一晚上字典的情况可见一斑。周广利打官司所见长的，与其说是法律知识，不如说是他的侠义之心。周广利的家乡山东阳谷县，因水浒英雄武松而闻名，周先生抱打不平的豪侠之气一定与武二郎的遗风有关，但这不足以诠释周广利的所作所为作为一种"现象"所折射出的历史内容。
"周广利现象"昭示着乡村社区中的一条法律供给路径，它是一种源自于民间的对于既存问题的自发反应。我们注意到，周广利关注的纠纷大多是行政纠纷，即官民纠纷。或许有人会问：为什么受害者自己不去参加诉讼主张权利呢？很简单，其道理与我们为什么不自己去完成一个复杂的经济诉讼而委托律师代理是一样的。周先生之所以受乡民欢迎，亦不是因为他精通法律，而是他尚能提供一种物美价廉的法律消费品，这是他所身处的社会自生秩序的要求。相反，那些受过正规法律训练的律师们的法律服务，在乡民看来，却是可望不可及的高档消费品。我们没有理由嘲笑他们"缺乏权利意识和法律意识"。农民的选择是理性的，他们习惯于将判断建立于直接的经验之上。
同样，从周广利现象推出"农民的法律意识增强了"的结论也是肤浅的。我们应当思考："法治"理想下的正式法律制度是否如设计者预想的那般有效？从周广利身上，体现出的是"法治"的某些方面与现实不兼容的尴尬及人们的一种包含着无奈的应激反应，这种反应是社会在正式制度失效后的一种补偿和调适。[8]可见，"法治"将一个庞大复杂的法律机制强加于小民不是完全合时宜的，这恐怕是制度的设计者始料未及的。
"148"法律服务专线的做法则代表着一种国家取向的路径，它的特点是由国家提供专门的法律服务产品供给那些只具备相应消费能力的社区成员。前面我们已经提到了，这种服务是免费的。它的最初动因不是经济利益的驱动，而是地方官员"造福一方"的政治抱负。实际上，农村社区法律服务供给的不足也迫使地方官员在现有的法律框架之下选择一种改革方式，
而且必须是一种成本和风险最低的方式来解决问题，因为，法律供给的不足已经危及农村社会的正常秩序。单单就免费的法律咨询服务而言，正如有学者指出的，这与我国传统的人民调解不收费、以及当前国家实施的法律援助不收费的基本原则和基本精神是一致的，只不过他们在机构性质、受案范围、服务帮助的条件、方式等方面有所不同罢了。因此我们可以把"148"法律服务的这一层面看作是国家在新形势下开辟的一条便民、利民的法律服务渠道。它基本以社区为依托，比法律援助、人民调解的内容更加广泛，与普通公民的接触更直接、更简便、更为有效。[9]
行文至此，我们或许可以勾画一个简单的模型对两个案例做一下对比，两个案例分别暗示着解决"法律供给"不足问题的两条路径：周广利现象是发自民间的、以解决官民纠纷为目标的模式；"148"则是政府主导的、以解决民间纠纷为主要目标的模式。它们分别为中国乡村社区最为需要的两种秩序需求提供了暂时的解决方案。这种方案不是基于深思熟虑的理性设计，而是对现实需求的应激反应，他们都已经发现正式法律制度的盲点，因此只能变通迂回，遁论行为本身深层的合法性与合理性问题。
这是两种不同的法律供给模式，一种是国家的，一种则是社会（底层）的。他们所解决的问题，也基本上是对方难以解决的问题。对于行政纠纷来说，它的一方就是基层政府，因此政府自身很难作为一个中庸的第三方解决民告官的纠纷，又难有进行调解的余地，只能诉诸法院。但政府依据其在乡村社会中的传统权威，在解决民事纠纷及提供法律知识方面可以大有作为，这就是 "148"的生存基础；对于周广利来说，则是一种强烈的身份感促使他去通过行政诉讼来维护自己及与自己相同身份的乡民的法律权利和尊严。从他的名片上印的"中华人民共和国农民 周广利"这一宣告上，我们可以发现一种带有些许情绪化的隐义。
它们的共同特点是"免费"。"免费"当然不等于法律服务本身不需要投入成本，只不过是经济成本发生了令人惊讶的转移而已。"148"法律服务专线的支出完全由政府负担，周广利则以自己的财产、时间、知识、体力和侠义之心支付了法律服务的成本。但他的侠义之心能够持续不断地为乡民提供物美价廉的法律产品吗？恐怕仅仅靠休戚与共和乐善好施不能维持一种一般性秩序的存在。"148"和周广利的法律服务都是免费的，是因为它们降低了农民们法律消费品的价格而倍受欢迎。对于接受法律服务的农民来讲，这无异于"免费的午餐"。在这两个场合，本该等价交换的法律产品变成了颇具慈善意味的福利事业。[10]
三、乡村社区的法治秩序
从法律的角度来说，非语境化的、普适主义的法治理想在某些方面恐怕是不合时宜的，这当然不是为我们反对法治寻找理由，而是提醒我们在迈向法治之路时谨慎行事。[11]正如马克思所说的那样："法的关系……不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，……它们根源于物质的生活关系，这种物质的生活关系的总和……"[12]我们必须充分从社会生活的现实中获得滋养和灵感，以使理性真正成为一种增进我们福祉的力量。埃利克森如是说："法律的制定者如果对那些会促成非正式合作的社会条件缺乏眼力，他们就可能造就一个法律更多但秩序更少的世界。"[13]
