从法律解释内涵析我国法律解释体制

人们对“关涉法律的解释活动”[1]起源于何时有不同的认识，有的认为“法律解释的历史同法律存在和发展的历史同样久远”；[2]有的认为“自从有了成文法，就有了对法律的理解和解释活动”。[3]在我国随着法学研究，尤其是法理学研究从本体论向方法论、由理论研究向应用研究的移转，“法律解释学”正在成为法学研究中的“显学”。但是，何谓法律解释？目前学界仍未形成“共识”。[4]学术研究崇尚自由，容许分歧，但学术研究同样要求人们对一些基本的概念达成“共识”，否则会阻碍人们信息交流的互动过程，并在一定程度上制约学术研究的发展。基于此种认识，本文试图分析界定法律解释的本质内涵，并在此基础上，分析探讨我国现行法律解释体制的弊端，提出完善我国法律解释体制的一些构想，请方家批评指正。

一、法律解释的内涵分析

何谓法律解释？在不太严格的意义上，似乎每一个法律人都能做出回答。但若细究其含义，或者说给法律解释下一个大家都能普遍认可的定义，却又是相当困难的。之所以如此，一方面是因为语言作为一种信息交流的符号本身固有的属性（如语言的模糊性、变化性、不确定性、兼容性等）所致，更为重要的是不同的人有不同的立场，不同的人有不同的理解，不同的人有不同的姿态。在这个意义上，本文对法律解释本质内涵的揭示也仅是笔者的一种姿态。

    分析目前我们所能见到的人们关于法律解释这一概念的界定，不难发现，绝大多数界定都是界定者的一种姿态，他们在界定法律解释的含义时，往往都是直接给出法律解释的定义，而较少对法律解释这一概念作语词学、逻辑学和法理学上的分析论证。也正因如此，才使人们见到的关于法律解释的定义不下十几种。就笔者所见到的材料，对法律解释这一概念从学理上进行分析论证的是山东大学法学院的陈金钊教授和谢晖教授，且两位教授均是从区别法律解释与解释法律的角度来界定法律解释的含义的。

陈金钊教授认为，法律解释与解释法律虽然只是词组的排列组合不同，但二者有很大区别。第一，解释法律对主体没有任何限制，任何人都可以对法律进行解释；而法律解释只能是有法律解释权的人对法律所作的解释。第二，解释法律可以运用各种思维方法；法律解释只能运用法律思维方法进行。第三，解释法律是一种非职务活动，而法律解释却是一种职务活动，因而解释法律不具有法律效力（至少从法律形式上看如此），而法律解释则具有法律效力。因此，法律解释“只能是有法律解释权的人站在法律的角度，运用法律思维方法，并遵循法律的客观性、合法性及合理性等原则所进行的有法律约束力的解释。”[5]谢晖教授从学科划分的角度区分解释法律与法律解释，认为解释法律是探求法律这一社会现象的根本问题，是一个哲学命题，而法律解释是针对法律的具体规定或与法律相关的具体事宜，因而是一个法学命题。基于此种认识，谢晖教授认为解释法律与法律解释的区别有六：第一，解释法律是一种学理行为，而法律解释却是法律行为。第二，解释法律的主体是以学者、特别是法学学者为主，[6]而法律解释的主体却以法官为主。第三，解释法律的对象是古今中外一切正式法律和非正式法律，而法律解释的对象只能是现实的并正在生效的国家正式法律。第四，解释法律的解释方法是发散性的，可以运用多种方法来解释法律，而法律解释则主要采用逻辑学、语法学、法律解释技巧学等方法。第五，解释法律的基本目的是为了表达解释者对法律的见解、立场以及系统的思想，其最终目的是有关法律的“意义探究”，而法律解释的基本目的是为了使人们更好地理解、运用或者健全现行法律，其最终目的是维护现行的法律秩序。第六，解释法律一般不具有正式效力，只有当其被当权者默许或公认时，才能间接地释放出“霸权”效应，而法律解释则具有正式效力，当人们不认可其“霸权”地位时，可以用强制力来推行之。[7]概括陈、谢两位教授关于法律解释与解释法律的区分，我们不难发现，陈、谢两位教授将法律解释与解释法律视为两个并列的概念，二者的区别可以表现在多个方面，但其本质区别却在于：法律解释因其具有直接的法律拘束力而具有“法律”属性，而解释法律则不具有直接的法律拘束力，因而不具有“法律”属性。其它的区别均与这一本质区别有关或由这一本质区别所决定。

陈、谢两位教授对法律解释和解释法律这两个概念的区别所作的分析论证，使我们有理由将这两个概念区别开来。但在区别开来之后，尚需要进一步回答二者有什么逻辑关联呢？对此，谢晖教授在其《解释法律与法律解释》一文中，从二者的属性、特征的角度作了阐释，认为解释法律与法律解释二者都需要以法律为对象，都是一种对法律的说明行为，而且都是一种理性的逻辑行为。笔者认为，对法律解释与解释法律逻辑关联性的这种描述，只是一般性的说明，并未揭示出二者内在的逻辑关系。那么，二者究竟存在什么样的逻辑关系呢？

