乡村治理研究综述

2006-09-20 21:49:56 作者：王天意 来源：中国法律文化网 浏览次数：0 网友评论 0 条

 [摘 要]二十世纪以来，中国的乡村治理的研究出过过两次高潮，第一次出现在二十世纪初中期，第二次则出现在二十世纪末。近期的乡村治理研究主要是是围绕治理格局与模式选择、乡村治理与权威秩序、财税体制与农民负担、人地矛盾与土地制度、乡村治理与农民组织、乡村治理的比较研究等诸方面来展开的，多学科的介入研究出现了大量的研究成果，但也存在不少问题。本综述就是围绕上述逻辑线条展开的。

    [关健词]乡村治理 研究 综述

    一、引言：中国乡村治理研究的两次高潮

    中国乡村治理问题的复杂性及其对中国政局的重要性堪称世界之最，二十世纪中国的三位伟人孙中山、毛泽东和邓小平对此都高度关注，孙中山、毛泽东在不同时期都曾说过：中国的问题说到底还是农民问题。邓小平更是有两个著名的预言：其一：共产党如果出问题，很可能出在党内；其二：中国如果出问题，很可能出在农村。

    关注乡村治理，也是学人的一种情结。中国古来系统研究乡村治理的著作虽少，却不乏一些“怜农”的诗人和思想家，明时还出现了徐光启所著的《农政全书》。近代以来，随着国门的洞开，中国农业凋零，农村衰败，农民陷害了深重的灾难。于是，关注农村和农民也成了一些仁人志士的毕生追求。二十世纪以来，中国乡村方面的研究掀起过两次高潮，第一次出现在二十世纪初中期，第二次则出现在二十世纪末。

    （一）、第一次研究高潮。二十世纪初中期，以轰轰烈烈的大革命和名噪一时的“乡村建设运动”为标志，掀起了中国农村和农民问题研究的第一次高潮，在这次研究高潮中，产生了三大学派：实践派、学院派和海外派。

    实践派有两个分支，其一是以毛泽东为代表的革命派，其二是以梁漱溟、晏阳初为代表的改良派，两者都注重研究与实践结合。以毛泽东为代表的中国共产党人认为，土地是农民的命根子，中国只有革命才能救国，中国的农民只有拥有了自己的土地，割断束缚自已的“四条极大的绳索”[1]，才能真正解放自己。后来，这一支实践派还涌现出陈翰笙、薛暮桥、孙治方等“中国农村派”的杰出代表。以梁漱溟、晏阳初为代表的实践派企图通过体制内的改良来解救中国，他们不认同中国共产党的农民革命，认为中国的出路不是制度革命而是文化改良，解决乡村问题的出路是以复兴中华文明为主旨的乡村建设。

    学院派是随着人类学、社会学在中国的兴起而出现的，其代表人物有费孝通、李景汉等人。学院派不仅重视理论研究，也重视探求救国救民的道路，费孝通谈及自己的理想时说，他毕生“志在富民”。学院派的代表人物十分重视田野调查，李景汉曾指导燕京大学的学生对京郊160户家庭进行调查，并于1929年出版了《北平郊外之乡村家庭》。费孝通更是以其《江村经济》、《生育制度》和《乡土中国》等著作而享誉世界。

    海外派指的是一些国外学者和研究机构。海外派的研究者当中，有的是在做学术研究，如卜凯花了五年时间（1920—1925）对中国7省17县的农村进行了长期调查，并出版了《中国农家经济》（1936）；库尔普于1925 年带领攻读社会学的学生对广东凤凰村的家族进行了调查，撰写了《南部中国的乡村生活：家族主义的社会学》。海外派中，有些研究是为本国的政府服务的，如费正清的相关研究就具有这个特点，费正清是个中国通，其《美国与中国》等著述具有广泛的影响。日本的一些研究目的更直接，就是为侵略中国做准备的。1907年，日本在大连设立了“南满州铁道株式会社”，主要目的是搜集中国的社会经济情报，从而为制订侵华政策提供依据。据统计，目前在日本及美国的大学里保存的满铁调查报告和文章有10514种之多。并已出版《中国农村惯行调查》（6）卷。

    新中国成立后，一些学者热情不减，继续把目光投向了乡村治理。但后来随着国内政治空气的日渐紧张，情况发生了变化。1953年，梁漱溟因一句“工人在九天之上”、“农民在九天之下” 挨批，到1957年反右；学者们对乡村治理问题便开始三缄其口。而至1959年反右倾，到文化大革命，在党内也没有了不同的声音。就这样，第一次研究高潮一步一步地消于无形。

    （二）第二次研究高潮。第二次研究高潮出现在上世纪末，而至今日，这一研究正逢其盛。上世纪八十年代，随着联产承包责任制的推行和言论的日益自由，关注农村问题的学者们又重新燃起了热情。于是，有了费孝通的第二次学术生命，也有了温铁军自称的“第二次”乡村建设的试验。