中国社会正处于转型期，法治建设与规则转变同处于一个历史维度当中，其中的难题自然不少。法治要求规则具有明确性、公开性、稳定性和适用上的一般性，而对时下变革中的中国社会而言，确立新的规则恐怕是首要的任务，即在"法治"的指引下，建立一套现代的法律体系和司法制度体系，这样，民间自生自发的一些调处纠纷的规则和方式不可避免地要与国家成文法产生一些不一致之处。公民必须重新适应现代法律的需求，以维护自己的权益。然而，总的来讲，以西方为蓝本的现代法律制度，是建立在一套运行成本高昂的司法体系之上的，对于经济较发达的城市社区来讲，人们尚有能力承担这一昂贵的消费品，而对于经济较不发达的农村社区成员来说，则不是没有问题的。"周广利现象"与"148"的出现就是社会对这一问题的一种自发性调适。
现代法律制度助长了崇尚个人权利的风尚，以至于传统的"君子不言利"观念也悄然瓦解，而实际上，乡村社区的许多不平往往是靠忍让舍利来弥平的。[14]这里提及一个有趣的事件，但愿不是多余：当周广利替人打官司忙得不亦乐乎时，他的所作所为招致阳谷县城的律师们一片非议：他为人打官司不收钱，图的是什么？这明明是不正当竞争。律师们的疑问在一定程度上体现了法律职业阶层的普遍心态：不计回报地为他人提供法律服务是不可理解的。但律师们的心态倒是不难被我们理解，他们是以此为业，有偿才是合理的。但这是否足以构成法律职业阶层指责周广利"不正当竞争"的理由呢？我们关注的不是谁是谁非，而是这样一个事实：在这一场合，现代法治推崇的权利观念已经将传统的道德观念排斥在外了，周广利的助人行为竟为法律家们所责难，即以功利主义的成本收益核算为基础的正式制度竟然使得高尚的道德行为成了异己的陌生之物，这不啻是一个悲剧。"打官司不收钱，图个什么？"--这是个发人深思的问题。律师事务所大门口向你开："有理没钱莫进来！"怪不得小民申冤需另辟蹊径呢。[15]
基于前面对案例的分析，我们的基本结论是：第一，在广大的农村社区，虽然存在法律供给（成文法、法庭、律师、检察官），但尚不能完全满足乡村社区的法律需求。乡村社区的法律秩序尚未完全建构起来。关于这一点，后文还将做深入的思考。第二，我们必须探索一种新的农村社区法律服务的组织形式，为社区的秩序提供长治久安的保证。两个案例的意义无非是让我们发现这样做的必要性已经不可忽视。我们必须承认，两地的做法为定纷止争、维护社区秩序起到了不可低估的作用，这将成为我们探索一种更为有效的法律秩序的基础。
从服务内容来看，"148"为社区成员提供了廉价而有效的法律服务，从其性质上讲，这种服务与时下国内经常讨论的社区医疗服务无甚区别，都是采取一定方式满足社区成员的合理需求而已。毫无疑问，政府在信息、技术、智力资源上的优势条件使得它为辖区内的公民提供法律服务方面得心应手，"148"模式的成功显示了对地方法律资源的重组带来的积极后果，也显示了这样做的必要性，这就可以理解为什么"148"能够迅速在全国推开的原因了。作为一种非司法性质的手段，它在中国的意义与在其他一些发展中国家的情况极为相似。[16]另外，对于"148"来说，尽管那些类似"送法上门"的积极行动[17]在今后可能会有所减少，但它给我们创造了一个乡村社区法律服务的基本框架。即由地方政府主导的、解决小额民事和经济纠纷、即时提供法律知识服务的一种非司法性质的方式。它具有历史的合理性。
从这一机构是由地方政府设立的这一点来看，它无疑是一种现实的需要。诉讼经济原则在经济较不发达的乡村社区有着特殊的意义。[18]在社区成员个人难以承担高额的法律费用时，这一领域的产品作为公共产品由政府提供是必要且合理的。这里本文所要强调的是，讨论这一问题的根本在于能够使得社区成员有能力承受法律产品的价格，因此，"免费"倒不是必然的。在多数情况下，低收费是一种恰当的选择。我们已经提到，"148"的法律服务是免费的。现在已经有学者着眼于"148"的持续发展问题对收费提出了自己的设想。一位学者提出要把"148"法律服务分离为不收费与收费两个既区别又联系的层面进行分析。具体指"148"法律咨询等服务不收取任何费用，但接受的案件分流后，可依据指定的标准收取一定的法律服务费，这样做可以为基层组织办案提供必不可少的开销。[19]
其实，完全有理由提出一个问题：免费的法律服务是否意味着可以免除可能发生的因指示或服务不当所产生的法律责任？因此，案件分流后收费的意义还在于，接受服务与提供服务者之间的权利义务关系更加明确，被服务者的利益将有更为充分的保证。我们相信，通过价格建立二者新的关系将是一种富有眼光的做法。
关于"148"，另一种担心也是合理的：我们对那些当初下乡村、进农户积极调处纠纷的"148"工作人员的无私奉献精神毫不怀疑，但作为一个由官方设立的（义务）服务机构--许多人称之为"民心工程"，我们如何保证它不会因时间的推移而蜕变为一个与众无异的官僚机构，从而丧失了设立之初时"有求必应"、"有难必帮"的高尚品格？
因此，我们的努力主要在于：如何进一步完善"148"的做法，或者是探索一种更具有效性和合理性的乡村社区的法律供给方式以有利于形成良好秩序。[20]
