非诉讼纠纷解决机制与民事审判的交织――以“涉法信访”的处理为中心

2006-02-21 09:22:38 作者：王亚新 来源：清华法学网 浏览次数：0 网友评论 0 条

 我国目前存在的非诉讼或诉讼外的纠纷解决机制，就与诉讼审判制度的关系而言，可以说大多都体现出一种建设性的互动作用。无论是人民调解制度、仲裁制度，还是消费者协会、公安交警、卫生行政管理部门等对消费者争议、交通事故、医疗纠纷及其他纠纷的处理，在许多方面都与诉讼审判处于相互补充、相互支撑的关系之中。不过，包含在具有中国特色的人民来信来访制度中的纠纷解决机制，在对于诉讼审判的作用或关系上，有时却很难简单地以“建设性”或“良性互动”等词语来加以形容。当这种纠纷解决机制表现为所谓“涉法”或“涉诉”的信访及其处理解决时，往往直接间接地给诉讼审判带来了种种冲击和困扰。这样的情形尤其在近年来显得更为突出。某些非诉讼的纠纷解决机制一定情况下可能导致对诉讼审判制度的直接冲击甚或困扰，这种现象也是国外的“ADR”运动所未曾经历过、只是在我国语境下历史地形成的一个难题。

    信访制度具有多方面的功能作用，但纠纷的处理解决无疑在其中占据了重要的地位 。作为我国非诉讼或诉讼外的纠纷解决机制之一，信访所发挥的独特而重大的作用，许多时候可以取代诉讼审判及其他非诉讼的纠纷解决渠道，反过来却不能为这些纠纷解决机制所代替 。我国信访工作的原则是“分级负责、归口办理”，从中央到地方各级党委、政府、人大、政协及一些行政部门乃至社会团体都设有信访机构。一般所说“信访制度”的主体往往指的就是这些机构及其处理人民来信来访的工作，在这种日常性的工作中也都不同程度地包含着处理解决纠纷的功能。但是，本稿想着重讨论的却是所谓“涉法信访”现象，并把考察的对象进一步限定于由法院内部设立的有关机构所处理、与民事诉讼程序紧密相关的“申诉”或“上访”这一特定的领域内。

   “涉法信访”并非制度上的概念或讲学上的专门术语，却经常在媒体的报道和一些报刊文章中出现。这一用语主要指公民以来信和来访的方式向法院和检察院（有的时候还包括公安机关）就与司法有关的事项提出申诉或要求解决问题的行为。自2003年以来直到现在，这类信访似乎出现了一个高潮。其表现之一就是不少地区由党的政法委员会等牵头，对公检法三家布置了集中清理“涉法信访”的活动（有的地方称为“涉法信访专项治理”） 。就法院系统处理“涉法”来信来访而言，这项工作历来都有一定人员或机构（自原来的“告诉申诉庭”取消后，大多设在立案庭内，称“信访组”或“信访接待室”等）专门负责。不过在近年来的特殊情况下，一些法院加强了原已设置的信访机构，有一些法院则特意抽人并配备相关设施，新成立了集中处理信访的部门。法院处理的信访尽管也含有少量与诉讼审判不直接相关或尚未起诉的情况，但绝大多数都涉及经过了一审二审程序的已终结案件。正因为这样，（也许还为了区别于检察公安的处理范围，）法院内部有些时候就直接称之为“涉诉信访”。在这类信访中，据称与民事案件相关的又占了大多数，其次才牵涉到刑事审判和行政诉讼案件。而涉及民事诉讼案件的信访主要表现为意图改变生效判决的申诉和希望影响执行的申诉，直接关系到民事审判制度中的审判监督程序和强制执行程序这两个阶段 。

