中国现行法律解释制度研究

2006-05-05 23:09:40 作者：周旺生 来源：《现代法学》 浏览次数：0 网友评论 0 条

一、法律解释在法制整体中的位置

　　
　　法律解释制度是连接立法和用法的重要纽带，是法的解释体系中一个主要环节，是根据立法原意、法律意识和有关需要，对法律或法律规定所作的说明。阐述或解答。法律解释是伴随法律的存在而存在的，只要有法律，人们便必然会有对法律的理解或看法；国家机关在运用法律的过程中，便必然需要对法律加以说明或解答。即使在法治状况落后或人治为虐的环境下，法律解释也可以经常发挥其作用。中国自1954年宪法以来，无论期间人治和法治的状况如何，历次宪法都有关于法律解释权归属的规定，实践中法律解释也运作和存在着，就是一个明证。因此，法律解释存在与否，不以法制和法治发达与否为转移。也因此，法律解释的意义和价值，早已为学界和法律界所普遍认同，中国法理学教科书一般都有关于法律解释何以必要之类的阐述。
　　然而，承认法律解释是必要的或具有客观性是一回事，认知法律解释有什么样的意义和价值，并在这一基础上进而完善法律解释制度，却是另一回事。一国学界和法律界认识到法律解释是与法律的存在相伴随的，该国未必就有比较完善的法律解释制度和比较好的法律解释实践。为要完善法律解释制度和实践，充分实现法律解释价值或发挥其作用，还需要明了法律解释有什么样的意义和价值，首先需要明了法律解释在国家法律制度整体中居于什么位置。
　　中国学界现有关于法律解释的意义或价值的认知，表述虽有不同，但有一点则是大体相通的：大多侧重于阐明法律解释有助于弥补立法之不足和有助于推进法律之实施。有的强调法律解释是弥补法律局限性所必不可少的：法律是概括的、抽象的，只有经过解释，才能成为具体行为的规范标准；法律具有相对稳定性，只有经过解释，才能适应不断变化的社会需要；人的能力是有限的，只有经过解释，法律才能趋于完善。有的强调立法的局限性和法律适用者的局限性决定了法律解释的不可或缺性：在复杂多样的现实生活面前，法律常常会表现出疏漏不周；法律不可能通过强调用语的规范严格达到准确的表达，因为语言本身会因语境的不同而出现歧义和模糊；现代生活的急剧变化使得立法往往表现出大刀阔斧的政策指向，大批量的立法显然没有传统立法的那份从容，而对相关概念用语缺乏充分法理分析的结果，必然加剧法律自身的不确定性或开放性；法律适用者在与法打交道时不可避免地带有自己的成见，即使法律制定得完美无缺，法律适用者与法律之间的关系也不会是一种简单的反映和被反映、主观和客观的关系。如此等等，都使得法律解释的作用凸显出来。有的则注重从法律适用、法律理解和法律体系协调性的角度阐明问题：要把一般的法律规定适用于具体案件或事项，往往需要解释；要把过去制定的法律适用到现在的实际生活中去，使法律能适应形势发展需要并保持自身的稳定性，往往需要解释；要使法律中的某些专门的名词、术语为人理解，或使法律中的某些普通名词、术语在含义上与通常用法有所区别，往往需要解释；此外，法律解释对于协调统一法律体系内部的关系和消除有关弊病，对于法制宣传教育，有时也是必要的。
　　这些见解诚然阐明了法律解释的意义和价值，但还需要进一步丰富，特别是还需要从法律解释在法制整体中的位置的角度来观察问题，才能完整地认知并进而完整地实现法律解释的意义和价值。
　　法制，无论人们有多少不同的解说，有一点是可以获得共识的：它首先和主要是指一国的法律制度。有国家就有法律制度，从来的国家政权都以法制建构作为国家活动的一项重要内容。由于经济、政治、历史、文化传统和法治发达程度的差异，各国法制建构的实际情形往往纷纭驳杂，然而一般说国家法制就是由立法制度和用法制度所合成的。从法制运作角度观察，法制包括法所确定的立法制度、行政制度、司法制度、解释制度、监督制度等要素；从法制内容角度看，法制包括宪政法制、行政法制、民商法制、经济法制、社会法制、刑事法制、程序法制等要素；从法制渊源角度说，法制又是由宪法、法律、法规、规章等各种法定制度所构成的。
　　研究这三个角度所构成的法制体系，可以看到，一方面法律解释制度是同立法制度、行政制度、司法制度、监督制度等制度要素并行的一种法定制度，是国家法制整体中一种专门制度。另一方面，法律解释制度又内涵在由内容和渊源所构成的另外两方面的法定制度中。无论是由内容所构成的宪政法制、行政法制、民商法制、经济法制、社会法制、刑事法制、程序法制，还是由宪法、法律、法规、规章等各种法的渊源所确定的制度，如若在国家生活和社会生活中予以兑现，都不免需要法律解释。可见，法律解释在国家法制中不仅是一个相对独立的分支，而且还是一个具有辐射性和跨越性的重要方面，是关乎法制全局的一种制度。从这样的高度或这样完整的角度认知法律解释的意义和价值，方能完整地实现法律解释的意义和价值，使法制的各基本要素平衡、和谐地发展。实现这种可能性，应当是法学理论和法制实际生活的一大M。