从语词学的角度分析。法律解释与解释法律二者都是偏正复合词组，从二者区别的角度看，法律解释的偏重点在“法律”二字，解释法律的偏重点在“解释”二字。根据《现代汉语词典》对“解释”词条的界定，解释一词有两层含义，一是分析阐明，二是说明某事的含义、原因、理由等。[8]因此，若不区别法律解释与解释法律这两个词组的偏重点，则不论是法律解释还是解释法律，二者都应指代对法律进行分析阐明的一种活动或现象。在这个意义上，我们可以说法律解释与解释法律并无太大的区别。但正如前述，法律解释的偏重点在“法律”二字，这里的“法律”二字当如谢晖教授在《解释法律与法律解释》一文中所指出的，是指法律解释具有直接的法律拘束力，[9]也正因如此，我们才在解释之前冠以“法律”二字；而解释法律由于其偏重点在“解释”二字，因此，只要是对法律进行分析阐明的活动或现象，我们就可以称之谓解释法律。

从逻辑学的角度分析。笔者在前面曾指出，在我们未厘清法律解释这一概念之前，本文用“关涉法律的解释活动”来指代人类历史上一切与法律有关的分析阐明活动或现象，但从逻辑上讲，我们需要用一个概念来指代人类历史上一切与法律有关的分析阐明活动或现象，这样一个概念建筑在陈、谢两位教授对法律解释与解释法律所作的区分上，我们有理由选择解释法律而不是法律解释，因为解释法律相对于法律解释其内涵较少，相应的其外延更大，可以涵盖一切与法律有关的分析阐明活动，循此逻辑，我们可以根据解释法律有没有直接的法律拘束力，将解释法律区分为两大类：一类是法律解释，一类是非法律解释。前者是本文所重点论证的，后者指不具有直接法律拘束力而对法律所作的分析阐明活动或现象，如学者解释、当事人解释、律师解释、民众解释等等。在这里，笔者不赞同将解释法律仅仅局限于学者、尤其是法学家解释的观点，因为其他解释主体对法律所作的解释毕竟也是对法律所作的一种分析阐明活动，我们没有足够的理由将这类解释排除在解释法律之外。由此，解释法律与法律解释之间的逻辑关系可用下图表示：

                        法律解释

            解释法律

                        非法律解释

即解释法律与法律解释二者之间是一种逻辑包含关系，而不是逻辑并列关系。

    在我们对法律解释作了语词学和逻辑学的分析之后，需要进一步从法理学角度分析研究法律解释的“法律”属性问题，即具有直接的法律拘束力如何理解的问题。对此，需要从实然和应然两个方面做出回答。从实然的角度（指具有直接法律拘束力的法律解释的实有存在），法律解释应当指一切有权的国家机关对法律所作的分析阐明活动，在我国现阶段它包括立法机关所作的立法解释，司法机关所作的司法解释（含最高人民法院和最高人民检察院），行政机关所作的行政解释，地方人大常务委员会及地方人民政府就地方性法规所作的地方解释（这类解释按其属性可分别归入立法解释和行政解释），由于这是对既存事实的一种描述，因而不会也不应存在分歧。但从应然的角度（指相对于法律解释的实有存在，从法律解释的应有之义出发，法律解释的理想存在），法律解释应当包括哪个或哪些国家机关所做的解释呢？却是仁者见仁，智者见智。笔者认为，从应然的角度讲，法律解释应专指严格意义上的司法机关（法院）在适用法律的过程中对法律所作的分析阐明活动。理由如下：

第一，法律解释既然是对法律所作的一种具有直接法律拘束力的分析阐明活动，那么这种分析阐明活动应当体现在法律适用过程之中，而不应在法律适用过程之外。[10]法律解释是与法律适用直接相关的一种司法活动，在法律适用之外，实没有进行法律解释之必要。正是在这一意义上，人们普遍将法律解释归属于司法范畴。在实行三权分立的国家，几乎无一例外地将法律解释权划归司法机关行使，并认为解释法律（实指法律解释）仅是司法机关的职能（之一）。我国虽然不承认三权分立理论，但在实践中认可立法权、行政权、司法权分别由不同的国家机关分工负责，在这种分工负责理论下，亦应将属于司法权范畴的法律解释划归司法机关专门行使。

    第二，将法律解释权划归司法机关专门行使符合现代法治的要求。现代法治有多种价值追求，其中法制统一是其内涵之一，尽管追求“唯一正确的答案”只是法治的理想状态，但在法律实践中，人们会矢志不移地追求法制统一。法制统一需要制度上的架构，这种架构体现在立法上便是只有一类国家机关享有立法权，且只有一个立法机关享有最高的立法权，立法者努力追求法律法规间的和谐统一。法制统一的制度架构体现在司法上，应是只有一类国家机关享有审判权，且只有一个司法机关享有最高的审判权，司法者努力追求裁判结果的“唯一”合法性。与此相对应，作为法律适用过程中的法律解释权按法制统一的要求上应当仅有一类国家机关来行使，[11]且仅有一个国家机关享有最高的法律解释权。[12]因为若将法律解释权赋予不同的国家机关行使，只有当他们的解释完全一致时（此时与只有一类国家机关解释并无二致）才不会破坏法制统一，而一旦存在分歧，则势必破坏法制统一。那么为维护法制统一而应由一类国家机关行使的法律解释权应由谁来行使呢？当然是司法机关，因为司法机关才是案件的裁判者，作为法律适用过程中的法律解释由其来行使才更科学。