    法院内设立信访机构，专门处理涉及诉讼审判的申诉这种做法是我们至少从建国以来就一直相沿至今的传统。法院内的这种机构及其处理与民事诉讼案件相关纠纷的活动，一方面在广义上可以作为我国信访制度的一个组成部分。另一方面，直到现行民事诉讼法成立的1991年，法院负责处理信访的机构在此前阶段的相当一部分活动都可以理解为民事审判制度之一环，其位置都在民事诉讼的程序以内。因为按照1982年的民事诉讼法（试行）第158条的规定，当事人如果认为已经生效的判决、裁定有错误，可以随时向法院提出申诉。而这种申诉及对其进行的复查等处理，既是审判监督程序的一个环节，又构成了法院内信访制度主体部分的内容。这样的理解无疑也能够适用于1982年之前的阶段。但是，1991年制定的现行民事诉讼法放弃了“申诉”这一用语，却代之以“申请再审”的概念，并对再审申请的要件、期间做出了明确的限定（第179条、182条）。通过这种概念的置换以及对“申请再审”的一系列限定（包括此后最高法院通过司法解释所做的进一步限定，如只要经过一次再审程序的案件就不得再提出申请等），应该说“申诉”在民事诉讼程序内的位置已经为“再审申请”所取代。申诉从审判制度中剥离出来构成了“涉法信访”的主体部分，而设置在法院内的信访机构对这种争议行为进行的处理才真正地成为了“非诉讼的纠纷解决”。

    根据对法条规范的分析而从制度理念层面得到的上述结论，似乎意味着“涉法信访”目前已明确地区别于或者外在于诉讼审判，下一步需要做的就是思考如何在两者之间建立起相互补充、相互支撑的良性关系了。但另一方面，我们也必须留意到，直到今天，“涉法信访”及其处理在相当的程度上依然与民事审判处于一种“你中有我、我中有你”、相互交织的状态之中，并不能完全区别开来。首先，就目的在于改变已生效判决这个方面的信访而言，以来信来访方式不断提出的申诉通过两条制度性的渠道，仍可能直接进入民事诉讼程序之内。一条渠道是本级法院院长提起及上级法院指令或以提审方式启动的再审。因为通过这一渠道启动的再审并无具体要件和期间等限制，于是成为了申诉者或上访人所指向的主要目标之一 。除了直接向不同级别的法院申诉外，他们还有可能通过人大或政府等信访机构的处理及有关领导的批示等，以“交办”、“转办”、“督办”等方式迂回地“打通”法院启动再审这条渠道。另一条渠道则更具常规意义，即接待信访听取申诉的法院所进行的复查。“复查”这一概念出现在1982年民事诉讼法（试行）之中，构成了审判监督程序的一个环节。但在现行民事诉讼法的条文里已经找不到这个概念，看来在审判监督程序的制度构成上，似乎同样可以说，对于“申诉”的“复查”已经被针对“再审申请”的“审查”所代替 。不过，由于法律上对于再审申请的审查程序没有任何具体规定，“审查”应如何实施在制度上几乎是一片空白。于是在不同法院就有了差别相当大的种种做法。形形色色的差别表现在如从事审查的机构（是立案庭或“信访组”还是审监庭）、审查的方式（“听证”还是非“听证”、或什么情况才举行“听证”）等各个方面。也正是因为这种制度上的空白模糊，在许多法院其实几乎无法在程序运作中区分“申诉”与“再审申请”、“复查”与“审查”，同时也基本上不存在应当做这种区别的明确意识。通过极为含糊不清的制度边缘，在理念上已经被置于诉讼之外的申诉或信访，仍然得以融通无碍甚或源源不断地被纳入诉讼程序之内。而这样的状况一方面因信访量居高不下甚至明显的增长而给民事审判本身带来了“终审不终”的冲击，另一方面又由于缺乏鉴别申诉信访本身是否确实有理的制度化或程序性的有效机制，因而无法平息所谓“多方推诿、投诉无门”的抱怨 。

    作为“涉法信访”的另一个组成部分，牵涉强制执行阶段的“信访”或“申诉”则意味着法定的程序仍在进行之中，而相关的纠纷却采取了程序外的诉求方式。法院内一般在执行部门以外设置的信访机构对于这类纠纷的处理，一边在执行程序的外部展开，同时这种处理又很有可能影响到程序的进行本身，或与程序内的执行过程交织到一起。本来执行制度内应该包含着对各种异议进行处理的程序。但一方面是由于我国民事强制执行程序中的这部分内容非常不完善，更重要的是当事人及利害关系人在执行过程中产生的不满往往超出制度上可以容纳的异议及有关的程序范围，从而以“信访”或“申诉”这种形式“溢出”执行制度之外，要求某种“超”法定程序的处理。虽然法院信访机构的对应可能停留在程序之外，但常常也不能排除这种处理间接乃至直接地被纳入执行程序之中去。在这里同样可以看到围绕“涉法信访”的纠纷处理在程序或制度内外的交织或相互影响。这种交织或相互影响尽管也有灵活机动的一面，有时确实能够解决一些问题，但更多的情况下却既不能真正平息信访者对执行结果或过程的不满，也无助于、甚或间接地阻碍了在执行制度内完善各种异议处理程序的努力。