　　当然，我们强调法律解释制度是国家法制的重要组成部分，不是说所有法律解释都需要制度化法定化，而是说为国家所确认的具有法律效力的法律解释，才有制度化法定化的问题。法律解释有正式解释与非正式解释或有效解释与无效解释的区分。任何个人和组织，都可以解释法律，但不是所有这些法律解释都是国家法制的组成部分，只有那些法定的正式解释或有效解释，才是法制的重要组成部分。
　　

二、中国现行法律解释的制度框架

　　
　　法的解释的分类理论表明，法的解释是非常复杂的现象。根据解释的有效性、解释的方法、解释的对象、解释的目的不同，法的解释有种种类别的区分。而就现代法的解释而言，有解释权的主体对宪法的解释是最高的解释，对法律的解释是基本的解释。研究现代法的解释，尤需注重探讨有解释权的主体对宪法和法律的解释。另一方面，法的解释的问题也是复杂的，有法的解释的理念、制度问题，也有法的解释的方法和其他问题。在种种问题中，解释制度问题更具实在性。本文所注重阐明的，便是中国现行法律解释制度。
　　一国法律解释制度通常由宪法、法律解释法和其他有关宪法性法律所建置。中国迄今尚无专门的法律解释法。中国现行法律解释制度主要存在于现行宪法和立法法关于法律解释的规定中。此外，迄今规定过中国法律解释制度的法律和其他规范性法律文件，按时间顺序，还有1949年9月通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》，1954年宪法，1955年6月全国人大常委会通过的《关于法律解释问题的决议》，1975年宪法，1978年宪法，1979年7月通过的《中华人民共和国人民法院组织法》，1981年6月全国人大常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》。根据宪法、立法法和以上规范性法律文件中仍然有效的法律文件的规定，中国现行法律解释制度由下列要素构成：
　　第一，全国人大常委会行使法律解释权，对一定范围的事项进行解释。1954年宪法首先以根本大法的形式确定了全国人大常委会行使法律解释权的制度，它的第31条关于全国人大常委会职权的规定中，设定了法律解释的职权。1955年全国人大常委会《关于法律解释问题的决议》，1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》，对全国人大常委会解释法律的权限范围予以规定：凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会分别进行解释或用法令加以规定。1975年宪法和1978年宪法尽管条文和内容都很少，但都保留规定了全国人大常委会行使法律解释权这一制度。1982年宪法所确定的全国人大常委会职权有24项，其中第四项便是解释法律的职权。到了2000年3月通过的立法法，更是专门以第42条规定了这一制度：法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：法律的规定需要进一步明确具体含义的；法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。
　　第二，全国人大常委会解释法律应当遵循一些基本程序。其一，提出法律解释要求。立法法第43条规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人大各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人大常委会可以向全国人大常委会提出法律解释要求。其二，全国人大常委会工作机构研究拟订法律解释草案，由委员长会议决定列入常委会会议议程。其三，法律解释草案经常委会审议，由法律委员会根据常委会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法律解释草案表决稿。其四，法律解释草案表决稿由常委会全体组成人员的过半数通过。其五，法律解释由常委会发布公告予以公布。
　　第三，全国人大常委会的法律解释同法律具有同等效力。