    第三，立法机关是行使立法权的国家机关，其充分行使了立法权便履行了其职责，不必要再赋予其法律解释权。可能有人会说，有权制定法律者，必有权解释之。但是制定法律毕竟不同于解释法律，拥有立法权者未必一定拥有法律解释权。法律解释是法律适用过程中对法律所作的分析阐明活动，立法者不是法律适用者，其没有进行法律解释之必要。在立法过程中，立法者为了某种原因可能会对某个法律术语做出“解释”，但这种解释至多是立法中对词语所作的说明，而不是法律解释。再者，立法机关所谓的对法律所做的解释，从本质上讲是一种立法活动（或修改或变更或补充），而不是法律解释活动。

    第四，行政机关应否享有法律解释权呢？这是在诸种法律解释中最难做出回答的一个。正如前述，我们将法律解释界定为在法律适用过程中对法律所作的分析阐明活动，而行政机关作为国家权力机关的执行机关，其履行职责的过程当然是适用法律的过程，既然是适用法律的过程，当然有对法律做出分析阐明之必要。在这个意义上，我们无法否认行政机关享有法律解释权，但若赋予行政机关以法律解释权，似乎又与现代宪政理论相违背，因为按现代宪政理论，行政机关在处理具体案件时不享有终局裁判权，终局裁判权只能由法院来行使。同时，行政机关作为执行机关，若在执法过程中同时享有法律解释权，则其即是执法者又是法律解释者，有失社会公正。但从另一个角度看，在现代宪政体制下，行政机关已享有准立法权，其再拥有“准”法律解释权似乎也无不妥。基于上述分析，我们认为应赋予行政机关有限的法律解释权，否则行政机关很难履行其职责，但其所享有的法律解释权是有限的，必须接受法院的司法审查，即当行政相对人提起诉讼涉及行政机关的法律解释合法与否时，法院有权对行政机关的法律解释进行审查，也就是说行政解释不具有终局性。因此，在不太严格的意义上，我们可以说行政机关享有法律解释权。但其享有的法律解释权是“准”法律解释权，必须接受司法机关（法院）的审查，其所作的法律解释不具有独立自在的法律效力，最高的法律解释权只能由司法机关（法院）单独行使。

    第五，之所以将法律解释权赋予严格意义上的司法机关行使，是因为在我国人们一般将检察院视为司法机关。检察院是行使检察权的国家机关，其主要职能是代表国家对刑事案件提起诉讼，由于其代表国家进行追诉，因而在案件处理中很难处于“居中裁判”的立场，在这个意义上，其更具有国家行政机关的属性，因而检察院不是严格意义上的司法机关，其不应享有法律解释权。同时，将检察院排除在法律解释之外，也符合法制统一的要求，实践证明，检察院享有法律解释权极易导致司法实践中法律适用的混乱。[13]

    在对法律解释作了语词学、逻辑学和法理学上的分析之后，尚有两个问题需要明确，即法律解释的对象（也有的称之为法律解释的标的）和法律解释的场景。关于法律解释的对象，有的认为是法律文本；[14]有的认为不限于法律文本，甚至主要不是法律文本，而是整个适用法律的过程或法律推理过程；[15]有的认为是法律规范；[16]有的认为是法律规定；[17]有的认为是法律文本和法律事实；[18]有的认为是制定法[19]……我们认为法律解释的对象从形式上看是国家制定或认可的法律，它主要是制定法，也包括被国家认可的习惯法，同时在判例法国家，它当然包括判例。但法律解释的对象不应包括法律事实，因为对事实我们是从法律的角度对其进行分析，而不是解释，或者说我们用“对事实进行法律分析”比用“对事实进行法律解释”更能准确反映人们在这一活动中的认识本质。同时，将法律事实概括进法律解释的对象之中，也不符合法律解释是解释法律这一法律解释的基本内涵。法律解释的对象从内容上看，应是国家制定或认可的法律所表达出来的“法律规定”之内容。尽管有时这种“法律规定”不明确，但也只有在这时，更能显现法律解释的价值。

    关于法律解释的场景，即在什么情形之下进行法律解释的问题。我们认为法律解释体现在法律适用之中，只有在适用法律之时，才有对法律进行解释之需。同时，我们认为法律解释普遍地存在于法律适用之中，既存在于疑难案件的裁判之中，也存在于简单案件的裁判之中，因为即使最简单的案件，法官也需要对法律进行分析之后再运用到案件的裁判之中。同时，我们不赞成将法律解释权赋予严格意义上的司法机关之后，将法院所作的所有解释都视为“法律解释”，比如法院不针对特定案件而对法律所作的一般意义上的解释，实践中这类解释大量存在，比如我们经常见到的最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国某某法》若干问题的解释。这类解释不是本文所界定的法律解释，因为此时最高人民法院的解释已脱离具体案件的裁判活动，实质上是最高人民法院以解释之名行立法之实，这也是目前人们谈论比较多的一个问题，是应当予以禁止的一类法律解释，否则会造成立法机关的立法权旁落于司法机关，从而破坏立法权、司法权由不同的国家机关分工负责之制度架构。