对于"周广利现象"，笔者必须承认尚存有诸多忧虑。显然，我们不可能通过鼓动更多的人向周广利"学习"来解决问题，周先生的法律服务固然供不应求，但我们恐怕不能期望有更多的周先生出现，因为并非人人都有侠义心肠。如果善心和利他主义能够一劳永逸地解决问题，那就无须费力地去完善我们的制度了。而且，即便人人皆有侠义之心，在社会中倡导无偿占有他人劳动或尽可能为他人提供无偿劳动的风尚也并不是一件光彩的事情。行政纠纷的解决最终还赖于乡村社区的公共权力的克制和有序化，这些权力应当受到有效的制约，法院在这方面应当有更为积极的作用。这方面，正如一位学者所言："必须在政府官员中普遍提高民主的平等的行政法治意识，彻底清除头脑深处存在的歧视公民的所谓'刁民'观念，'官贵民贱'观念"。[21]因此，"周广利现象"带给我们的启示，与其说是为我们提出了制度设计的蓝本，不如说再次提出了解决乡村社区法治秩序的紧迫性。
本文的讨论是一些不成系统的看法，它们的意义或许不在于提供一个解决乡村社区法治秩序的方案，而更多地在于提出问题，以促进我们共同的思考。
参 考 文 献
[1] 根据山东省司法厅的统计，在"148"开通一年多的时间里，山东全省共收到群众和社会各界的感谢信4460封。见山东省司法厅"东明经验"调查组：《关于全省"148"法律服务专线建设情况的调查》，该文载于山东省司法厅编：《追求卓越》，山东人民出版社，1999年第一版，第107页。
[2]《人民日报》2000年8月16日第11版。
[3] 一位采访过周广利的记者曾经这样写道：“自从武松打虎之后，老百姓觉得周广利就是山东阳谷县最大的人物了。他是一个仅仅上过五年小学的农民，却被称为阳谷县最勇敢的人。这位已经年过花甲的老农民说：‘只要有当官的敢于违法，我就敢告。’”见王刚《周广利告官——没完没了》，载《齐鲁周刊》1999年12月23日。
[4] 律师和官员的话出自阳谷县城召开的一次没有周广利参加的周广利现象研讨会。见王刚：《周广利告官——没完没了》，载《齐鲁周刊》1999年12月23日。
[5] 之所以说"得不偿失"，是因为维权的成本实在太高。小小的行政案件，标的额不过三五十元，官司赢了是赢口气，经济上的花费却合不来，差旅费、误工费、诉讼费、律师费下不来三五百。正义固然可爱，眼下的生计更是根本，收入微薄的小民鲜有财力和精力去运作现代法治精心设计的复杂机关。法律法规、典章律令、条例细则浩繁之极，看一遍也得耽误两个月的农活儿，一次律师费顶得上大半年的纯收入。
[6] 一位曾采访过周广利现象的记者写道："据农民反映，一般的民告官案例，这些吃公家饭的法律工作者都不接。并且基层农村的大多行政诉讼标的仅为几十块钱，让律师为他们打官司是不可能的。"见王刚：《周广利告官——没完没了》，载《齐鲁周刊》1999年12月23日。
[7] 《秋菊打官司》是二十世纪九十年代在中国上演的一部电影。随后成为法学界一些学者观察和讨论中国法治建设的一个视点。见苏力：《秋菊的困惑和山杠爷的悲剧》，载苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年10月版。
[8] "失效"当然是的局部的，而且，这种失效是一种制度性的，不是只发生于个别场合的人为原因。
[9]李庚元：《谈谈"148"法律服务持续发展的几个问题》，载山东省司法厅编：《追求卓越》，山东人民出版社，1999年版。[10] 这不是批评，只是对两种做法的持续有效性略有怀疑而已。
[11] 这里再发一点"牢骚"：自近代以来，"现代化"成为中国这个古老的、有着独特文化气质的国度所必须的东西，法律制度尤其如此。不是因为文化的骨子里要求这样，而是必须这样，近代以来的景况就是这样。不同文明间也贯穿着"适者生存"的逻辑，"法治"话语的流行，从某种意义上说也是西方强势文化一次新的殖民。中国近代以来的法制建设，成就自然不可低估。但有些东西可以人为地改变，有些却不可以轻易地去改变。基于唯理主义的制度设计，往往产生与社会生活"不兼容"的问题。这是两个案例带给笔者的最初感想。倒不是藉此反对"法治"，而是说"我们在什么语境下理解法治？"，以及"怎样实现法治？"。
[12]《<政治经济学>序言、导言》，中共中央马克思、恩格斯、列宁、斯大林著作编译局译，人民出版社，1971年版，第2页。
[13] Robert C.Ellickson,Order without Law,How Neighbors Settle Disputes,Harvard University Press, 1991,p.286.转引自苏力：《现代化视野中的中国法治》，载苏力、贺卫方主编：《20世纪中国学术与社会/法学卷》，山东人民出版社，2001年1月第一版，第1页。
[14] 利他主义是所有道德观念的核心，它使损害自己的些须利益造成的不平可由道德满足来弥补，其积极意义在于能够有效维系社会的团结，而不必兴师动众地靠对簿公堂来锱铢必争。对于生产力不发达、资源有限的乡村社区来讲，道德比法律在某些方面似乎更有利于形成秩序。这或许是中国传统乡土社会重"礼治"而轻"法治"的一个原因。
[15] 这里并未忽视我们的法律援助制度，只是作为一种制度化的、范围极小的"施舍"，它不是为每个公民"按需分配"的。各国皆如此。