　　第四，最高司法机关可以就司法工作中具体应用法律的问题进行解释。1955年全国人大常委会《关于法律解释问题的决议》规定，凡关于审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院审判委员会进行解释。这个决议现在虽然失效了，但对最高司法机关法律解释进一步作出规定的1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》，仍然有效。1981年决议规定：凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人大常委会解释或决定。1979年通过、1983年修改的法院组织法第33条也规定：最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。长期以来，人们一般都认为，中国的法律解释权只属于全国人大常委会，其他机关没有法律解释权，这是不确切的。
　　第五，其他制度。根据1981年决议的规定，不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。这里的主管部门，包括国务院办公厅、各部和各委员会，也包括全国人大常委会工作机构。
　　以上诸端，便是中国现行法律解释制度的基本框架。
　　

三、中国法律解释制度的合法性问题

　　
　　法律解释制度的合法性问题，主要是谁有权规定法律解释制度的问题。这是研究法律解释制度的前提性问题，涉及法律解释权同立法权的关系：法律解释权是包含于立法权之中，还是从属于立法权，抑或是同立法权平行的权力？等等。如果法律解释权是包含于立法权之中的，有权立法的机关，就同时也有法律解释权；如果法律解释权是从属于立法权的，有权立法的机关，就可以推定为也有法律解释权的机关；如果法律解释权同立法权是平行的权力，有权立法的机关就未必一定也有法律解释权。一国法律解释权同立法权究竟是什么关系，取决于该国的性质、国家权力体制的特征、法治的发达程度、民主的形式、历史传统以及其他有关国情因素。从现今各国实际情况看，有的国家的法律解释权是包含于立法权之中的；有的国家的法律解释权是从属于立法权的；有的国家的法律解释权同立法权是平行存在的；而在法治偏于落后的国家，则没有比较明确的制度，在那里，此类问题还无人研究，实践中则呈现比较杂乱的状况。中国目前仍然属于后者之列。
　　在这种情况下，研究和回答谁有权规定中国法律解释制度的问题，便需要选择下限，也就是确定一个起码的规则：有权规定法律解释制度的，至少应当是有权制定法律的机关；无权制定法律的机关，也同样无权规定法律解释制度。这个下限规则，也是国家权力存在和运行的起码的基本规则。
　　以这个规则检视中国的实际情形，我们会发现什么呢？
　　在中国，1982年宪法是个分水岭。1982年宪法之前，全国人大是行使国家立法权的机关，有权制定法律。1982年宪法之后，全国人大及其常委会都是行使国家立法权的机关，都有权制定法律。在1982年宪法之前，根据当时几部宪法的规定，全国人大常委会有权解释法律，因而当时常委会可以就自己如何行使法律解释权确定具体制度，而无权就其他机关例如司法机关、行政机关、下级国家权力机关有什么样的法律解释权作出制度规定。但1955年常委会《关于法律解释问题的决议》却就常委会自身的解释和最高法院审判委员会的解释规定了两项制度。前一项制度，我们姑且视为全国人大常委会就自己如何行使法律解释权确定有关制度，因而是合法的；后一项制度，则明显超越了常委会的职权范围，因为当时的全国人大常委会作为执行法律解释职能的机关，它可以解释法律，也可以规定自己如何行使解释法律职权的制度，却无权规定其他机关可以解释法律。权力执行者是无权把授予自己的权力再转接其他机关的，这是一个基本规则。虽然1955年7月一届全国人大H次会议有过《关于授权常务委员会制定单行法律的决议》，该决议规定：全国人大常委会在全国人大闭会期间可以依照宪法，根据实际需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法律。但全国人大的这一决议是1955年7月作出的，而常委会1955年《关于法律解释问题的决议》是6月作出的；并且，根据全国人大的授权决议，常委会也只是可以行使很有限度的法律制定权。