    总结上述分析，我们可将法律解释界定为严格意义上的司法机关（法院）在适用法律过程中对国家制定或认可的法律所作的具有直接法律拘束力的分析阐明活动或现象。同时，我们可用下图简要表示法律解释及与其相关的几个概念之间的逻辑关系：

                             立法解释（含地方立法机关的解释）

               从实然的角度  司法解释（最高人民法院和最高人民检察院）

                             行政解释（含地方行政机关的解释）

      法律解释                                行政解释（准法律解释）

                             在不严格的意义上

                                              法院解释

               从应然的角度

解释法律                     在严格意义上专指法院解释

                  学者解释

                  律师解释

      非法律解释  当事人解释

                  民众解释

                  ……

二、我国现行法律解释体制及其弊端

体制问题总是同权力分割联系在一起，无权力分割则无体制存在。若将法律解释视为一项独立的权力，并将这项权力在不同的国家机关进行分配，则必然形成多元的法律解释体制，而若将法律解释权赋予某类国家机关，且在同类国家机关内部进行再分配，则必然形成“一元多级”的法律解释体制，“一元多级”的法律解释体制是法律解释体制的理想状态，应然状态。遗憾的是，在我国我们不仅将法律解释视为一项独立的权力，而且将这项权力在不同的国家机关间进行了分配，由此便形成了具有显明本土特色的法律解释体制。[20]

    我国目前的法律解释体制是通过如下法律法规建构起来的：

1．1982年《中华人民共和国宪法》第67条“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）解释宪法，监督宪法的实施；……（四）解释法律；……”即宪法规定且仅规定了全国人民代表大会常务委员会有解释宪法和法律之权。

2．1979年通过1983年修订的《中华人民共和国法院组织法》第33条：“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。”即法院组织法赋予最高人民法院有权在审理案件过程中对法律、法令进行解释，但应注意最高人民法院的这种解释权局限于审判过程中，局限于法律、法令的具体应用，需要说明的是，实践中最高人民法院的解释已远远超出这一局限。同时还应注意的是，同年制定同年修订的《中华人民共和国人民检察院组织法》并未规定最高人民检察院有法律解释权。

3．1981年五届全国人大常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》规定：“1、凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释或用法令加以规定；2、凡属于法院审判工作或检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，分别由最高人民法院和最高人民检察院进行解释，两院解释如有原则分歧，报请全国人大常委会解释或决定；3、不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题由国务院及主管部门进行解释；4、凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作出补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人大常委会进行解释或作出规定，凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。”一般认为，《决议》确立了我国“三足鼎立、多方分权”的多元多级法律解释体制，即立法解释、司法解释和行政解释三类解释并存。[21]全国人民代表大会常务委员会、最高人民法院，最高人民检察院，国务院及主管部门，省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会，省、自治区、直辖市人民政府主管部门，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府主管部门均享有法律解释权。

4．2000年《中华人民共和国立法法》第42条规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”第43条：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。”按立法法，法律解释权仅为全国人民代表大会常务委员会享有，其他国家机关仅享有提出法律解释要求权。立法法与《关于加强法律解释工作的决议》如何协调，尚未见到这方面的论述，亦未见到具体规定出台，但不争的事实是，立法法制订后，“两高”仍在出台大量的司法解释。

    “三足鼎立，多方分权”的多元多级法律解释体制何以形成？一是宪法、法律、决议规定使然，这是其存在的法律基础。二是观念使然，长期以来，人们没有将法律解释视为司法机关的一项专属权力，而是将法律解释视为一项独立的权力，而中国人向来有“官本位”思想，这种思想体现在已无官位之忧的国家机关中便表现为“权力本位”，既然法律解释是一项独立存在的权力，则任何一个国家机关都没有理由不争取之，这是其存在的观念基础。三是制度使然，我国实行议行合一的政治体制，全国人民代表大会是最高国家权力机关，最高人民法院、最高人民检察院和国务院是从全国人民代表大会中产生出来的地位平等的其他国家机关，加之人们将法律解释视为一项独立的权力，因而其中任何一个国家机关拥有之，则其他国家机关也当然拥有之，而作为最高国家权力机关常设机关的全国人大常务委员会，则更没有理由不享有法律解释权，这是其在的制度基础。但存在的未必就是合理的，“三足鼎立，多方分权”的多元多级法律解释体制不符合我们对法律解释本质内涵的界定，存有许多弊端：