    上世纪九十年代以后，不同学科的专家学者开始大规模地介入乡村治理研究。这一时期，有三件大事不仅引起了国内学者的关注，也引起了国外学者关注。其一是农民负担问题；其二是村民自治与“海选”问题；其三是税费改革问题。在这样一种大背景下，至世纪之交，乡村治理问题渐渐成了中国的显学，北京聚集了象陆学艺、陈锡文、韩俊、温铁军、党国英、于建嵘等一大批具有不同学科背景的研究者，形成了视野较为宽泛的“京派”主力。与此同时，一些地方也聚集了许多知名的三农问题研究专家，并渐渐形成了特色明显的地方“派别”。其中有以徐勇等为代表的，关注乡村治理与政制变迁的“湖北学派”；有以肖唐镖等为代表的，关注村民自治与宗族等传统权威的“江西学派”；有以辛秋水等为代表的，关注村民自治与选举方式的“安徽学派”；有以迟福林为代表的，关注政府转型与公共服务的“海南学派”；有以李昌平、张晓冰、马银录等有着地方官员经历人士为代表的，关注现行体制与农民负担的“官员学派”；还有以欧博文（Kevin O ‘Brien ）、李连江（Lianjiang Li）、白思鼎（Thomas P.Bernstein ）、戴慕珍（Jean Oi ）、柯丹青（Daniel Kelliher ）、史天健（Shi Tianjian）、墨宁（Melanie Manion）、罗伦丝（Susan Lawrence）、郑永年、何包钢等为代表的，关注中国农村基层民主与治理等问题，获准进入中国农村进行田野调查的“海外学派”。一时间，乡村治理方面的话题和文章充斥了报刊杂志和网络论坛，成了世纪之交中国学术界的一大引人注目的现象。

    具有不同的学科背景的学者对乡村治理问题进行各自的表述和解读，开阔了人们的视野，使人们对中国的乡村治理问题有了更加全面和深刻的认识。但也存在存在低水平重复研究的毛病。贺雪峰曾说：“造成乡村治理研究低水平重复的原因，既与多学科介入乡村治理研究，而不同学科话语形式及话语体制的现实有关，也与乡村治理研究本身一直没有在学术方面形成集中的主题有关。”[2]乡村治理是一个较为宽泛的课题，以往的研究，正在进行的研究浩如烟海，要进行总结本是一件难事，难免挂一漏万。但我们有必要做一个归集，以利于集中一些主题，以便于学术的交流和勾通，本着这一思路，我们试图对近期的研究做一综述。

    二、主题：目前乡村治理研究的六个维度

    不同学科专家的介入，使乡村治理的研究具有政治、经济、社会、文化、法律、历史传承和国际比较等多重视角，整体上说，近些年的研究主要集中于以下六个方面：

    （一）、治理格局与模式选择

    对乡村治理的格局与模式，人们较为关注的是国家与社会、官与民之间的关系，从近些年的研究来看，多数学者是围绕从简政放权、放活社会与地方，减轻农民负担这一视角来构筑理想的治理模式的。与此同时，有的学者还从治理格局与模式选择应关注的主题展开了探讨。

    1、乡派村治。在治理格局与模式选择的研究中，既有主张强化国家权力的“强乡论”，也有主张取消乡镇一级建制的“取消论”，但这两种观点并不能成为主流观点，真正具有广泛的影响是“乡派村治”观点与设计。

    主张“乡派村治”的代表人物有徐勇、徐增阳等人，此外，温铁军也倾向于这种选择。徐勇主张实行“县政、乡派、村治”[3]。他认为，现行的“乡政村治”的治理结构随着市场化、现代化和民主化的发展，其不适应性越来越显现，必须适时改革。“县政、乡派、村治”的设计是：县政是指县成为国家在农村的基层政权，直接对本县政务和人民负责。乡派是指县以下的乡成为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。村治是在村一级实行村民自治，使村民委员会成为自治性组织，从而实现乡村治理的结构性转换。徐勇教授在《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》、《变乡级政府为派出机构》、《精乡扩镇、乡派镇治：乡级治理体制的结构性改革》、《强村、精乡、简县：乡村治理结构改革的走向》文中均提出了“乡派”和乡村自治的主张，其改革方案的设计相对较全面，也引起了争论。

    徐增阳则提出了“镇政乡派”的设计，其观点与徐勇大同小异，所不同的是突出了“镇政”和乡镇分设的模式，用他自己的话说：“在农村税费改革的背景下乡镇政府改革路径的现实选择既不是简单的乡（镇）派，也不是乡镇自治，而是乡镇分设，实行“乡派”和“镇政”，即在乡设立县级政府的派出机构，在镇设立一级政府。”[4]

    “乡派”的观点与设计具有较大的影响，但反对的意见也很多，党国英对此就不认同，他在肯定乡村自治的同时，也指出：“有人提出要取消乡镇一级政府是完全错误的，公共权威机构的派出制已经被世界政治经验所否定，我们不能走回头路。从政治学规律看，除非某项公共职能具有高度的专业化性质，否则实行派出制会产生严重的官僚主议弊端。”[5]

    2、官本位向民本位体制转变。在官民关系的构筑与设计中，李昌平赞成“近期改革采用温铁军和徐勇先生的方案——改乡政府为乡公所，完成改革则采用吴理财先生的方案——乡村自治。”并提出了“官本位向民本位体制转变”[6]的观点。他认为，20世纪90年代以来乡镇体制由汲取型体制异化为官本位体制，而造成这样发展的根本原因是乡村社会的官方权力过剩，民间权力衰落。在李昌平看来：“以民为本”，人民主导改革，改革就会成功；“以官为本”，“精英”主导改革，改革必然失败。他认为历次乡镇改革失败的原因在于官方权力在改革中强化，而民间权力却被弱化。他提出要放活农民、乡村组织和乡镇政府，最终实现乡镇自治的治理目标。他认为，取消农民负担，是推倒官本位体制的突破口。