　　至于1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》，规定了四项法律解释制度，其中除第一项重复1955年决议第一项内容，不属于超越职权范围之外，后三项规定中有两项规定，是属于超越职权范围的规定的。也就是说，该决议关于最高司法机关、国务院及其主管部门有解释法律的职权的规定，属于超越全国人大常委会职权范围的规定，因而都存在合法性乃至合宪性的问题。这时的全国人大常委会可以依照一届人大二次会议的授权制定单行法律，它可以就这些单行法律的解释事项，规定最高司法机关、国务院及其主管部门可以如何解释，却不能就全国人大所制定的法律，规定最高司法机关、国务院及其主管部门可以如何解释。
　　1982年之后，全国人大常委会正式享有制定法律的职权，因而也可以就法律解释制度作出规定。但这时的常委会也还是只能就自己制定的法律的解释问题规定制度，无权就全国人大制定的法律的解释问题规定制度。
　　除却可以用1982年宪法作为分水岭，判别谁有权规定法律解释制度外，我们还可以研究立法法与1981年决议的关系，据此理解1981年决议是否还应具有法律效力。立法法第83条规定：同一机关制定的法律，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。立法法和1981年决议虽然不是同一机关制定的法律，但1981年决议如果可以列入法律性决议的话，便可以比照适用立法法这一规定处理两者的关系。按照立法法这一规定，1981年决议同2000年制定的立法法，在所规定的法律解释制度方面不一致时，是应当以后者亦即立法法这个新法的规定为准的。
　　基于以上分析，不难得出一个看法：在中国现行法律解释制度框架中，宪法和立法法规定的法律解释制度，是合法或合宪的。而宪法和立法法规定的法律解释制度，不包括最高司法机关、国务院及其主管部门、其他有关机关也可以解释法律的内容。现在仍然有效的1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》，则只有部分内容是合法和合宪的，即只有关于全国人大常委会自身的法律解释事项所作的制度规定是合法和合宪的；其他内容是否合法、合宪，则至少存在疑问。
　　

四、谁更有权解释中国的法律

　　
　　法律解释权应当由谁行使？这个问题对一般国家而言不是难题。现今绝大多数国家法律解释权一般都主要由司法机关行使。这一点，只要一览各国宪法关于法律解释的规定，以及它们的法律解释汇编，便可以立刻得到印证。
　　然而，中国的情形不同于一般国家。在法律解释权的归属问题上，中国所采行的制度是二元化的体制。一方面确定最高国家权力机关的常设机关全国人大常委会，作为法律解释的主体，行使法律解释权；另一方面，又规定最高司法机关和其他方面也是法律解释的主体，也行使法律解释权。这种二元化的法律解释体制，在目前各国法律解释体制中是殊为少见的。这是中国法律解释权限划分体制不同于大多数国家的一个特征。
　　中国这种二元化的法律解释体制中的两个侧面，不是平衡的。从法定制度角度看，全国人大常委会是首要的行使解释法律权的主体，它的法律解释权是宪法和立法法所确定的。而最高司法机关和其他方面的法律解释权，其法律根据，主要是1981年全国人大常委会的决议，以及法院组织法第33条的具体规定。并且，如前所述，1981年决议的合法性和合宪性，还值得研究。
　　有意思的是，这种二元化体制中两个侧面的法律地位不平衡状况，在实际生活中却颠倒过来了。实际生活中，最主要最经常的法律解释主体不是全国人大常委会，而是最高司法机关。作为泱泱大国的最高国家权力机关的常设机关，作为宪法和法律上规定的主要的法律解释主体，其法律解释的任务非常之大，完成这种法律解释任务需要通过完成相当数量的法律解释来实现，然而几十年间，全国人大常委会所作的法律解释，为数非常有限。倒是法律上处于其次地位的最高司法机关的法律解释，在这几十年是为数甚多的。以至于人们通常讲到法律解释，首先和主要是指的最高司法机关的法律解释，学界甚至有人以为中国不存在事实上的全国人大常委会的法律解释。
　　法律解释制度与法律解释实际生活何以会有这种矛盾的状况，是耐人寻味的问题。回答这一问题，需要具体研究为什么中国的法律解释权在法律上主要属于全国人大常委会，全国人大常委会能否有效地担负主要的法律解释者的角色，实践上为什么是最高司法机关担当法律解释的更主要的角色，中国司法机关是否不应当享有法律上的主要法律解释权这样一些问题。学界和法律界迄今没有专门研究和回答此类问题的论作。这一则可能因为此类问题的确难以回答，再则这也是中国的法学理论同法制实际生活往往严重疏离的一个症状。