    弊端之一：多元法律解释体制会破坏法制统一。前文提及法制统一是现代法治的价值追求，法制不统一，难以实现有效的法治，法制统一是法的普遍性要求，也是现代法治的基本原则。西方各国在架构三权分立的国家政治体制时，为了实现法制的统一，大都普遍规定代议机关是立法机关，国家立法权由议会行使，即使在实行两院制的国家也大都规定就某一类法律而言，有且只能有一个国家机关享有最高的立法权。在司法领域，尽管西方各国大都设立了多级（多类）的法院审判体制，但无一例外地规定只有最高法院（或上诉法院）才享有最高的案件裁判权。即使是联邦制国家如美国、德国等，虽然存在联邦法院和州法院，州法院要从属于全国最高的司法机构即最高法院。[22]我国虽不实行三权分立的政治体制，但实行国家机关分工负责的制度架构，立法机关、司法机关、行政机关分别行使立法权、司法权和行政权三项国家职能，而且同样规定全国人民代表大会享有最高的立法权，最高人民法院享有最高的案件审判权，目的也是为了维护法制的统一。法律解释作为法律适用中的一项司法活动，也应当维护而不是破坏法制的统一，但是多元法律解释体制的存在，势必会破坏法制的统一。因为当多类国家机关都有权对同一项法律规定进行解释时，只有当他们的解释完全一致时，才不会破坏法制的统一，但此时实无多类国家机关共同解释之必要，只要其中的一类国家机关解释就可以了；而当他们的解释不一致时，势必破坏法制的统一，这种情形实践中并不少见。久而久之，又势必会减损人们对法律的信仰，不利于现代法治的实现。

    弊端之二：多元法律解释体制会危害司法独立。司法独立，在我国是指人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和公民个人的干涉。[23]司法独立在宪法上的确认表明司法独立在我国是一项宪法原则，同时司法独立也是现代各国普遍实行的一项法治原则。学者普遍认为，法国著名政治学家、法学家孟德斯鸠（Charles Louis de Montesquieu, 1689—1755）首先系统阐述了司法独立原则，他在《论法的精神》中指出：立法权、行政权和司法权应交给不同的机关或个人行使，“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；……如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”[24]美国宪法起草人汉密尔顿（Alexander Hamilton,1757—1804）不仅强调司法独立而且发展了司法独立，即法院享有违宪审查权，为保障司法独立，他主张法官应终身任职，只要其行为正当便不可撤换，法官应当享受优厚的待遇，其薪俸在任期内不得减少等。[25]西方国家的司法独立是建立在立法、行政、司法三权分离的理论之上的。我国实行议行合一的制度，在这种制度下同样坚持立法、行政、司法分别由不同的国家机关行使，我们可称之为分工负责理论。不论是三权分立理论还是分工负责理论，在运行机制上，世界各国普遍实行司法独立的法治原则。司法独立体现在司法实践中当是司法机关依法独立裁判案件，这样一个原则，显然要求只有司法机关才能在适用法律过程中对法律做出解释，而现行的多元法律解释体制显然与司法独立原则相违背。因为在多元的法律解释体制架构下，人民法院裁判案件若依据立法解释、行政解释，则显然不能再依法（这里是依法，而不是依法律解释）独立审判案件，若不依据立法解释、行政解释裁判案件，则立法解释、行政解释实没有存在之必要。而实践中通行的做法是，若裁判案件依据的法律法规有相应的立法解释或行政解释，人民法院一般要依解释裁判案件，宪法所确立的依法独立审判原则由于多元法律解释体制的存在而无法实现。

    弊端之三：多元法律解释体制会造成社会资源的浪费，法律成本的提高。资源、成本、效率、财富的最大限度化等是以美国经济法学家波斯纳(Richard ·A·Posner, 1937—)为代表创立的经济分析法学（又称法律经济学）经常使用的概念，他们试图用资源、成本、效用、效率等经济的概念分析法律，强调对法律行为、法律制度进行经济上的定量分析。[26]尽管人们对能否用资源、成本、效率等概念对法律行为、法律制度等社会现象进行精确的定量分析持有异议，但经济分析法学毕竟为我们的法学研究开辟了一个新的领域，提供了一种科学方法，以至于我们已没有理由怀疑其存在的意义。[27]特别是在假定其他变量一定的情况下，比较其中一个变量的增减所引起的资源占用的多小、成本与效率的高低仍是令人信服的一种经济分析方法。以法律解释体制为例，多元的法律解释体制显然比一元的法律解释体制占用的社会资源要多，而其效率却并不一定比一元的法律解释体制高。这是因为，在多元的法律解释体制下，若他们之间的解释是一致的，从经济分析角度看，其显然没有存在的必要，我们没有必要投入过多的社会资源去追求一个相同的法律解释结果。而若他们之间的解释不一致，则为了维护法制的统一，我们必须投入更多的社会资源（报请高一级法律解释机关或最高法律解释机关进行解释）来消除分歧。这样做，从经济分析的角度看，岂不是占用了更多的社会资源，提高了法律解释的社会成本吗？而且这样做还有可能导致案件的久拖不决，而迟来的公正又有何效益呢？

