文义解释与行政诉讼中的合法期待理由

2006-04-01 19:10:26 作者：吴培培 来源：www.zwmscp.com 浏览次数：0 网友评论 0 条

    一、本案裁判的关键与分析思路

　　本案裁判的关键在于：在案件事实中被告的行政不作为是否可诉。主张该案件不属于行政诉讼受案范围的一个很重要的理由，就是被告的行政立法不作为的行为是抽象行政行为，因而要排除在行政诉讼受案范围之外。那么，我们的分析就需要把这样一个问题在逻辑上转化为两个更为细致的问题：第一，本案的行政行为究竟是否属于行政诉讼的受案范围，或者说被告不制定“禁止某些具有强大人身危险性宠物进入三环”的行为是否属于抽象行政行为；第二，如果属于行政诉讼法的受案范围，那么这种所谓的行政立法的不作为是否具有合法性。如果这种行政立法的不作为不具有合法性，其规范与法理的基础何在？

    笔者认为，该案在学理和实践中涉及到如何理解抽象行政行为与具体行政行为，如何理解行政立法的基本性质及可诉性问题，具有非常典型的意义，因此更愿意借个案分析来揭示背后的微言大义。

　　二、被告的不作为是否属于抽象行政行为——一个文义解释的方法运用

　　抽象行政行为与具体行政行为概念的划分，是学术概念深刻影响制度设计的典型。笔者认为，本案被告不制定“禁止某些具有强大人身危险性宠物进入三环”的行为，并不是现行行政诉讼法第十二条关于人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼之第二款，即行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令所规范的对象。一般认为，该条就是行政诉讼法对于抽象行政行为不可诉的明确规定。但如果我们仔细辨别，就会发现法律所理解的抽象行政行为和学术通说所理解的抽象行政行为是不一样的，而本案的案件事实正凸显了这一细微的差别。

　　按照学术通说，抽象行政行为是指行政机关针对非特定主体发布的具有普遍约束力的规范性文件的行为。这里强调的是制定、修改、废止这一行为本身，着眼于过程。如果按照这一概念，则本案被告不积极主动制定“禁止某些具有强大人身危险性宠物进入三环”的行为当然是抽象行政行为。但现行法律的规定没有采用这一学术概念，不是强调制定、修改、废止这一行为或这一活动过程不可诉，而是强调这一行为或活动所产生的成果——最终形成的规范性文件的内容不可诉，也就是法律所表述的：行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令不属于行政诉讼受案范围。这一规则的语法结构是偏正式的，从文义解释的基本方法与要求看，法律的真意是落在了法规、规章、决定、命令这些规范性文件上，而不是落在制定、修改这些文件的行为上。因此，如果按照法律所理解的抽象行政行为概念，它实际上强调的是作为行为结果的规范性文件本身，而不是行为(包括不作为)本身不能接受司法的审查。

　　本案的事实是，原告并不是针对已经颁布的关于管理饲养宠物的规范性文件的具体内容提起诉讼，即不是针对行为的结果，而是针对行为本身提起的诉讼——市公安局并没有在合理时间内制定相应的规范性文件。因此，在本案中，原告提起诉讼的行为并不是行政诉讼法上所规定的所谓抽象行政行为，而是一个具体行政行为，也就是被告不依规定制定规范性文件的行为。

　　在这里，笔者运用文义解释的方法来具体解释行政诉讼法第十二条第二款。也就是说，抽象行政行为作为一个学术概念，其本身并没有法律效力，我们只有从法律本身的确切含义出发，才能清楚明白究竟什么是与这个学术概念最相近的法律表达。文义解释是法律解释最基本的方法，也往往是最客观的方法。它是把法律文本当作一种语言，从自然的语法规则与语言字面含义来确定法律的规定的。抽象行政行为不可诉是行政诉讼法的基本规定，但究竟什么是法律意义上的抽象行政行为，它是否就是学术意义上的那个概念，本文运用文义解释的方法给出了一个答案。

　　三、被告的行政立法不作为是否具有合法性——合法期待理由的运用

　　认定原告的主张属于行政诉讼的受案范围，只是解决了问题的第一步，但这并不意味着原告的实体性权利主张一定会得到法律的支持，还要看行政立法不作为是否具有合法性。

　　行政不作为是一个学理的概念，它在行政诉讼法上的规范基础有如下两条：行政诉讼法第十一条第四、五、六款；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第一条。

　　虽然本案的案件事实不能适用行政诉讼法第十一条四、五、六款的相关规则，但却有可能符合《解释》第一条前半段——公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

　　行政立法本质上是一种行政行为，是行政机关面对层出不穷的公共利益协调与公共问题解决所采取的一种将政策法律化的重要行为。因此现代国家普遍将迅速、专业、科学的行政立法活动，作为行政机关的重要职责。由于行政立法的结果是形成规范性的法律文件，能够针对不特定人群在相当大的范围内反复适用，因此对行政立法的监督与审查也就成为法治国家的应有之意，而这其中一个重要的理由就是所谓的“合法期待”。也就是说，既然行政立法是深刻影响公民的重要利益的公共政策法律化的行为，那么公民就可以期待行政机关根据相关的各种信息与要素积极、主动地制定、变更与废止相关的公共政策，来满足自己的利益诉求。也就是说，对于面向未来的行政立法行为，相关公民具有一种法律上的预期利益，而这种利益具有合法性，构成行政机关职责的一部分。虽然根据现行行政诉讼法，行政机关积极制定后形成的规范性文件的内容具有不可诉性，但由于行政机关的不作为明显影响到公民的预期利益的行为却不具有合法性。

　　本案正是如此。按照2000年市政府听证后的决议，被告负有责任制定相应的行政规范性文件，来对宠物发生攻击性等危害的现象进行全面管理，尤其是在数量控制、危险性判断等方面，有义务作出某些宠物不得进入三环的决定。这不但关系到市民人身安全这一重大的公共利益，也关系到市民遵守公共政策与法律。究竟是哪些宠物不得进入、在数量上有哪些强制性要求，对于公民来说都构成了应该知晓的合法期待：一方面，没有饲养宠物的公民可以期待通过该规范性文件的制定，能够确保自己的人身不受侵犯，从而具有一种预期的利益。这种合法期待既是他们的实体性权利，也是他们程序性的诉权的一部分。另一方面，那些饲养了宠物的公民也对该规范性文件的规定具有合法期待。因为饲养宠物是他们的权利，这种权利的界限究竟在哪里，需要在行使权利的时候尽到哪些具体的义务，他们都期待这个规范性文件能够给出一个明确的说法。否则，在将来可能出现的诉讼和纠纷中，则缺乏明确的法律保障。可见，被告在两年内不制定相关规范性文件的行为，已经在相当程度上影响了市民的合法期待，破坏了市民的预期利益，从而呈现出违法的形态。