　　在一般国家，法律解释权无论在法律上还是在实践上，都由司法机关行使或主要由司法机关行使。在这些国家，一则法律解释主要是基于司法实践中存在法律解释的需要而发生的，二则这些国家的权力划分体制决定了法律由立法机关制定，法律的应用则主要通过司法活动予以实现。然而，中国一直以来所采行的，是人民代表大会制度，是由苏联人那里移植过来的“议行合一”制度。在这样的制度下，制定法律的人民代表机关不仅应当行使法律解释权，而且应当担当主要的法律解释者的角色。如果人民代表机关制定的法律，允许人民代表机关以外的其他国家机关予以解释，这种解释又具有法律效力，则人民代表机关作为国家权力机关的地位和权威在逻辑上便不复存在，“议行合一”便不复存在；所存在的，便是立法、司法、行政三者分权制衡的体制。而这种体制，许多人认为是不合中国国情的。
　　可是问题在于，全国人大常委会的确难以有效享有和行使主要的法律解释权，难以胜任主要的法律解释的角色。1954年宪法确定法律解释权由全国人大常委会行使后，实际生活的发展很快就表明，单由全国人大常委会解释法律，是远远不敷需要的。因此1955年6月全国人大常委会《关于法律解释问题的决议》，扩大了法律解释的主体，规定最高人民法院审判委员会也有一定的法律解释权。全国人大常委会所以难以独力行使法律解释权，不是偶然的。司法实践中随时可能发生只有通过法律解释才能正确适用法律的事情，而全国人大常委会通常是每两个月召开一次会议，会议所持续的时间一般也比较短，仅仅由常委会行使法律解释权，就不可能满足司法实践对法律解释的需求。而且，由于法律解释主要是基于司法实践中存在需要解释法律的原因而发生的，常委会并不具体从事司法实践，把法律解释权主要由没有司法实践经验的常委会行使，让专门从事司法实践的主体作为其次的法律解释主体，在理论上和逻辑上便难以说通。这是中国法制建设和法治运作中的一个矛盾。这样的矛盾，既不是立法机关所造成的，也不能归咎于司法机关，而是现行有关法律体制所不可避免的伴随物。改变这种状况，便需要改革和完善现行有关法律体制，完善我们的政治文明。
　　这样，如何处理这个矛盾，便成为中国法制和法治的一个难题。学界和法律界事实上一直在寻求解决这个难题的路径。迄今提出的主要的解决难题的办法就是：在法律解释的分类问题上做文章。
　　长期以来，中国学界和法律界不仅像世界上其他国家的同仁一样，把法律解释分为正式解释和非正式解释两大类，正式解释是有解释权的机关做出的具有法律效力的解释，非正式解释则是不确定的主体做出的一般不具有法律效力的解释；而且还进一步把法律解释的分类方法中国化，进一步阐明：在正式解释之中，又有立法解释和应用解释之分。立法解释指法律、法规、规章的制定机关就自己所制定的法律、法规、规章做出的解释；应用解释则指司法机关、行政机关在实施法的过程中就法的应用问题所做的解释，其中司法机关的解释称为司法解释，行政机关的解释称为行政解释。这样，就产生了颇具中国特色的立法解释、司法解释、行政解释的区分。在法制和法治比较发达的环境下，人们是难以读到立法解释、司法解释、行政解释之类的概念的，正如人们在那样的环境下难以读到“行政执法”、“执法主体”这一类概念一样。
　　尽管中国宪法和法律并没有把法律解释作立法解释和应用解释的区分，所使用的都是“法律解释”概念，但学界和法律界却总是这样区分的。一般法理学教科书通常都有关于立法解释和应用解释的分类。立法机关有关人士在立法法出台后更是明确地把法律解释分为立法解释和应用解释两个类别。全国人大常委会法制工作委员会负责人主编的《立法法讲话》指出：法律解释分为正式解释和非正式解释。正式解释又分为立法解释和应用解释。立法解释就是立法机关在法律制定后，根据法律的执行情况和执行中遇到的问题，对法律的有关规定的含义作出进一步说明和阐述。应用解释就是执法机关（包括审判机关、检察机关和行政机关）在应用法律的过程中，对法律的有关含义所作的说明和解释。（4）法制工作委员会另一位负责人主编的《中华人民共和国立法法释义》对此有完全一致的阐述，并明确指出立法法所规定的法律解释是指正式解释中的立法解释。法制工作委员会主任顾昂然也说：宪法规定属于常委会职权的法律解释，指立法解释。实践中，最高司法机关在法的实施过程中，历来都将自己视为有权对法律做出司法解释的机关，特别是立法法明确规定法律解释权由全国人大常委会行使、最高司法机关只是有权提出法律解释要求之后，最高司法机关关于法律解释的活动和所制作的法律解释文件，都更正规更规范了。