    3、官民合作体制。在乡村治理模式的构架中，吴理财提出了一种“官民合作体制”的设计。他以黄宗智提出的第三域为主要理论基础，认为，“‘国家化’或‘去国家化’的改革思路，都没有看到乡镇组织处于‘国家’和乡村社会之间的‘第三领域’的特性”[7]。吴理财主张“乡政自治”，试图建立国家与社会、官与民之间合作的一个乡村组织。所谓“乡政自治”，用他自己的话来说，就是及时开放乡镇领导人和乡镇人大代表、党代表的竞争性选举、重新配置乡镇的权力，建立和扩大乡镇政府和乡村社会新型的多元的民主合作机制，扩展乡镇人民民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中来，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中，达成全面积极和有效的合作。

    4、模式选择与社会基础。乡村治理的研究者都企图设计出一种普适性的合理构架，并提出了种种具体方案。但也有些学者认为，中国各地的情况差异性太大，在乡村治理的模式选择上要区别对待，应该关注制度安排的社会基础。贺雪峰说：“制度安排对乡村社会性质有着深刻依赖，同一制度安排在不同性质的乡村可能极具不同的效果。”[8]他认为，只有理解了中国农村本身的非均衡性及其自上而下不同政策的含义，我们才能为不是一刀切的政策提出有用的建议。为此，贺雪峰提炼了乡村治理的宏观、中观和微观的三大主题，他认为，从宏观层面看，中国的农村在一个相当长的时期内处于“温饱有余、小康不足”的状况；从中观层面看，制度安排与地方特色息息相关；从微观层面看，村庄治理是乡村治理研究的核心内容。在贺雪峰看来，任何何制度安排和模式设计如果不顾及到这三大主题，不考虑到差异性，都可能使其模式的构架和设计在实践中出现偏差。

    （二）、乡村治理与权威秩序

    权威秩序是乡村治理研究的一个重要视角，于建嵘认为：在一定意义上，“乡政”与“村治”的关系，就是国家权力与社区权威之间的关系（于建嵘，2001）。上世纪末，随着“海选”在各地的推开，一批学者开始了跟踪研究，并以大量的田野调查成果解析了乡村治理与权威秩序的关系。

    1、乡村治理与社区权威。

    乡村治理的实践中始终伴随着各种权力的互动，其中有体制内的国家权力，也有体制外的民间权力，体制内国家权力的行使者是基层政权组织，体制外民间权力的行使者则是社区权威。

    于建嵘从利益和权益保障来解释乡村的社区权威的产生及其发挥作用的必然性。他认为，利益的冲突容易导致农民行为的失范，而在基层政权不能给多数农民提供有效的安全保障的情况下，农民对社区权威就有了现实的需求，他说：“农民在体制内难以寻找到对其合法权益的保护，制度性权威就会逐渐丧失，体制外的地方权威就会产生。” [9]于建嵘认为，社区权威做为农民利益“代言人”，当利益上的冲突以明确的形式表现出来并对一定的权威结构产生根本性的冲击时，农民的集体行动就有可能发生，而这种集体行动虽然有其一定的合理性，也存在“政治风险”。因此，建嵘提出：“为了重建农村社会秩序，在进行利益整合的同时，需要对农村政治资源进行重新配置，其中最为现实的对策就是将具有对抗性的地方权威纳入到农村基层政权体制的运行之中。”[10]，他指出，消除风险首先要做的是：进一步健全村民自治制度，让村民委员会真正成为代表农民利益的自治组织。

    在权威与秩序的研究中，吴毅以四川省东部地区的双村为个案，以村治变迁中权威与秩序形态的变化为核心，详细地考察了双村20世纪一百年中的村治历程，并形成了自已的专著《村治变迁中的权威与秩序》。吴毅认为，权威不仅是政治性的，它同时也包括了经济、社会和文化的面项，也包括诸如科技、传媒等现代性要素作为一种话语和意识形态。在这个意义上，权威在渗入村庄过程中发生了各种显型和隐型的诱导性影响。在吴毅看来，秩序是各种权威性影响因素运行与互动的结果，要维系良好的秩序，需要平衡好乡村社区的各种权威的关系。

    2、乡村治理与村规民约。村规民约做为一种秩序规范在乡村治理中一直发挥着独特的作用。张景峰对村规民约作了如下定义：“村规民约是介于法律与道德之间‘准法’的自治规范，是村民共同意志的载体,是村民自治的表现,是村民自我管理、自我教育、自我服务、自我约束的行为准则。”张景峰的研究中在肯定村规民约的基础上，提出了村规民约与法律的嫁接问题，他认为：以经济社会的发展和人的素质提高为基础，以对国外法律和本土法律资源的研究和发掘为根据，实现成功的法律嫁接，有利于乡村治理。

    张静对村规民约也做了广泛的考察，他认为：在理想的状态下，国家进入乡村秩序的方式通常有两种，一是立法进入，二是仲裁进入。在第二种方式中，实际上是大量的村规民约起作用。他通过大量考察发现：“在日常生活中，当国家法律和乡规民约形成冲突的时候，如果后者得到多数农民的支持，常常是胜多败少，原因是它的基层秩序基石地位，村民日常生活中的保护和惩罚都以它为根据。”[11]张静从村庄“成员”资格、村民享用权利的条件、个体与整体关系的协调、公共领域秩序的维护等诸方面考察了村规民约。并归纳了村规民约的如下特点：特殊主义——只有其内部成员有资格分享，对外部成员具有排他性、或采用另一类标准；集体主义——绝对主义的权威导向运用假定中一致的集体道德或价值评价处理事项，并倾向于巩固集体一致性；模糊性与非形式化——应用于正式司法领域之外或之前，对其条文的执行可以因人、因事、因时修改和变通。