    对于牵涉民事诉讼案件的“信访”所进行的处理，作为一种“法院内”却也是“诉讼外”的纠纷解决机制，长期以来一直无中断地保持了相当的规模，应该说也发挥了相应的积极作用。这种机制在法院内的存在并不引人注目，很长一段时期内也没有人对此予以质疑。但是近一些年来，随着学术界和实务界针对现行审判监督程序提出种种批评，目的主要在于挑战已生效的判决、可能带来审监程序频繁启动这种后果的“涉法信访”，作为诉讼外寻求救济的另一条制度性途径，其合理性也已经到了重新加以审视的时候。从我国信访制度总体或一般的角度来看，按照“归口办理”的原则，针对民事审判及执行程序的申诉由法院内设置的信访机构来处理是理所当然的事情。但在另一方面，从事审判的司法机关要拿出相当一部分人力物力等资源在诉讼之外日常性地做“息诉”、“纠错”的工作，在理念上总感觉不很正常。同时，这种工作经常因制度边缘的模糊而与诉讼程序内的案件审理执行过程交汇融通，甚至互相困扰影响，如上文所述的那样也构成了现实的问题。

    为了解决这些制度理念或逻辑上存在的问题并在现实中走出困境，一个可能算最为彻底的对策，大概就是在法院内取消信访机构并完全停止接待或受理“涉法”或“涉诉”的信访或申诉。同时，仅就民事方面而言，可以用再审制度中对经过严格限定的再审申请实行审查受理的程序和执行制度中的异议处理程序来取而代之。在笔者对相关文献有限的涉猎范围内，还没有发现有哪位作者明确提出了这样的主张。不过，从近年来学术界关于如何完善我国民事再审制度、或应当把审判监督程序改造为纯粹的再审程序等探讨中，能够引申出与上述观点类似的结论。如果把再审程序的启动事由严格限定在当事人根据法定要件、在规定的期限内提起、且只能提出一次的再审申请上，并且明确完备地规定一整套受理审查程序的话，在逻辑上就意味着法院在此程序之外另行设置机构专门接待处理超出了法定要件、期限及次数等规定而目的仍在于改变生效判决的诉求已无必要。另一方面，如果彻底废止本级法院院长提起再审及上级法院指令再审或提审的制度，在能够“堵塞”经人大或政府系统的信访机构批转申诉等再审启动渠道的同时，当然也可以伴随着解消法院内部另设专门机构处理信访的效果。

    确实，从国际上“ADR”运动的经验来看，一些非诉讼的纠纷解决机制可能采取程序分化的方式并由法院内设置非审判性质的组织机构来承担（如日本及美国有些州的法院内调解），而且诉讼外的纠纷解决与诉讼审判在程序上的相互交织有时也能够取得很好的效果 。但是，如我国这样，经过终审判决的案件依然可能通过“涉法信访”而重新成为在诉讼审判制度之外必须加以处理解决的纠纷，并且让法院自身作为信访机构之一也承载这种解决机制的话，非诉讼的纠纷解决不但失去了节约资源提高效率等自身特有的优点，不能为诉讼审判带来补充辅助或部分替代的正面作用，反而还会冲击判决的终局性及审判制度的稳定性。因此至少从长远来看，估计大多数学者和实务部门的同志都会同意，不应该在法院内部让诉讼审判与非诉讼的纠纷处理解决这种样式的衔接交织永远存在下去。但是在另一方面，考虑到信访申诉现象与我国传统法律文化的渊源关系、当事人与社会上一般人的价值取向、法院审判的公信力状态以及作为社会政治体系的信访在制度上一般的逻辑理念等等复杂因素，短时期内要消解“涉法信访”以及在法院内对此进行处理解决的机制是很困难的。看来，在目前比较现实的政策选择面临的并不是“取消还是保留”的问题，选择的余地将局限于在不得不较长期地让诉讼审判与“涉法信访”共存的同时，又逐步而有效地限制并缩小法院内这种非诉讼纠纷解决的范围和影响。作为向这个方向努力的一个必不可少的步骤，重构、完善并规范民事审判监督或再审程序，真正厘清诉讼审判与非诉讼纠纷解决机制的信访之间在制度上的边界应当成为法学界的当务之急。在这方面，一个已经获得相当程度共识的基本思路就是对于当事人有限制的再审申请，必须以具有充实内容和足够透明度的审查程序来给予充分的回应，以便通过在审判制度内提供切实的程序保障来逐步减少诉讼外在主体、时间、要件、范围、对象等方面都没有规范性制约的“涉法信访”。关于这样的程序建构应当包含哪些要素、又应该从何着手等问题，因为都属于民事审判内的制度建设或民事诉讼的立法课题，这里就不再涉及，拟在其他场合加以深入探讨。