[16] 中国是一个发展中国家，面临的许多问题与其他发展中国家类似。在乡村地区，正式的司法制度往往不如那些灵活有效的调解手段更能维持日常秩序。世界银行发展报告中称："一项独立的评估报告发现，在乡村地区调解机构享有很高的信誉，并成功地向穷人提供了费用低并容易使人接受的仲裁。在孟加拉国，一些非政府组织已经运用shalish（当地一种由外来团体帮助解决争端的办法），来帮助妇女和其他弱势人群（如低收入的农民）。一项1999年达卡的研究表明，曾经接收过非政府组织发起的调解的妇女，80%对调解的结果表示满意。非政府组织能够用诉讼来支持调解过程，是调解取得成功的一个决定因素。这些可选择的机制比起正式制度能够提供更多可预见的结果，这是因为社区调解比起法院判决更能熟悉案件的细节。"参见《2000/2001世界银行发展报告——与贫困作斗争》，世界银行/中国财经出版社，2001年3月第一版，第106页。
[17] 有一个案例："148"的工作人员为了调解两户相邻农民多年来因为咫尺宽的宅基地纠纷而形成的怨恨和避免由此将引发的"械斗"，骑着自行车先后十几次奔波在十几里远的乡间小路，"动之以情，明之以理，晓之以法"，终于用法律手段，从根本上解决了两家的纠纷，使之言归于好。见栗甲：《谈"148"精神》，载山东省司法厅编：《追求卓越》，山东人民出版社，1999年版。
[18] 世界银行报告称：改善司法制度的运行以降低成本和提高进度，会解决法庭上穷人面临的一些问题。小型诉讼庭和非正式的程序能够削除障碍并扩大穷人接受司法服务的范围。法律教育和司法实践能够使法律行业更为敏感地对穷人的需要作出反应。见《2000/2001世界银行发展报告——与贫困作斗争》，世界银行/中国财经出版社，2001年3月第一版，第106页。
[19] 同前注[9]。
[20] 补充一点，关于"148"法律服务，除了我们前面已经谈及的收费问题外，还有一个重要问题未经探讨，必须承认，人们现在更关心它的功能以及如何进一步发挥这些功能，而忽略了对服务机构本身性质的一些深层思考。例如，关于这一机构的法律地位问题，"148"机构显然不是一个司法机关，它不享有国家司法权，因此，它所提供的法律服务及处理纠纷的结果的效力就不是强制性的，当事人可以另行到法院起诉，因此，在解决纠纷方面，"148"并不比传统的调解方式更先进，它最大的功能在于为社区成员提供便捷的法律咨询方面。而这一服务性功能的发挥，更多地依赖于政府自身的智力资源优势，尽管如此，这样做的有效性仍可以与它的长期性保持一致，从而给我们更多的希望。
[21] 杨海坤、朱中一：《我国行政诉讼步履维艰的原因探讨》，载《行政法研究》，1999年第4期。
关键词：乡村社区；法律供给；法治
一、两个案例
本文的讨论基于近年发生在山东农村的两个案例，因此，本文将先复述关于这两个案例的基本情况，以利于读者做大概了解。在后文的讨论（及相关的注释）中，还将根据需要涉及个别具体的细节。严格来说，这两个案例不是两个发生在某时、某地的即时性"事件"，而是两种 "现象"。另外，需要说明的是，本文的题目冠以"中国的"，而正文的讨论不过是基于两个案例而已，显然，笔者已经假设，这两个案例虽然不是在事实上普遍发生于全国的，但它们反映的问题应当说具有相当的普遍性，这一假设是否成立，尚待读者批评。
案例一：1998年3月，山东省东明县司法局在全国创造性地设立和开通了"148" （"要司法"的谐音）法律服务专线。"148"通过为当地村民提供法律服务，帮助群众解决生产、生活中遇到的涉法问题，解疑释惑，调处纠纷。"148"面向乡村基层，面向普通百姓，在增强公民的守法护法意识、防止纠纷激化、控制和减少"民转刑"案件、促进城乡基层稳定方面，发挥了独特的功能。就目前来看，实际效果不错 [1]。山东省司法厅将这一举措作为"经验"加以推广，截止到1999年7月时，山东省已经有8个地市、139个县（市、区）司法局、6个经济技术开发区司法局、1851个乡镇开通了后三位数为"148"的法律服务专线电话。而且，全国其他的一些地区也纷纷效法。[2]在此之前，村民在获取法律服务方面困难较多，主要是因为法律知识欠缺，诉讼花费太大，而且费时费力。"148"法律服务专线的运作费用则均由当地财政负担，不向被服务者收取任何法律服务费用。
案例二：周广利系山东阳谷县闫楼镇周庄村的一位村民，他只上过五年小学，却刻苦自学法律知识，以普通村民的身份免费为乡邻打官司，在阳谷县远近闻名。[3]为了讨个"说法"，他曾经为一元钱的行政罚款与阳谷汽车站打了半年官司。周广利擅长打行政官司，据当地法院的统计，自1995年9月30日至1999年9月30日，他共为周边村镇的农民代理行政官司251件，在法院已经受理的案件中，胜诉率为90%，比起专业律师，这个数字也毫不逊色。当然，周广利代理的行政官司大多案情简单、是非分明。1998年阳谷县人民法院行政诉讼受案、结案数均居全省基层法院之首，人们认为，这其中周广利起到了重要的推动作用。除少许必要的差旅费外，周广利为百姓打官司从来不收服务费，有时还倒贴钱。他在当地颇有争议。老百姓喜欢他，说他是阳谷县"最勇敢的人"；当地的律师因为他打官司不收钱有的说他搞"不正当竞争"；有的地方官员则视周广利为"刁民"，说他"告状牵扯了我们的精力，动机不纯，他没有营业执照，应该去进修、去学习"。[4]周广利没有律师证，他的名片上赫然印的是"中华人民共和国农民"这一"职务"。中央和地方多家新闻媒体曾经报道过周广利的所作所为。