　　做法律解释分类的文章，从表面看似乎解决了问题，消解了矛盾。但实际上不仅没有解决问题和消解矛盾，反而更增加了一个新的问题或矛盾：这样分类本身是否有法律根据，是否违背或抵消了宪法和立法法关于法律解释权由全国人大常委会行使的规定。有人会问：把宪法和立法法所规定的“法律解释”变成“立法解释”，这样解释宪法和立法法关于“法律解释”的含义是有效的吗？如果宪法和立法法所规定的法律解释的确就是立法解释的意思，为什么不直接且明确地使用“立法解释”这样的表述以避免发生歧义？
　　在实行人民代表大会制度的情况下，在国家权力结构不是实行分权制衡体制的情况下，由人民代表大会为主导的立法主体享有和行使首要的和主要的法律解释权，是合乎逻辑的。然而仅仅合乎逻辑未必能完全解决问题，未必能实行法治的现代化。全国人大常委会会期不足，不能随时根据需要解释法律；它不是处于应用法律特别是适用法律办理案件的位置，因而难以适时就法律应用特别是司法实践问题做出法律解释。在这种情况下，赋予司法机关特别是最高司法机关具有首要的和主要的法律解释权，是完全必要和正当的。绝大多数国家都由宪法和宪法性法律明确规定司法机关可以行使法律解释权，是主要的和经常的法律解释主体。中国的最高司法机关事实上也历来是担负主要的法律解释主体角色的。把这些因素综合起来，可以肯定，中国应当修改和完善现行宪法和立法法关于法律解释权属制度的规定，给予最高司法机关主要的经常的法律解释主体的合法地位，并进而完善最高司法机关的法律解释制度，使法律解释主体的法律地位和实际作用呈现和谐的而不是分裂的局面。
　　

五、完善中国法律解释的运作制度

　　
　　法律解释的运作制度，比之法律解释的权力归属制度，更富实践性。欲使法律解释发挥更好的作用，特别需要建置和完善法律解释的运作制度。具体而言，全国人大常委会的法律解释运作制度，立法法已有若干规定，但不具体，需要进一步细化，使其既周全又可以操作。最高司法机关的法律解释运作制度，尚无法律作出哪怕是框架性的规定，因而其建置和完善的任务更显突出。
　　（一）明确法律解释主体的解释权限范围
　　建置和完善法律解释的运作制度，首先需要明确法律解释主体的解释权限范围。在中国，主要是明确全国人大常委会的法律解释和最高司法机关的应用解释各自的权限范围，以防止出现应由全国人大常委会解释的事项被最高司法机关解释了的情况，也要避免相反的情况，还要防止或避免出现任何一方在法律解释问题上出现不尽职守或贻误时机的情况。
　　立法法对全国人大常委会法律解释权限范围的规定是：法律的规定需要进一步明确具体含义的，法律制定后出现新情况需要明确适用法律依据的，由全国人大常委会解释。1981年全国人大常委会的决议对最高司法机关法律解释权限范围的规定是：凡属于法院审判工作或检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，分别由最高人民法院和最高人民检察院进行解释。这里的问题是，两种规定的含义实际上在很大程度上是重合的，最高司法机关在司法工作中具体应用法律的问题，主要的或很重要的方面，也就是需要进一步明确法律规定的具体含义问题，或是在法律制定后出现新情况需要明确适用法律依据的问题。实践中最高司法机关的大量解释，很大程度上都是针对或基于这两者做出的。这就是说，立法法和1981年决议分别对全国人大常委会和最高司法机关法律解释权限范围所作的规定，形式上似乎划清了界限，实际上没有真正划清界限，因而不可避免地会出现此类问题：应由全国人大常委会解释的事项，往往由最高司法机关解释了；在少数情况下，应由最高司法机关解释的事项，却由全国人大常委会解释了。这种法定制度界限不清的状况，实际上也就是以往常委会的法律解释数量很少的主要原因之所在。应当总结这方面的经验教训，形成合理的、具体的、可以操作的法律解释权限范围的法定制度。
　　重要的一个办法，是使全国人大常委会和最高司法机关的法律解释范围进一步具体化。以常委会法律解释范围为例，立法法所规定的是两大范围：“法律的规定需要进一步明确具体含义的”；“法律制定后出现新的情况需要明确适用法律依据的”。从实际情况看，常委会的法律解释主要有这样几种情形：一是使法律中的有关规定或名词术语的含义得以明确和具体。如2002年8月全国人大常委会《关于＜中华人民共和国刑法＞第313条的解释》所作的下列规定便是：“刑法第313条规定的‘人民法院的判决、裁定’是指人民法院依法作出的具有执行内容并已发生法律效力的判决、裁定。人民法院为依法执行支付令、生效的调解书、仲裁裁决、公证债权文书等所作的裁定属于该条规定的裁定。”二是使法律中有关规定或所确定的有关制度得以变通、弥补或完善。