    上述多元法律解释体制的三个弊端可以说是制度性的弊端，除此之外，多元法律解释体制尚有其他一些非制度性的弊端，诸如：立法解释的机关人大常委会并不能经常开会，且其开会时议题众多，难以及时有效地行使法律解释权，从1954年宪法第31条授予全国人大常委会法律解释权，直到1996年5月15日八届全国人大常委会第19次会议通过《关<中华人民共和国国籍法>在香港特别行政区实施的几个问题的解释》，全国人大常委会才第一次以明示方式进行法律解释即是佐证。行政机关作为执法机关，若其对自己制定的行政法规享有法律解释权（这里指享有独立自在的法律解释权），则其即是“立法”机关，又是执法机关，同时还是法律解释机关，则人们很容易对行政机关执法的公正性产生怀疑。西方诸国大都将法律解释权赋予法院单独行使，其建立的是一元的法律解释体制，而我们是多元的法律解释体制，从而在法律解释问题上无法与西方形成共同的语言，影响相互的交流与学习，等等。

三、完善我国法律解释体制的构想

“三足鼎立，多方分权” 的多元多级法律解释体制存有诸多弊端，且与法律解释的本质内涵不符，应当对其进行完善。但在完善之前，我们应当树立对法律解释的两个理念性认识。

    一是法律解释的关联性理念。法律解释是法律适用过程中对法律所作的分析阐明活动，循此逻辑，法律解释只有在适用法律解决“问题案件”时才有必要，在法律适用过程之外没有进行法律解释之必要（此时人们对法律所作的分析阐明活动只能被称之为解释法律而不是法律解释）。台湾学者黄茂荣将其称之为“法律解释对具体案件的关联性”，我们可进一步将其提升为“法律解释的关联性理念”。根据这一理念，在完善我国现行法律解释体制时，我们不是在现有的法律解释体制之上再追加什么，而是将现行法律解释体制中那些与具体案件不具有关联性的法律解释剔除出去，在这个意义上，完善我国现行的法律解释体制不是一个建构的过程，而是一个解构的过程，即将现行法律解释体制中那些不具有与具体案件关联性的法律解释一一剔除出去。

    二是法律解释的专属性理念。法律解释是司法机关（法院）在适用法律裁判案件的过程中对法律所做的分析阐明活动，与此相对应，法律解释权只能被视为专属于司法权的一项附属性权力，而不能被视为一项独立自在的权力，更不能将这一权力在不同的国家机关间进行分配，多元的法律解释体制是与法律解释的专属性理念相违背的。法律解释的专属性理念一方面表明了法律解释权与司法权的不可分离性，另一方面也表明了法律解释权与立法权、行政权（从行政解释不具有最高的法律效力角度讲）的不可结合性。若将法律解释权既附属于司法权又附属于立法权和行政权，则必将破坏法制统一原则，违背法律解释的本质内涵。

    根据前述对法律解释本质内涵的界定及对我国现行法律解释体制弊端的分析，依照上述法律解释的两个理念性认识，笔者认为完善我国法律解释体制的基本思路是将“三足鼎立，多方分权”的多元多级法律解释体制中不具有法律解释属性的立法解释、司法解释中的检察解释一一剔除出去，并限制行政解释权的行使，从而建立我国一元多级或“准”一元多级的法律解释体制。[28]

    首先，将立法解释从法律解释中剔除出去。这是因为：第一，根据前面对法律解释本质内涵的界定，法律解释是司法机关（法院）在适用法律裁判“问题案件”的过程中对法律所作的分析阐明活动，其在本质上属于司法权的范畴。立法机关的职责是行使立法权，其制定了法律法规也便履行了其职责，没有必要将法律解释附加在立法机关身上。第二，立法机关所谓对法律的“解释”，与其说是解释，毋宁说是在立法，其所作的“解释”实质上是一种立法活动。在这个意义上我们没有必要在立法权之上再附加一个名为法律解释实为立法的法律解释权。第三，立法机关是法的制定机关，不是法的适用机关，其不存在对法律进行解释之必要，实践中，全国人大常委会从建国到目前为止一共做出了六个解释便是佐证，[29]而且这六个解释中有四个解释是近一、二年做出的，这似乎表明立法解释有加强之势，但仔细分析这几个解释，我们不难发现，这六个解释实质上是一种立法活动而不是法律解释活动。第四，将立法解释从法律解释中剔除出去，并不影响立法机关对司法机关的监督制约作用，相反还会进一步促进法制统一的实现，因为当立法机关发现司法机关的法律解释背离其立法原意或社会普遍正义时，其可以通过做出新的立法规定予以纠正。

    其次，将最高人民检察院的检察解释从法律解释中剔除出去。董皞博士在分析检察机关不应作为司法解释的一元主体时指出：从检察机关的性质来看，无法认同它是一个司法机关，它在理论上和现实中的定位问题尚未最终解决，很难认为它应是司法解释体制中的“一元”；从检察机关的职能和任务来看，作为行使侦查和公诉权力的检察机关进行司法解释有悖公正原则；检察机关享有法律解释权与法制的统一格格不入；二元司法解释体制被实践证明是有弊的，若两机关（最高人民法院和最高人民检察院）对同一法律问题不能达成共识，使会出现各自发布解释的情况，其结果是互相扯皮，影响工作效率，影响法制统一。[30]既然检察解释在司法解释中已无存在理由，应予剔除，其当然也没有理由再存在于法律解释之中。