二、国家与社会：法律供给的两个维度
中国乡村社区尽管有较为完整的现代法律制度，但法律供给在某些方面仍显示出些许不足。现存的制度化法律体系在两个方面起着不可替代的作用：一，刑事诉讼方面。这是国家控制的一个不可或缺的方面，这方面的活动是积极和富有成效的；二，涉及大标的额的民事、经济、行政诉讼方面。只有当启动庞大的诉讼程序能够使收益大于成本时，农民才会这样做，大额诉讼（或涉及基本人身权利和自由的案件）基本属于这类情况。但社会秩序没有因为上述两类问题的解决而丝毫没有问题了。在广大的乡村社区，法律供给不足的场合仍然存在--主要涉及三个方面的内容：法律知识的不足；轻微的行政纠纷；小额民事纠纷。它们是乡村社区秩序中容易被忽视但又必须解决的问题。行政纠纷是中国基层农村的一个带有普遍性的问题，从周广利代理此类案件的诉讼结果来看，90%的高胜诉率显示了农民的困境：他们的权利经常受到个别基层官吏的侵害，著名的 "三乱"（乱罚款、乱收费、乱摊派）就是这种情况，在周广利代理的诸多案件中，大多与"三乱"有关。而农民通过正式的司法制度来伸张权利常常是一件得不偿失的事情。[5]对于普通村民来讲，鼓起勇气走向法庭本身即非易事，再者，也是最为重要的原因，为了三五十元钱去耗时费力打官司（而且是与"父母官"打官司），不但需要付出高昂的经济成本和时间成本，而且他们对能否胜诉本身缺乏信心，[6]在许多农民眼里，"政府和法院那还不是一家的？"。行政纠纷的不可调解性则阻塞了官民沟通的另一条路径，因此，当遇到"三乱"时，权利受侵害者面临着要么接受要么得不偿失地进行诉讼的困境。平等主体之间的民间纠纷以前可以通过正式的或非正式的调解手段得到解决，调解的有效性建立在纠纷双方对调解人权威的认同基础上。而今，这种权威的大部分正在经历着逐渐衰落的过程。法律知识的匮乏是乡村社区法律秩序面临的又一个问题，现代法律制度的浩繁规则已经远远超出了一个普通农民所可能掌握的范围，"法盲"比"文盲"成为一件更可怕的事情，这些问题都是乡村社区走向秩序化的障碍。
前述两个案例为我们勾画了一个解决问题的基本框架，它的不完美之处我们将在后文述及。可以说，它们是哈耶克所推崇的那种"自生自发秩序"（Spontaneous order）的典型代表。
像"秋菊打官司"[7]一样，"周广利现象"也是一个含义丰富的隐喻，只是它比前者更加鲜活、生动，因为它不是艺术家拟制的文本，而是活生生的现实。周广利打行政官司，十有八九能赢，仅仅从胜诉率上来看比专业律师毫不逊色，但考虑到讼案之简单、是非之分明，便不需要对他的法律知识大加赞赏了。而他的文化素质，从写一篇诉状要查一晚上字典的情况可见一斑。周广利打官司所见长的，与其说是法律知识，不如说是他的侠义之心。周广利的家乡山东阳谷县，因水浒英雄武松而闻名，周先生抱打不平的豪侠之气一定与武二郎的遗风有关，但这不足以诠释周广利的所作所为作为一种"现象"所折射出的历史内容。
"周广利现象"昭示着乡村社区中的一条法律供给路径，它是一种源自于民间的对于既存问题的自发反应。我们注意到，周广利关注的纠纷大多是行政纠纷，即官民纠纷。或许有人会问：为什么受害者自己不去参加诉讼主张权利呢？很简单，其道理与我们为什么不自己去完成一个复杂的经济诉讼而委托律师代理是一样的。周先生之所以受乡民欢迎，亦不是因为他精通法律，而是他尚能提供一种物美价廉的法律消费品，这是他所身处的社会自生秩序的要求。相反，那些受过正规法律训练的律师们的法律服务，在乡民看来，却是可望不可及的高档消费品。我们没有理由嘲笑他们"缺乏权利意识和法律意识"。农民的选择是理性的，他们习惯于将判断建立于直接的经验之上。
同样，从周广利现象推出"农民的法律意识增强了"的结论也是肤浅的。我们应当思考："法治"理想下的正式法律制度是否如设计者预想的那般有效？从周广利身上，体现出的是"法治"的某些方面与现实不兼容的尴尬及人们的一种包含着无奈的应激反应，这种反应是社会在正式制度失效后的一种补偿和调适。[8]可见，"法治"将一个庞大复杂的法律机制强加于小民不是完全合时宜的，这恐怕是制度的设计者始料未及的。
"148"法律服务专线的做法则代表着一种国家取向的路径，它的特点是由国家提供专门的法律服务产品供给那些只具备相应消费能力的社区成员。前面我们已经提到了，这种服务是免费的。它的最初动因不是经济利益的驱动，而是地方官员"造福一方"的政治抱负。实际上，农村社区法律服务供给的不足也迫使地方官员在现有的法律框架之下选择一种改革方式，
而且必须是一种成本和风险最低的方式来解决问题，因为，法律供给的不足已经危及农村社会的正常秩序。单单就免费的法律咨询服务而言，正如有学者指出的，这与我国传统的人民调解不收费、以及当前国家实施的法律援助不收费的基本原则和基本精神是一致的，只不过他们在机构性质、受案范围、服务帮助的条件、方式等方面有所不同罢了。因此我们可以把"148"法律服务的这一层面看作是国家在新形势下开辟的一条便民、利民的法律服务渠道。它基本以社区为依托，比法律援助、人民调解的内容更加广泛，与普通公民的接触更直接、更简便、更为有效。[9]