    3、乡村治理与宗族因素。宗族与传统权威和乡村秩序息息相关，它对中国的乡村治理有其特别的意义，这也是许多学者乐此不疲的原因。九十年代特别是九十年代初中期，学者们对宗族研究的视角多集中传统与现代的碰撞，王沪宁、钱杭、王铭铭、曹锦清等学者侧重从乡村社会文化与权力方面着眼，对村落家族文化在乡村治理在的作用进行了考察。王沪宁在对传统宗族与现代宗族的特点进行多方面比较研究的基础上，认为传统家族文化的八大基质即（血缘性、聚居性、等级性、礼俗性、农耕性、自给性、封闭性、稳定性）发生了十个方面的转变，他认为村落家族文化在历史-社会-文化变革的冲击下已经发生决定性的变化，其消解是历史趋势，回复是特定现象。

    村民自治的变革，尤其是“海选”推广以后，学者们对宗族的功能和影响开始重新评估，因为人们发现，宗族不但对村民选举发挥重要作用，也在民主管理、民主决策、民主监督方面发挥着作用。九十年代后期至本世纪初，以肖唐镖为代表的“江西学派”（肖唐镖、唐晓腾、王天意等）对宗族在乡村治理方面的作用展开了大规模的实证研究。肖唐镖通过对50余村的田野调查，对宗族在村政中诸如对村委会选举中、村干部治村行为、村级组织职能等诸方面的影响，对宗族在乡政中诸如乡镇选举、乡镇治理等方面的影响做了深入探讨。通过多年来的田野调查，他得出了“宗族对村政的影响力明显强于对乡政的影响力，对治理的影响力明显强于对选举的影响力”的结论；对于宗族的作用，他认为：“宗族在乡村选举与治理中的作用程度虽然有所不同，但其作用性质却都有着双重的特点，既有负面的消极作用，也有正面的积极作用，在一定条件下能提升选举的竞争性和公平性，并成为农民抗拒不法侵害而保障自身权利的武器。”[12]。

    对村治中的宗族，王天意则侧重分析了其内在功能及其变迁，指出：农村传统宗族具有组织、协调、教育和文化等诸方面的功能，宗族功能有正负两方面的双重社会效应，在乡村治理中，宗族的正负效应是同时存在的。他认为，宗族到底是发挥正面效应还是负面效应，受到“宗族自我约束机制、农村的现代化程度、宗族与政权融合程度、主体权威社会控制能力”等因素的制约。对新中国成立后宗族功能的变迁，他进行了这样的概括：“宗族的功能经历了超强社会控制与单一权威格局下宗族功能的萎缩、社会转型与多种权威互动格局中宗族功能的复兴、工业化城市化进程加快背景下宗族功能向城市延伸的历史变迁。” [13]他特别指出，以宗族为主的农村传统组织在村治中很容易发生变异，亦可以“支撑起乡村黑恶势的支持网”[14]。

    （三）、财税体制与农民负担

    1、从财政危机到制度性矛盾。陈锡文、韩俊认为，多年来有五种因素造成了乡镇财政危机：一是税源不足，县乡财政难为“无米之炊”；二是县乡机构膨胀，财政供养人员过多，大大超出了县乡财政的承受能力；三是收入上移，县乡财政成为层层集中财力的对象；四是支出下移，使县乡财政支出不断加大、体制不顺；五是中央和地方职能划分的不明晰使财政资源在城乡之间的分配存在明显的不公平。而财政危机又导致了制度性矛盾，使上下级组织之间的责权利不统一，也使条块关系变得更难协调。

    财政危机导向了制度性矛盾，陈锡文、韩俊、赵阳对此作了较为全面的考察，他们通过对12省18个县比较广泛的基层典型调查、农户抽样调查和个案分析，集中研究了县乡财税体制形成、发展；政府间关系、农民负担和乡村债务的制度性成因；公共财政与农村税费制度；转移支付制度；农村义务教育财政体制；公共卫生投入与管理制度等六个方面的主要问题。在他们看来：“县乡财税体制不规范，各种与经济社会发展相适应的必要公共开支缺少规范的税收来源，这不仅是造成农民负担沉重的原因，也是农民增收困难和农村经济发展缺乏持续驱动力的主要制度性因素。”[15]他们认为：除了县乡财税体制规范化以外，要全面反思当前的财税体制形成、发展所依据的经济结构基础，通过多层面的制度创新对目前的县乡财政体制进行改革和创新，以建立真正适应我国农村实际和基层经济发展的农村公共财政体制。