例如五届全国人大二次会议通过的自1980年1月1日起施行的《地方人大和地方政府组织法》规定：县级以上地方各级人大设立常委会，省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、镇设立人民政府。但实践中一些地方人大可能在地方组织法施行之前召开。针对这种情况，1979年9月全国人大常委会专门作出《关于省、自治区、直辖市可以在1979年设立人大常委会和将革命委员会改为人民政府的决议》，规定省、自治区、直辖市如果能够作好准备工作，也可以在1979年召开人民代表大会，设立人大常委会和将革命委员会改为人民政府。三是使法律或法律规定在特别的时空条件下得以有效实施。如1996年5月全国人大常委会作出《关于〈中华人民共和国国籍法〉在香港特别行政区实施的几个问题的解释》便是。四是使法律或法律规定在有关方面对其理解或适用发生较大意见分歧的情况下得以形成共识或得以正确实施。如1999年6月全国人大常委会《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第22条第4款和第24条第2款第3项的解释》规定，香港特别行政区法院引用香港基本法有关条款应以本解释为准。五是使法律或法律规定在情况发生变化时得以实施或适用。如1983年3月全国人大常委会《关于由对外经济贸易部行使原外国投资管理委员会的批准权的决定》规定，在进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部和外国投资管理委员会合并设立对外经济贸易部后，《中外合资经营企业法》及有关的涉外经济法规规定由外国投资管理委员会行使的批准权，相应由对外经济贸易部行使。六是其他情形。应当将这些情形予以总结提升，以法律化制度化的形式予以规制，使立法法关于全国人大常委会法律解释范围的规定进一步具体化和具有可操作性。最高司法机关法律解释范围制度，同样需要以法定形式使其具体化和具有可操作性。
　　建置和完善法律解释主体的解释权限范围制度，还需要划清法律解释同法律修改和补充的界限。至今所存在的突出问题之一，是法律解释往往与法律修改或补充混同起来，甚至以法律解释取代法律修改或补充。全国人大常委会的法律解释同法律修改或补充混同起来，就使应当以法律修改和补充的程序即立法程序形成的制度，变成以简单得多的法律解释程序所形成的制度，使立法的严肃性受损害。最高司法机关的法律解释同法律修改和补充混同起来，就直接侵犯了立法权，堕入违法以至违宪的境地。在什么样的情况下可以采用法律解释或法律修改或补充的方式呢？有的著述总结了全国人大常委会在实践中所掌握的两个原则：其一，凡属于不需要改变原来的法律规定，而是作为一种特殊情况对法律进行变通执行的，可以采用法律解释的办法，不修改法律。如关于国籍法在香港、澳门特别行政区的实施的解释，属于这种情况。其二，从问题的性质看，应当修改法律，但问题比较具体，修改法律一时还提不上议事日程，可以先采用法律解释的办法，待以后修改法律时再补充进法律或对法律进行修改。如关于省长、自治区主席、市长等正职领导人因故不能担任职务时，可以在副职中推举或指定一人代理的解释，后来在修改法律时，即在法律中作出明确规定。可以将这些原则予以提升，使之成为划清法律解释同法律修改和补充的界限的法定制度。
　　（二）完善法律解释运作程序
　　法律解释需要坚守法定程序，这是现代法律解释的基本要求。全国人大常委会的法律解释程序已由立法法作出基本规制，其框架包括五道程序：其一，提出法律解释要求；其二，研究拟订法律解释草案；其三，审议法律解释草案；其四，表决法律解释草案。其五，公布法律解释文本。尽管这是较简易的程序，但遵循这些程序，可以使常委会的法律解释逐步走向正规，避免以往的种种混乱。
　　全国人大常委会法律解释的五道程序，既显示出它的特点，也显露出它尚需进一步完善。首先，以“提出法律解释要求”作为法律解释的第一道程序，显示出法律解释程序不像立法程序那样以提出法案为第一步。这是它的一个特点。有的著述认为这一特点也是它的优点：只需要陈述要求法律解释的理由和依据，而不用像提出法案那样，既要陈述理由和依据，也要陈述具体内容。不需要陈述解释的内容有两个好处：其一，有关方面提出解释要求，是因为提出者不清楚法律规定的含义，如果提出解释要求的机关能够提出具体的解释内容，说明提出者对法律的含义是清楚的，也就无需要求解释了。其二，有利于克服立法解释的部门倾向，避免使立法解释成为一些部门扩大自己权力和谋取不正当利益的工具。这样的看法有其合理之处。但问题是，立法法同时也规定常委会的法律解释同法律具有同等效力，因而法律解释的产生一般也应当履行立法程序，在这个环节上就是要履行提案程序。否则就会在立法实践中出现程序不一、不严肃、防止了一种部门倾向又容易滋生解释部门的部门倾向等新的问题。以“提出法律解释要求”代替“提出法律解释案”，至少是得失参半，因而需要进一步改进。