行文至此，我们或许可以勾画一个简单的模型对两个案例做一下对比，两个案例分别暗示着解决"法律供给"不足问题的两条路径：周广利现象是发自民间的、以解决官民纠纷为目标的模式；"148"则是政府主导的、以解决民间纠纷为主要目标的模式。它们分别为中国乡村社区最为需要的两种秩序需求提供了暂时的解决方案。这种方案不是基于深思熟虑的理性设计，而是对现实需求的应激反应，他们都已经发现正式法律制度的盲点，因此只能变通迂回，遁论行为本身深层的合法性与合理性问题。
这是两种不同的法律供给模式，一种是国家的，一种则是社会（底层）的。他们所解决的问题，也基本上是对方难以解决的问题。对于行政纠纷来说，它的一方就是基层政府，因此政府自身很难作为一个中庸的第三方解决民告官的纠纷，又难有进行调解的余地，只能诉诸法院。但政府依据其在乡村社会中的传统权威，在解决民事纠纷及提供法律知识方面可以大有作为，这就是 "148"的生存基础；对于周广利来说，则是一种强烈的身份感促使他去通过行政诉讼来维护自己及与自己相同身份的乡民的法律权利和尊严。从他的名片上印的"中华人民共和国农民 周广利"这一宣告上，我们可以发现一种带有些许情绪化的隐义。
它们的共同特点是"免费"。"免费"当然不等于法律服务本身不需要投入成本，只不过是经济成本发生了令人惊讶的转移而已。"148"法律服务专线的支出完全由政府负担，周广利则以自己的财产、时间、知识、体力和侠义之心支付了法律服务的成本。但他的侠义之心能够持续不断地为乡民提供物美价廉的法律产品吗？恐怕仅仅靠休戚与共和乐善好施不能维持一种一般性秩序的存在。"148"和周广利的法律服务都是免费的，是因为它们降低了农民们法律消费品的价格而倍受欢迎。对于接受法律服务的农民来讲，这无异于"免费的午餐"。在这两个场合，本该等价交换的法律产品变成了颇具慈善意味的福利事业。[10]
三、乡村社区的法治秩序
从法律的角度来说，非语境化的、普适主义的法治理想在某些方面恐怕是不合时宜的，这当然不是为我们反对法治寻找理由，而是提醒我们在迈向法治之路时谨慎行事。[11]正如马克思所说的那样："法的关系……不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，……它们根源于物质的生活关系，这种物质的生活关系的总和……"[12]我们必须充分从社会生活的现实中获得滋养和灵感，以使理性真正成为一种增进我们福祉的力量。埃利克森如是说："法律的制定者如果对那些会促成非正式合作的社会条件缺乏眼力，他们就可能造就一个法律更多但秩序更少的世界。"[13]
中国社会正处于转型期，法治建设与规则转变同处于一个历史维度当中，其中的难题自然不少。法治要求规则具有明确性、公开性、稳定性和适用上的一般性，而对时下变革中的中国社会而言，确立新的规则恐怕是首要的任务，即在"法治"的指引下，建立一套现代的法律体系和司法制度体系，这样，民间自生自发的一些调处纠纷的规则和方式不可避免地要与国家成文法产生一些不一致之处。公民必须重新适应现代法律的需求，以维护自己的权益。然而，总的来讲，以西方为蓝本的现代法律制度，是建立在一套运行成本高昂的司法体系之上的，对于经济较发达的城市社区来讲，人们尚有能力承担这一昂贵的消费品，而对于经济较不发达的农村社区成员来说，则不是没有问题的。"周广利现象"与"148"的出现就是社会对这一问题的一种自发性调适。
现代法律制度助长了崇尚个人权利的风尚，以至于传统的"君子不言利"观念也悄然瓦解，而实际上，乡村社区的许多不平往往是靠忍让舍利来弥平的。[14]这里提及一个有趣的事件，但愿不是多余：当周广利替人打官司忙得不亦乐乎时，他的所作所为招致阳谷县城的律师们一片非议：他为人打官司不收钱，图的是什么？这明明是不正当竞争。律师们的疑问在一定程度上体现了法律职业阶层的普遍心态：不计回报地为他人提供法律服务是不可理解的。但律师们的心态倒是不难被我们理解，他们是以此为业，有偿才是合理的。但这是否足以构成法律职业阶层指责周广利"不正当竞争"的理由呢？我们关注的不是谁是谁非，而是这样一个事实：在这一场合，现代法治推崇的权利观念已经将传统的道德观念排斥在外了，周广利的助人行为竟为法律家们所责难，即以功利主义的成本收益核算为基础的正式制度竟然使得高尚的道德行为成了异己的陌生之物，这不啻是一个悲剧。"打官司不收钱，图个什么？"--这是个发人深思的问题。律师事务所大门口向你开："有理没钱莫进来！"怪不得小民申冤需另辟蹊径呢。[15]
基于前面对案例的分析，我们的基本结论是：第一，在广大的农村社区，虽然存在法律供给（成文法、法庭、律师、检察官），但尚不能完全满足乡村社区的法律需求。乡村社区的法律秩序尚未完全建构起来。关于这一点，后文还将做深入的思考。第二，我们必须探索一种新的农村社区法律服务的组织形式，为社区的秩序提供长治久安的保证。两个案例的意义无非是让我们发现这样做的必要性已经不可忽视。我们必须承认，两地的做法为定纷止争、维护社区秩序起到了不可低估的作用，这将成为我们探索一种更为有效的法律秩序的基础。