    2、财政困局-组织变异-农民负担。乡镇财政的困局必然对乡村治理造成负面影响，这种负面影响是多方面的，赵树凯从组织与冲突的角度来考察，对财政困局——基层组织的变异——农民负担的增加这一逻辑关系进行了考证。他指出：“面对生存的困局，我们看到，基层组织正出现一种令人忧心的变化，在运作中越来越把自身存在作为重要目标，组织本身越来越具有自利性。”[16]这种自利性导致了组织行为的扭曲，出现了“目标替代”：组织不是想到如何为民众服务，而是想到如何来与民争利，如何来想方设法地向农民摊派负担。他认为“目标替代值得关注，因为它显示出基层组织正在成长出对于乡村社会的掠夺性，如果不有效整治，日益严重，将出现掠夺型地方政府。”[17]针对这种变化，赵树凯认为，其出路是巩固民主化成果，进一步提高乡村民主的制度化水平。

    3、财政困局-政府退出-农民负担。财政困局的另一负面效应是造成基层政府的责任和诚信的危机。温铁军指出，财政困局导致基层政府加快从“经济不效益”的领域“退出”，而有时，这种退出是无原则和缺乏责任感的，如有些必须由政府埋单的一些公共服务和共公产品的提供，政府退出后，农民只能面对市场来满足基本需求，从而加重了农民的负担。他还指出，财政困局还使一些基层政府在“经济有效益”的领域则抓住牢牢不放，那怕是应该退出的领域也不放手，这也成了地地道道地与民争利。

    4、财政困局和取消农业税后的治理出路。财政困局使农民必须承担一种隐性负担，这就是基本公共服务和公共产品的需求必须面对市场去满足。但现实的问题是：农民微薄的收入根本无力支付，这就造成了公共品供需的矛盾，而这种矛盾并没有随着取消农业税而消解。党国英对取消农业税与乡村治理的这一矛盾进行了探讨，在他看来，取消农业税是应该的，但取消农业税后县乡公共管理仍然存在危机，而公共品的供需不平衡是这种危机发生的直接原因。党国英说：我们的目标是建立一种公共品供需平衡的乡村治理结构。他认为“乡村公共品的供给需要依靠乡村社会内部的非货币化制度安排，这种安排在政治上便是乡村社会的高度自治。”[18]他为此提供了以下五点基本思路：一是要把自治制度从村推进到乡一级；二是发展民间组织以开拓农村公共事务方面志愿者的活动空间；三是压缩甚至取消现有的传统集体经济这个层次，代之以农民自愿组织的各专业合作社；四是广泛实行委托服务制，大量减少县级政府在乡镇一级所设立的垂直控制、上下对应的机构，把县级政府服务农业的公共活动通过委托的办法交给乡镇自治政府或民间组织去办理。

    （四）、人地矛盾与土地制度

    1、人地矛盾是乡村治理中一切矛盾的重要根源。张德元说：“虽然中国农村改革的实践过程和政策研究非常复杂，但都是围绕着土地来进行的，即中国农村改革的核心是土地革命。”这的确道破了中国土地问题的重要性。

    人多地少是中国难以回避的现实，也是很难消解的一种结构性矛盾，众多农村问题专家对此都给予了高度重视，但却在“效率与公平”选择中陷入了困惑。

    迟福林说，虽然《农村土地承包法》出台了，相关法律规定也出来了，但近年出现的农村土地问题却越来越多。原因就是近几年城乡“二元制度结构”没有彻底打破，使整个社会发展过程中的矛盾越来越突出。同时，农村土地制度安排不合理，已经成为一切矛盾的重要根源。韩俊认为，集体所有制内涵着一种矛盾和冲突。集体是什么，边界不清楚，农村土地制度改革其实已经很深入，但问题仍然没有解决，表明整个体制还存在问题。

    人地矛盾延伸出来的还有征地制度及侵犯产权的问题，征地制度中最大的问题是以行政权侵犯产权，用公权来侵犯私权。在征地过程中，农民为弱势，其补偿问题，征地后的就业和保障问题，都一直困扰着中国的乡村治理。

    贺雪峰在湖南农村调查随笔中还对承包地30年不变提出了看法，他指出， “增人不增地，减人不减地”带来了问题，那些能力较弱的村民，成了有能力进城村民的“佃户”。问题还不止此，大量与村庄公共品供给无关的外出村民，虽然占有土地，却不为村庄公共品建设投资，就会出现公共品供给的严重不足，这就会给真正在村庄耕作的农民带来极大的经济损害。而且，大量在村庄占有土地，其利益却与村庄公共品供给状况无关的在外村民的存在，将原本一体的村庄切割成零碎的格局。他感言“国家法律对村庄内不顾忌村庄内部道义压力的村民的支持，就使得国家法律力量参与到了进一步瓦解村庄共同体，切割村庄内联系的进程中来，从而使得村庄快速解体，村民的原子化状况更为严峻。村庄建设变成破坏村庄。事情有些不可收拾：土地承包法的良好本意，成了加剧农村衰败的败笔。”

    2、关于土地私有化的争议。近些年来，土地私有化一直是争论的一个热点。周其仁认为，应该允许农民拥有土地的完全产权，他认为，在“温饱目标”驱动的农村土地使用权改革之后，“农民消费和购买力”将驱动农村全部资源的又一波产权改革，把土地承包发展成为更加完整的、得到清楚界定的农民私产，才可能有效保护农民的利益。