    完善我国法律解释体制的第三个方面便是如何对待行政解释。陈金钊教授认为，从哲学解释学的意义上看，行政机关为贯彻法律文本的规定及其意图，本身需要进行法律解释，但按理想法治社会的基本原则，行政机关不能进行法律解释，为了保证法律的公正实现，行政机关不能进行法律解释，据此，陈金钊教授建议取消行政机关的行政解释权。[31]中国社会科学院张志铭博士认为，在目前我国司法审判功能残缺的情况下，行政解释权的存在有可能在事实上导致行政法制割据或行政主管部门法律割据，但他同时认为，在现代社会中，随着国家管理职能的加强，行政管理部门对法律的解释是大量的，也是必然的。[32]笔者认为，完善我国现行法律解释体制对行政解释不能用简单的存废方式进行解决，这是因为行政机关作为国家的执法机关，在其履行职责的过程中，会经常地大量地涉及法律适用问题，若否认行政机关的法律解释权，在一定意义上也便否认了其执行机关之属性，特别是在现代社会，行政机关已享有准立法权，我们为什么不能赋予其“准法律解释权”呢？之所以讲行政机关的法律解释权是“准”法律解释权，是因为现代宪政理论认为，行政行为不具有终局性，其必须接受法院的司法审查，也就是说行政机关的行政解释不具有终局性，一旦进入行政诉讼过程，行政机关便不能再做解释，而且其先前所做的解释也必须接受法院的审查，否则会使行政诉讼落空。因此，在完善我国法律解释体制时，我们虽然赋予行政机关一定的法律解释权，但由于其法律解释权不具有最高的法律效力，必须接受法院解释的审查，因此，我们所建立的法律解释体制仍是一元的法律解释体制，而不是二元的法律解释体制，至多我们可称之为“准”一元的法律解释体制。

    最后，在剔除了立法解释、检察解释和否定了行政解释享有最高的法律效力之后，我国现行的法律解释体制便只剩下了法院解释和有限的行政解释。那么，法院解释是否只能由最高人民法院来行使呢？答案应当是否定的。这是因为，法律解释按其内涵是法院在适用法律裁判“问题案件”的过程中对法律所做的分析阐明活动，其具有与“问题案件”的关联性和与司法权的不可分离性，而各级各类法院均需要适用法律裁判“问题案件”，均需要对法律进行分析阐明，因此各级各类法院均应当享有法律解释权。否则，人民法院无法履行其审判职能。因此，在剔除了立法解释、检察解释和部分地保留了行政解释之后，还需要将法院解释赋予各级各类法院共同行使，从而建立起科学合理的一元多级或“准”一元多级法律解释体制。[33]

以上便是完善我国法律解释体制的构想。

(本文发表于陈金钊 谢晖主持的《法律方法》第2卷，山东人民出版社2003年版)

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[1] 在未厘清法律解释这一概念之前，本文不想直接导入法律解释这一概念，以免给人一种先入为主的感觉。但为了说明问题的方便，本文用“关涉法律的解释活动”来指代人类历史上一切与法律有关的分析阐明活动或现象。

[2] 参见张志铭著《法律解释操作分析》，中国政法大学出版社，1991年版，第1页。

[3] 参见梁慧星著《民法解释学》，中国政法大学出版社，2000年版，第6页。

[4] 张志铭在其论著《法律解释操作分析》中将人们对法律解释这一概念的理解概括为9种，陈金钊在其论著《法律解释的哲理》中概括为10种，加上他本人的理解应为11种，而谢晖在其论文《解释法律与法律解释》（载《法学研究》2000年第5期）中指出：“但可以肯定的是，人们所能罗列的，只是人们所看到的。”言外之意，当是人们对法律解释的理解远不止这些。

[5] 参见陈金钊著《法律解释的哲理》，山东人民出版社，1999年版，第41页。

[6] 谢晖教授认为，人人都可以对法律做出理解，但并非任何人都可以解释法律，解释法律的主体只能是那些训练有素的学者。因此，他不赞同任何人都可以解释法律。

[7] 本文之所以在此不厌其烦地转引陈金钊、谢晖两位教授关于法律解释与解释法律两个概念间的区别，是因为正是两位学者关于法律解释与解释法律的哲理论述，引发了笔者对法律解释这一概念本质内涵的思考，而且笔者的思考也是建立在对这两个概念的逻辑区分之上的。

[8] 参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室编《现代汉语词典》，商务印书馆，1978年版，第573页。

[9] 在这里“直接”二字是不能去掉的，它表示法律解释可以直接被司法机关用于处理具体案件。与之相反，解释法律则不具有直接的法律效力，因为它不能被直接用于案件处理，但我们不能因此说解释法律不具有法律效力。因为解释法律可以间接地被用于案件处理，比如实践中司法机关遇到疑难案件向专家学者咨询。