从服务内容来看，"148"为社区成员提供了廉价而有效的法律服务，从其性质上讲，这种服务与时下国内经常讨论的社区医疗服务无甚区别，都是采取一定方式满足社区成员的合理需求而已。毫无疑问，政府在信息、技术、智力资源上的优势条件使得它为辖区内的公民提供法律服务方面得心应手，"148"模式的成功显示了对地方法律资源的重组带来的积极后果，也显示了这样做的必要性，这就可以理解为什么"148"能够迅速在全国推开的原因了。作为一种非司法性质的手段，它在中国的意义与在其他一些发展中国家的情况极为相似。[16]另外，对于"148"来说，尽管那些类似"送法上门"的积极行动[17]在今后可能会有所减少，但它给我们创造了一个乡村社区法律服务的基本框架。即由地方政府主导的、解决小额民事和经济纠纷、即时提供法律知识服务的一种非司法性质的方式。它具有历史的合理性。
从这一机构是由地方政府设立的这一点来看，它无疑是一种现实的需要。诉讼经济原则在经济较不发达的乡村社区有着特殊的意义。[18]在社区成员个人难以承担高额的法律费用时，这一领域的产品作为公共产品由政府提供是必要且合理的。这里本文所要强调的是，讨论这一问题的根本在于能够使得社区成员有能力承受法律产品的价格，因此，"免费"倒不是必然的。在多数情况下，低收费是一种恰当的选择。我们已经提到，"148"的法律服务是免费的。现在已经有学者着眼于"148"的持续发展问题对收费提出了自己的设想。一位学者提出要把"148"法律服务分离为不收费与收费两个既区别又联系的层面进行分析。具体指"148"法律咨询等服务不收取任何费用，但接受的案件分流后，可依据指定的标准收取一定的法律服务费，这样做可以为基层组织办案提供必不可少的开销。[19]
其实，完全有理由提出一个问题：免费的法律服务是否意味着可以免除可能发生的因指示或服务不当所产生的法律责任？因此，案件分流后收费的意义还在于，接受服务与提供服务者之间的权利义务关系更加明确，被服务者的利益将有更为充分的保证。我们相信，通过价格建立二者新的关系将是一种富有眼光的做法。
关于"148"，另一种担心也是合理的：我们对那些当初下乡村、进农户积极调处纠纷的"148"工作人员的无私奉献精神毫不怀疑，但作为一个由官方设立的（义务）服务机构--许多人称之为"民心工程"，我们如何保证它不会因时间的推移而蜕变为一个与众无异的官僚机构，从而丧失了设立之初时"有求必应"、"有难必帮"的高尚品格？
因此，我们的努力主要在于：如何进一步完善"148"的做法，或者是探索一种更具有效性和合理性的乡村社区的法律供给方式以有利于形成良好秩序。[20]
对于"周广利现象"，笔者必须承认尚存有诸多忧虑。显然，我们不可能通过鼓动更多的人向周广利"学习"来解决问题，周先生的法律服务固然供不应求，但我们恐怕不能期望有更多的周先生出现，因为并非人人都有侠义心肠。如果善心和利他主义能够一劳永逸地解决问题，那就无须费力地去完善我们的制度了。而且，即便人人皆有侠义之心，在社会中倡导无偿占有他人劳动或尽可能为他人提供无偿劳动的风尚也并不是一件光彩的事情。行政纠纷的解决最终还赖于乡村社区的公共权力的克制和有序化，这些权力应当受到有效的制约，法院在这方面应当有更为积极的作用。这方面，正如一位学者所言："必须在政府官员中普遍提高民主的平等的行政法治意识，彻底清除头脑深处存在的歧视公民的所谓'刁民'观念，'官贵民贱'观念"。[21]因此，"周广利现象"带给我们的启示，与其说是为我们提出了制度设计的蓝本，不如说再次提出了解决乡村社区法治秩序的紧迫性。
本文的讨论是一些不成系统的看法，它们的意义或许不在于提供一个解决乡村社区法治秩序的方案，而更多地在于提出问题，以促进我们共同的思考。
参 考 文 献
[1] 根据山东省司法厅的统计，在"148"开通一年多的时间里，山东全省共收到群众和社会各界的感谢信4460封。见山东省司法厅"东明经验"调查组：《关于全省"148"法律服务专线建设情况的调查》，该文载于山东省司法厅编：《追求卓越》，山东人民出版社，1999年第一版，第107页。
[2]《人民日报》2000年8月16日第11版。
[3] 一位采访过周广利的记者曾经这样写道：“自从武松打虎之后，老百姓觉得周广利就是山东阳谷县最大的人物了。他是一个仅仅上过五年小学的农民，却被称为阳谷县最勇敢的人。这位已经年过花甲的老农民说：‘只要有当官的敢于违法，我就敢告。’”见王刚《周广利告官——没完没了》，载《齐鲁周刊》1999年12月23日。
[4] 律师和官员的话出自阳谷县城召开的一次没有周广利参加的周广利现象研讨会。见王刚：《周广利告官——没完没了》，载《齐鲁周刊》1999年12月23日。
[5] 之所以说"得不偿失"，是因为维权的成本实在太高。小小的行政案件，标的额不过三五十元，官司赢了是赢口气，经济上的花费却合不来，差旅费、误工费、诉讼费、律师费下不来三五百。正义固然可爱，眼下的生计更是根本，收入微薄的小民鲜有财力和精力去运作现代法治精心设计的复杂机关。法律法规、典章律令、条例细则浩繁之极，看一遍也得耽误两个月的农活儿，一次律师费顶得上大半年的纯收入。
[6] 一位曾采访过周广利现象的记者写道："据农民反映，一般的民告官案例，这些吃公家饭的法律工作者都不接。并且基层农村的大多行政诉讼标的仅为几十块钱，让律师为他们打官司是不可能的。"见王刚：《周广利告官——没完没了》，载《齐鲁周刊》1999年12月23日。