    对此，温铁军和马晓河表示反对，温铁军说，绝不可以轻言土地私有化。他认为，中国人地矛盾是西方国家不可比拟的，他考察印度北方农民运动后说：“资源严重短缺与人口过度膨胀的发展中国家全面拷贝西方经济和政治制度的后果，实在值得中国人警醒。”[19]一旦突破土地私有化这条主线，那些没有什么余钱剩米的小农稍有一点需求，比如看病、上学等迫不得已卖地。卖了地就变成了无地农民，必然会导致社会不稳定。因此，如果一定要界定土地产权也必须严格限制土地只许租不许卖。马晓河认为，目前对土地所有权进行彻底改革的条件还不成熟，当城市化水平达到60%以后，才适宜考虑土地的产权制度改革。中央提出农村家庭联产承包制度30年不变的方针有其合理性和必然性。

    也有一些学者提出应以法律的形式确立土地使用权，认为：承包权实质上是对所有权的分割，承包合同越是长期化、固定化对所有权的分割程度就越高。在现有的承包制下，承包权越稳定、农户收益就越高，在家庭承包成为合法以后，我要还需要从政策层面转到法律层面给它一个有力可靠的保障。

    3、现行的农地产权制度如何改革。对农地产权制度如何改革，有人提出把农民对土地的使用权变成物权，马晓河认为：不搞土地私有化不等于不改革现行的土地产权制度，应该在立法上、在土地作为商品等方面考虑改革办法。用法律确定农民对土地的产权关系，把土地资源的使用权真正交给农民，赋予农民长期而有保障的土地使用权。同时，以物权而不是以债权形式确认农民的土地使用权，农民用土地可以进行抵押或投资。迟福林也认为：财产权利是一切权利的基础，农民的财产权和经济能力是其民主权利得以实现的前提。要使农民能够公平地分享基层经济、政治民主机利，关键是让农民有平等的财产权，并且在此基础上逐步实现共同富裕。

    也有人主张把农民拥有的土地分为两部分，即口粮田和责任田，口粮田长期不变，责任田向种田能手集中。韩俊主张，应将土地集体所有制界定为农民按份所有制，并允许土地直接进入市场流转。韩俊认为，土地归国家所有、归自然人所有不是决定性的，决定性的是土地权利在法律上清晰和有保障。他提出，不能孤立地谈农村内部土地制度的改变，土地制度的改革要城乡一起考虑，作为一个系统性工程来考虑。至于如何改革，他提出首先要界定产权；其次，要明晰土地权利并在法律上有保障。

    4、妇女土地权益的保护。在土地制度方面，王景新从妇女土地权益保障这个独特的视角进行过考察，他指出：“当前中国农村妇女土地问题的实质是，法律上平等而事实上不平等，起点公平而过程不公平。……‘过程不公平’主要表现在，婚姻关系变化、土地（征用）所有权和占有关系变化中，妇女土地权利流失首当其冲。”[20]其不公平性表现在：“户籍规则”使农村妇女普遍获得了平等的承包地初次分配权。妇女对承包土地的实际占有、利用、收益权利，大大小于她们名义上拥有的权利（土地初次分配以后，已有18.3%的妇女承包土地“留给”娘家）。在同等的外部条件下，妇女的土地继承权和其它财产分割权明显弱于男性。过程的不公平主要表现在妇女的婚丧嫁娶过程中。

    王景新认为：保护妇女土地权利需要从父权社会结构改造、根本法和专门法配套、社会特别是村社传统、风俗习惯变革等多方面循序渐进。要教育农村妇女更多地运用法律武器捍卫自己的合法权利。

    （五）、乡村治理与农民组织

    在乡治理中，农民组织有其独特的作用，它也是实现政社分开的基础。农民组织中，包括村民自治组织、农民维权组织和各类专业组织。这些组织的发育与农民权益息息相关。

    1、“海选”、“组合竞选”与村民自治组织。以村民选举方式的改革强化村民自治组织的作用，使乡村治理的更趋合理，这是多数人所期望的，从1998年开始，全国各地陆续实行了“海选”，从使中国农村的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督方面都大大向前迈进了一步。在这方面，徐勇、贺雪峰、肖唐镖等学者都组织较大规模的田野调查，他们对中国 “草根民主”的发展和村民自治组织、对乡村关系及乡村社会性质，对乡村治理中的各种因素都进行了广泛的考察，并形成了大量的田野调查报告。

    值得一提的是，辛秋水却一直在进行着“组合竞选制”的试验。1989年1月17日，在安徽大别山贫困地区——岳西县莲云乡腾云村第一次进行了“组合竞选制”的试验，此后，辛秋水一直跟踪试验并进行研究，他认为：“相对于‘海选’，‘组合竞选’在选举的过程中有着更高的参与度、合理度、和抗干扰度，在选举方面有着更高的效用性。”[21]

    在辛秋水看来，“组合竞选制”是在根本上打破农村大宗族、家族或权势垄断和操纵的有力举措，它可以缓解本社区内各个门户、家族和利益集团之间的矛盾和冲突，优化的村委会班子并增强其凝聚力。他认为：“组合竞选制”既是具有中国特色的““草根民主”形式，又与现代民主制度相接轨。“组合竞选制”的价值不仅在于最终产生一个团结、优化的村委会班子，还在于“竞选”过程本身就是一个学习民主的操练场。从而有利于优化村民自治组织，使也使选举后的乡村治理步入良性轨道。

    2、农民有组织维权与社会稳定。这一方面，于建嵘有独到的研究，他通过多年来对湖南农民维权组织及其活动的跟踪调查，撰写《利益、权威和秩序——对农民对抗基层政府的群体性事件的分析》、《农民有组织抗争及其政治风险》、《农村黑恶势力和基层政权退化》等系列报告。