　　其次，立法法规定法律解释草案由全国人大常委会工作机构研究拟订。这一规定既是对立法实践中的现行具体做法的肯定，也有失之不慎、容易发生诸如越权之类问题的毛病。法律解释同法律具有同等效力，而全国人大常委会工作机构即法制工作委员会是没有立法权的。法律解释草案仅仅由法制工作委员会拟订，其他方面不能拟订，就等于让一个没有立法权的工作机构扼住了立法的一个前提性要塞。这在理论上、逻辑上难以成立，在实践中则容易出问题。诚然，法制工作委员会作为常委会的立法工作机构，在委员长会议领导下，负责对列入议程的所有法律草案、法律解释草案的具体研究和修改工作，为全国人大及其常委会、委员长会议和法律委员会审议法律案服务，是适当的；但如果全部法律解释草案都由法制工作委员会拟订，就等于封杀了其他方面例如全国人大法律委员会和其他专门委员会拟订法律解释草案的权力。而法律委员会和其他专门委员本来是有权提出、审议以至表决法律案的，并且它们对各相关法律的立法意旨是明了的、熟悉的，因而它们更有资格提出法律解释草案，特别是法律委员会尤其有资格提出法律解释草案。如果将法律解释草案的拟订工作由某一个部门负责，以保持法律解释的统一，那也只能确定由法律委员会负责。比较好的做法应当是：法律委员会、其他专门委员会和常委会法制工作机构都可以拟订法律解释草案。
　　还有，立法法所确定的全国人大常委会法律解释程序中，仅仅规定法律解释草案由法律委员会根据常委会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法律解释草案表决稿，没有规定全国人大其他专门委员会是否可以或应当审议法律解释草案；仅仅规定法律解释草案由常委会审议，没有规定实行几审制。这样，在实践中便容易出现问题：前者过死地限制了其他专门委员会对审议法律解释草案发挥应有的作用；后者使常委会在审议法律解释草案的审次问题上，自由载量权过大或过活。此外，立法法没有规定列入审议议程的法律解释草案是否应当同时提出关于草案的说明，没有规定法律委员会在提出法律解释草案表决稿的同时是否应当提出审议结果报告。所有此类问题，都有待继续总结经验，并在适当的时候予以解决，使立法法所建置的法律解释程序制度日臻完善。
　　至于最高司法机关的法律解释程序的法定制度尚付阙如的状况，当然更需要尽快转变。
　　（三）实现法律解释形式的规范化
　　现代化的法律解释应当有规范化的表现形式。然而中国法律解释形式在很长时间内是杂乱的、非规范化的。完善中国法律解释运作制度，需要解决这一问题。
　　以法律解释的名称而论，几十年来，全国人大常委会的法律解释，有的称为解释，如《关于〈中华人民共和国国籍法〉在澳门特别行政区实施的几个问题的解释》。有的称为决定，如《关于被剥夺政治权利的人可否充当辩护人的决定》。这是1980年代之前常委会的法律解释所采取的表现形式。有的称为批复，如《关于死刑案件由最高人民法院判决或者核准的决议如何执行问题给最高人民法院的批复》。还有称为意见之类的。在这些法律解释中，除直接称为解释的可以一望而知是法律解释外，取其他名称的，一般人难以理解或了解它们是法律解释。现在人们之所以把有些称为决定、批复、意见之类的文件认作法律解释，一是由于在常委会的工作报告中指明了某些决定是法律解释；二是靠有关方面予以仔细甄别。许多人所以认为全国人大常委会过去没有法律解释实践，很重要的一个原因便在于他们认为常委会过去没有发布过称为解释的规范性法律文件。在最高司法机关的法律解释中，名称则更多。单以近几年最高人民法院的司法解释为例：有的称为解释，如《最高人民法院关于诉前停止侵犯注册商标专用权行为和保全证据适用法律问题的解释》。有的称为规定，如《最高人民法院关于涉外民商事案件诉讼管辖若干问题的规定》。有的称为批复，如《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》。有的称为安排，如《最高人民法院关于内地与澳门特别行政区就民商事案件相互委托送达司法文书和调取证据的安排》。先前的名称便更多更杂，诸如规则、通知、解答、答复、意见、答复意见、函、复函，如此等等。
　　完善中国法律解释制度，需要简化和统一法律解释的名称，实现法律解释内容和形式的统一，使人们能通过名称一望而知某个法律文件是否法律解释。
　　
　　

注释与参考文献