    在从制度上廓清、从理论上阐明民事审判中的再审申请审查程序与非诉讼的申诉信访处理之间区别的同时，在实务中继续探索尝试能够严格区分二者、又争取在一定程度上将其连接起来的有效做法也很重要。而展开这些工作的前提则在于，从法院领导、一般法官到律师等，首先在从事法律职业的人们意识中，要努力酿成有关诉讼审判和“涉法信访”等非诉讼的纠纷处理之间应该存在明晰的制度边界这种共识。欧美发达国家中开展“ADR”运动的一个背景就是诉讼审判制度在其历史文化传统中一直作为自律的、甚至是相对封闭的程序空间，进入其中的纠纷受到的是高度专业性、技术性的处理。到了一定的社会历史阶段，为缓解这种封闭性和高度技术性等带来的僵直及耗时费力等成本效率方面的问题缺陷，各种非诉讼的纠纷解决机制才作为替代或补充审判制度的方法而得到了高度的重视强调。因此，在这些国家即使出现诉讼审判与非诉讼的纠纷解决之间交织融和的某些现象，其背景仍是诉讼审判依然保持其自成一体的、相对封闭的基本特征。而我国的诉讼审判制度由于没有这样的历史渊源及文化传统，与其他纠纷解决方式之间无节制的融通无碍甚至构成了某种潜在的却也是不言而喻的价值指向。这个特点决定了在观察我国非诉讼纠纷解决机制替代诉讼审判的作用或二者相互交织影响的现象时，如何进一步加强诉讼审判自身的制度建设始终应当是我们关注的焦点问题之一。所谓“ADR”在中国语境下的展开必须与诉讼审判制度的完善结合在一起，作为本稿讨论对象的“涉法信访”完全可以视为支持此论点的一个生动例证。

* 本论文刊载于《法律适用》2005年第2期。

 1 信访制度主要包括“下情上达”的信息传递、监督纠错和纠纷处理这三个方面的功能。参见，范愉，非诉讼程序（ADR）教程，中国人民大学出版社，2002年，288-289页。

 2 关于信访历史及现状与纠纷解决功能等方面的最新研究成果，可参见，应星，作为特殊行政救济的信访救济，法学研究2004年第3期。

 3 在互联网上可以检索到大量这方面的报道。粗略的检索就可以看到如在河北、内蒙、山东等离首都较近的省份或地区都开展了类似的工作。

 4 据部分法院的同志介绍，涉法信访中有关强制执行程序的申诉可达20～40％的比率，而且近年来这个比率还有上升的迹象。

 5 同理，检察院的抗诉也是申诉进入民事诉讼程序的一条重要渠道。可以说正是抗诉制度构成了检察院“涉法信访”的主要背景之一。不过这方面的情况与本文主题的关联有限，故以下对此不加涉及。

 6 除了现行民事诉讼法第180条使用“审查”一词之外，最高法院于1992年发布的关于适用民事诉讼法的司法解释中，有关再审申请的第205、206、209等条款中都用的是“审查”这一概念。

  7 作为对这些问题种种表现方式及其原因进行描述分析的一项研究，参见陈柏峰，缠讼、信访与新中国法律传统――法律转型时期的缠讼问题，中外法学2004年第2期。