    在农民有组织维权的发生，于建嵘认为：“农民问题不出在农民，而出在执政者。执政者必须尊重农民，更重要的是必须相信农民。执政者的自信、执政者对农民的信任、农民对执政者的信任三者互为因果，同消同长，但是执政者在这个互动中具有主动地位”。[22]

    于建嵘对湖南近些年来农民有组织维权方面出现的群体性事件进行了考察，他认为：中国农村出现了严重的治理性危机，并对此做了以下三个方面判断：其一，近十年来，全国乡镇政府普遍出现了财政危机，乡镇还债能力低下，致使负债仍在不断增长，濒临破产的经济状况已严重地制约了乡镇政权的施政能力。其二，广大农村特别是中部地区发生了一系列农民针对基层政权的集体抗争活动，这些事件不仅快速增长，组织化程度也迅速提高，规模越来越大，对抗性日益增强，暴力化趋势普遍蔓延。其三，部分农村基层政权和基层组织出现了黑恶化，乡村干部为完成各种“任务” 假借地痞流氓之手恫吓和强迫农民成为了一种习以为常的“工作方法”，恶霸和地头蛇控制农村基层组织的情况已十分严重，黑恶势力进入县乡政权直接掌握国家权力也屡见不鲜。、

    在于建嵘的视野中，农村社会稳定黑恶势力侵入农村基层政权与农民有组织维权有着剪不断理还乱的关系。一方面黑恶势力侵入农村基层政权容易导致农民有组织维权，另一方面，农民有组织维权也容易出现黑恶势力。于建嵘通过对湘南某市40个“失控村”的调查，具体研究了目前黑恶势力侵入农村基层政权的方式和手段，也分析了其产生的原因和社会危害，并概括号以下四个特征：一是乡镇领导的“引狼入室”，乡镇领导容忍甚至纵使黑恶势力利用“合法的政权”，致使黑恶势力侵入农村政治领域；二是宗派控制的“民主选举”，黑恶势力通过村委会的“民主选举”控制农村基层政权，致使黑恶势力侵入农村政治领域；经济能人的“利益诱惑” 通过经济上的诱惑来达到对农村基层政权组织的控制，致使黑恶势力侵入农村政治领域；四是政治精英的“红黑蜕变” 乡村干部由农村政治精英向黑恶势力蜕变，致使黑恶势力侵入农村政治领域。

    于建嵘认为：我国改革开放以来，社会处于剧烈变革之中，虽然没有出现政治真空，但在新旧体制交替和社会转型中，乡村社会的控制体系也出现了一些漏洞，管理不够严密，一些地方基层组织有的瘫痪，有的不够健全，这就给黑恶势力的产生提供了有利条件。

    3、农民组织与公共服务。实行政社分开，让民间组织承担部分公共服务和社会管理职能，是现代乡村治理格局的必然要求。迟福林教授多年来关注于公共服务型政府的构建的研究，他从两大突出矛盾的视角论及到了共公服务及民间组织的重要性。他认为，“多年以来，我们一再强调，经济不发达同人民日益增长的物质文化需求是主要矛盾。实际情况是，伴随我国社会开始由生存型向发展型的转变，社会面临着两大突出矛盾：一方面，仍然面临着经济不发达的突出矛盾；另一方面，面临着公共需求全面快速增长与公共服务不到位、公共产品严重短缺的突出矛盾。后一个突出矛盾主要表现在就业、公共医疗、义务教育、社会保障、公共安全和环境保护六个方面”[23]。在迟福林看来，两大突出矛盾凸显了建立公共服务型政府的必要性，也凸显了大力发展民间组织的必要性。

    对农村的民间专业型的民间组织，众多专家从政府与民间组织的“伙伴关系”的视角，指出推进农民组织建设与建设和谐社会的关系。认为，当前利益冲突、城乡居民收入差距进一步扩大、基层政府执行中央政策和国家法律的偏差，以及社会腐败、乡村黑恶势力抬头等多种因素的干扰，激起了农民有组织、依法抗争和无组织、不合法甚至非法反抗的情绪，迫使一些地方的农民走向“维权”之路。在这样的背景下，亟需建立社会对话机制和建立社会伙伴关系来解决社会问题。与此同时，政府也不可包办一切社会事务，今后的发展必然要逐步实行政社分开，这种趋势也呼唤民间组织的发展，以弥补政府在基本公共服务和公共产品方面的缺位。

    （六）、乡村治理的比较研究

    在乡村治理的比较研究中，有的侧重纵向的比较来研究中国乡村治理的历史变迁及经验教训，也有侧重横向比较来研究乡村治理的国际经验及教训。

    1、中国乡村治理的变迁研究。上世纪九十年代以来，学界对中国乡村治理历史反思和研究渐渐多了起来，如郑大华的《梁漱溟学术思想评传》（1999）；朱德新的《二十世紀三四十年代河南冀東保甲制度研究》（1994）；李德芳的《民国乡村自治问题研究》（2001）；肖唐镖的《中国乡村社会的治理与乡制变迁》（2002）和《乡村建设：概念分析与新近研究》（2004）；王金红、郭正林的《王阳明的乡村治理思想及实践体系探析》（1999）；朱宇的《晚清与日伪时期乡制的历史变迁》（2005）；刁培俊的《宋代的富民与乡村治理》（2005）；等等。这些论著及论文研究的时间跨度较大，对中国的乡村建设的试验、保甲制度及乡制变迁、社区权威和士绅阶层、土地制度和经济发展、家族组织和家族文化等一系列问题都做了认真地梳理，也对一些典型人物的思想进行了研究。这些研究基础性强，有助于进一步加深人们对中国国情的认识。