[7] 《秋菊打官司》是二十世纪九十年代在中国上演的一部电影。随后成为法学界一些学者观察和讨论中国法治建设的一个视点。见苏力：《秋菊的困惑和山杠爷的悲剧》，载苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年10月版。
[8] "失效"当然是的局部的，而且，这种失效是一种制度性的，不是只发生于个别场合的人为原因。
[9]李庚元：《谈谈"148"法律服务持续发展的几个问题》，载山东省司法厅编：《追求卓越》，山东人民出版社，1999年版。[10] 这不是批评，只是对两种做法的持续有效性略有怀疑而已。
[11] 这里再发一点"牢骚"：自近代以来，"现代化"成为中国这个古老的、有着独特文化气质的国度所必须的东西，法律制度尤其如此。不是因为文化的骨子里要求这样，而是必须这样，近代以来的景况就是这样。不同文明间也贯穿着"适者生存"的逻辑，"法治"话语的流行，从某种意义上说也是西方强势文化一次新的殖民。中国近代以来的法制建设，成就自然不可低估。但有些东西可以人为地改变，有些却不可以轻易地去改变。基于唯理主义的制度设计，往往产生与社会生活"不兼容"的问题。这是两个案例带给笔者的最初感想。倒不是藉此反对"法治"，而是说"我们在什么语境下理解法治？"，以及"怎样实现法治？"。
[12]《<政治经济学>序言、导言》，中共中央马克思、恩格斯、列宁、斯大林著作编译局译，人民出版社，1971年版，第2页。
[13] Robert C.Ellickson,Order without Law,How Neighbors Settle Disputes,Harvard University Press, 1991,p.286.转引自苏力：《现代化视野中的中国法治》，载苏力、贺卫方主编：《20世纪中国学术与社会/法学卷》，山东人民出版社，2001年1月第一版，第1页。
[14] 利他主义是所有道德观念的核心，它使损害自己的些须利益造成的不平可由道德满足来弥补，其积极意义在于能够有效维系社会的团结，而不必兴师动众地靠对簿公堂来锱铢必争。对于生产力不发达、资源有限的乡村社区来讲，道德比法律在某些方面似乎更有利于形成秩序。这或许是中国传统乡土社会重"礼治"而轻"法治"的一个原因。
[15] 这里并未忽视我们的法律援助制度，只是作为一种制度化的、范围极小的"施舍"，它不是为每个公民"按需分配"的。各国皆如此。
[16] 中国是一个发展中国家，面临的许多问题与其他发展中国家类似。在乡村地区，正式的司法制度往往不如那些灵活有效的调解手段更能维持日常秩序。世界银行发展报告中称："一项独立的评估报告发现，在乡村地区调解机构享有很高的信誉，并成功地向穷人提供了费用低并容易使人接受的仲裁。在孟加拉国，一些非政府组织已经运用shalish（当地一种由外来团体帮助解决争端的办法），来帮助妇女和其他弱势人群（如低收入的农民）。一项1999年达卡的研究表明，曾经接收过非政府组织发起的调解的妇女，80%对调解的结果表示满意。非政府组织能够用诉讼来支持调解过程，是调解取得成功的一个决定因素。这些可选择的机制比起正式制度能够提供更多可预见的结果，这是因为社区调解比起法院判决更能熟悉案件的细节。"参见《2000/2001世界银行发展报告——与贫困作斗争》，世界银行/中国财经出版社，2001年3月第一版，第106页。
[17] 有一个案例："148"的工作人员为了调解两户相邻农民多年来因为咫尺宽的宅基地纠纷而形成的怨恨和避免由此将引发的"械斗"，骑着自行车先后十几次奔波在十几里远的乡间小路，"动之以情，明之以理，晓之以法"，终于用法律手段，从根本上解决了两家的纠纷，使之言归于好。见栗甲：《谈"148"精神》，载山东省司法厅编：《追求卓越》，山东人民出版社，1999年版。
[18] 世界银行报告称：改善司法制度的运行以降低成本和提高进度，会解决法庭上穷人面临的一些问题。小型诉讼庭和非正式的程序能够削除障碍并扩大穷人接受司法服务的范围。法律教育和司法实践能够使法律行业更为敏感地对穷人的需要作出反应。见《2000/2001世界银行发展报告——与贫困作斗争》，世界银行/中国财经出版社，2001年3月第一版，第106页。
[19] 同前注[9]。
[20] 补充一点，关于"148"法律服务，除了我们前面已经谈及的收费问题外，还有一个重要问题未经探讨，必须承认，人们现在更关心它的功能以及如何进一步发挥这些功能，而忽略了对服务机构本身性质的一些深层思考。例如，关于这一机构的法律地位问题，"148"机构显然不是一个司法机关，它不享有国家司法权，因此，它所提供的法律服务及处理纠纷的结果的效力就不是强制性的，当事人可以另行到法院起诉，因此，在解决纠纷方面，"148"并不比传统的调解方式更先进，它最大的功能在于为社区成员提供便捷的法律咨询方面。而这一服务性功能的发挥，更多地依赖于政府自身的智力资源优势，尽管如此，这样做的有效性仍可以与它的长期性保持一致，从而给我们更多的希望。
[21] 杨海坤、朱中一：《我国行政诉讼步履维艰的原因探讨》，载《行政法研究》，1999年第4期。
关键词：|民间法|
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