[10] 台湾大学法学院黄茂荣教授在论及法律解释时，引用了西方多位学者对法律解释的阐释，如Enneccerus-Nipperdey、Dahm、Larenz、Tipke-Kurse、Baumann、Arthur-Kaufmann等，尽管他们对法律解释的阐释各有不同，但有一点却是共同的，即都认为法律解释发生在法律适用过程中，黄茂荣教授将之概括为“法律解释对具体案件的关联性。”参见黄茂荣著《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社，2001年版，第250-257页。

[11] 需要说明的是法律解释权应由一类国家机关来行使，而不是由一个国有机关来行使。也就是说法律解释权可以在这类国家机关内部进行再分配，从而由这类国家机关内部各级国家机关共同行使，比如由各级法院共同行使法律解释权。由于本文着重探讨的是法律解释权在不同国家机关间的分配问题，因此仍然把法律解释的主体称为司法机关（法院），但事实上法律解释权最终必然落实到审判案件的法官身上。

[12] 罗尔斯在其《政治自由主义》中将法庭看作是较高法律的最高司法解释者，而不是较高法律实体的最终解释者，但他并未解释这样称谓的理由。据笔者推断大概是因为法庭相对于其他国家机关其所做的解释具有更高的法律效力，照此推演，法庭有高低之别，较低级的法庭所做的司法解释有可能被较高级法庭所做的司法解释否定，即使是最高司法机关所做的司法解释有可能被后来其所做的司法解释否定，因此我们应当将最高司法机关所做的司法解释称谓最高的司法解释，而不是最终的司法解释（参见万俊人译，约翰·罗尔斯著《政治自由主义》），译林出版社，2000年版，第248页。）。

[13] 关于检察院不应享有法律解释权的论述，读者可参见董皞博士写的《我国司法解释体制及其改革刍见》，载《法商研究》2001年第5期，第20—28页。

[14] 参见张志铭著《法律解释操作分析》，中国政法大学出版社，1999年版，第16页。

[15] 参见苏力写的《解释的难题：对几种法律文本解释方法的追问》，载《中国社会科学》，1997年第4期,第12—33页。

[16] 参见《中国大百科全书（法学）》，中国大百科全书出版社，1984年版，第81页。

[17] 参见孙国华编《法学基础理论》，法律出版社，1982年版，第296页。北京大学法律系法学理论教研室编《法学基础理论》，北京大学出版社，1984年版，第428页。

[18] 参见陈金钊著《法律解释的哲理》，山东人民出版社，1999年版，第44页。

[19] 参见彼得·G·伦斯特洛姆著《美国法律词典》，贺卫方等译中国政法大学出版社，1998年版，第88页。

[20] 参见张志铭著《法律解释操作分析》，中国政法大学出版社，1999年版，第237页。

[21] 需要指出的是，根据1986年修订后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条第2款、第38条第2款和第51条第1项之规定，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会有权制定地方性法规，其人民政府有权制定地方规章。根据1981年《关于加强法律解释工作的决议》所确立的“有权制定法律者必有权解释之”之原则，相应的立法解释应包括全国人民代表大会常务委员会，省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会所作的解释。而行政解释应包括国务院及主管部门，省、自治区、直辖市人民政府主管部门，省、自治区人民政府所在的市和经国务院批准的较大的市的人民政府主管部门所作的解释。

[22] 参见王利明著《司法改革研究》，法律出版社，2001年版，第169页。

[23] 参见1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第126条。

[24] 参见孟德斯鸠《治法的精神（上册）》商务印书馆，1981年版，第156页。

[25] 参见方立新著《西方五国司法通论》，人民法院出版社，2000年版，第21-22页。

[26] 参见沈宗灵著《现代西方法理学》，北京大学出版社，1992年版式，第416页。

[27] 参见理查德·A·波斯纳《法律的经济分析（上）》，中国大百科全书出版社，1997年版，第12页。

[28] 董皞博士在其论著《司法解释论》中对我国二元一级的司法解释体制提出了批评，而在其论文《我国司法解释体制及其改革刍见》（见前注⒀）中则进一步提出我国应建立一元多级的司法解释体制。笔者认为在剔除了立法解释和司法解释中的检察解释，并限制行政解释之后，我们要建立已不仅是一元多级的司法解释体制，而是一元多级的法律解释体制。

[29] 这六个解释是1996年5月15日《关于〈中华人民共和国国籍法〉在香港特别行政区实施的几个问题的解释》；1996年6月26日《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项的解释》；2000年4月29日《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》；2001年8月31日《关于〈中华人民共和国刑法〉第二百三十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》；2002年4月28日《关于<中华人民共和国刑法>第二百九十四条第一款的解释》；2002年4月28日《关于<中华人民共和国刑法>第三百八十四条第一款的解释》。

[30] 参见董皞：《我国司法解释体制及其改革刍见》，《法商研究》2001年第5期，第20-28页。

[31] 参见陈金钊著《法律解释的哲理》，山东人民出版社，1999年版，第45页。

[32] 参见张志铭著《法律解释操作分析》，中国政法大学出版社，1991年版，第256-257页。