    2、中外乡村治理的比较研究。近些年来，在乡村治理的研究中，还有一些学者着眼于横向的比较。这些学者中，有国内专家对国外乡村治理经验教训的关注，一些学者先后考察过美国、欧洲、印度、韩国等多国农村的乡村治理情况，并形成了一批调研成果。如中国（海南）改革发展研究院多年来对北欧国家进行了考察，并举办过多次国际论坛，积累了国际经验交流的系列成果。此外，如温铁军的《无地则反———印度北方农民运动考察报告》（2004）；李金红、高秉雄的《法国农民税费与乡村治理研究》（2005）、《韩国农业税费与乡村治理改革对我国的启示》（2005）、《印度农业税费与乡村治理研究》（2005）；王培刚、庞荣《国际乡村治理模式视野下的中国乡村治理问题研究》（2005）等也都具有一定的代表性。在汲取国外的经验教训时，多数学者认为，国外的经验要与国内的现实结合，在立足自身实际的基础上吸取国外乡村治理的成功经验，避免他国实践中的失误，对中国乡村的现代化进程中具有十分重要的意义。正如温铁军说的，现代化是无法复制的。

    横向比较的研究者中也有众多进入中国进行田野调查的国外著名学者，他们以局外观察者的身份出现在中国的田野，并形成了一批有一定影响的作品，如欧博文（Kevin O ‘Brien ）的《村民、选举及公民权》（2001）；李连江（Lianjiang Li）的《从政府主导的村民自治迈向民主选举中国大陆村级组织建设研讨会综述》(1998)；戴慕珍（Jean Oi ）的《选举与权力：中国村庄的决策主导者》（2000）；柯丹青（Daniel Kelliher ）的《中国国内关于村民自治的争论》(1997)；史天健（Shi Tianjian）的《中国大陆的文化价值观念与民主》（2000）；墨宁（Melanie Manion）《中国农村的选举联系》（1996）；郑永年的《地方民主、国家建设与中国民主发展模式》（1998）；牛铭实的《村民自治：中国民主化的基石》”（2000）；弗里曼、毕克伟、塞尔登的《中国乡村，社会主义国家》2002。等等。

    这些国外学者从西方经济学、社会学、人类学、历史学和政治学等不同学科出发，运用各自的理论对中国乡村问题展开了多学科多角度的研究，他们的研究涉及中国乡村的社会政治经济文化各个方面，并提出过一些自己的观点

    如戴慕珍（Jean C.Oi，1992）提出了政府“法团化”（Cor-poratism）的概念。戴慕珍指出：“在农村工业化的过程中，当地共产党政府扮演了出人意料的角色，中国乡村经济迅速起飞的主要原因是当地政府企业化”；“地方政府法团化是列宁主义体系转型过程中遭遇抗拒最小的一条途径。”美国学者弗里曼、毕克伟、塞尔登在其合写的《中国乡村，社会主义国家》里基于“权力的文化网络”与“庇护—依附体制”的二维分析，提出一个有启发的观点：表面上农村和农民是被国家控制了，实质上却被农村干部所控制。

    三、结语：乡村治理研究中的几个问题

    目前，乡村治理的研究方兴未艾，研究成果迭出。但其中也存在一定的问题，主要体现在：

    之一、研究主题不够集中，多学科相互间的协作与联合攻关不够。各学科纷纷介入乡村治理的研究本是学术繁荣的象征，但因为研究者本着各自的学科背景自言自语，缺乏相互间交流与勾通，低水平重复研究的现象严重。要改变这种现状，应该集中一些重要主题，形成多学科的联合攻关，以扎实的研究解决一些问题。

    之二、研究方法所有欠缺，多种研究方法综合应运不够。目前的乡村治理的研究中，方法上存在经验研究和规范研究相脱节的现象，持不同的研究方法者有相互排斥的倾向。来自田野调查的实证研究成果生动有余，普适性的理论提升和概括不足。而规范研究依靠二手材料的多，理论抽象有余，却难以确保材料的真实性和结论的客观性。为此，应该提倡研究方法的综合利用，提倡各种学派的相互学习。

    之三、研究目的存在问题。在乡村治理的研究中，存在一种纯学术性研究的倾向，对策性研究较为相对薄弱。而且，还存在问题归因多，拿出可行的思路和点子少的现象。为此，必须克服为了观点创新而研究，为了引人注目而立论研究趣向，强化研究以致用的使命感。以增强研究的实用性。

    之四、参与式研究不够。乡村治理的研究中存在一种超脱式研究的倾向，研究者未能真正参与到乡村治理的实践当中去，因而对乡村治理中的一些问题和困难缺乏感受同身受的体会，也容易使自己的研究结论出现主观偏差。应该提倡试验，提倡把研究与文化下乡、科技下乡、法律下乡等紧密地结合起来，提高研究者与被研究者之间的互动。

    之五、比较研究仍显得薄弱。近些年，一些学者也注意了比较研究，但这方面仍显得薄弱，对乡村治理的中外比较及国内各地不同类型乡镇的比较研究需要加强。