中国乡村自治：现状、问题与趋势

2006-11-28 22:34:52 作者：党国英 来源：《江苏社会科学》2004年第4期 浏览次数：0 网友评论 0 条

《江苏社会科学》杂志社组织了6位学者的5篇文章讨论中国乡村政治发展问题，又约我对这几篇文章作一个综合评论，我很高兴接受这个任务。几位学者是各自研究领域的专家，文章自然是他们各自深思熟虑的结果，如果我对他们的看法持有异议，要想在这样的短文中讨论清楚，是不很容易的。但许多问题能否搞清楚往往和讨论的时间长短无关，要紧的是大家通过每一次讨论能够加深对问题的理解。基于这样一种想法，我也就不再为对各位学者的文章说长道短而不安。

一、关于中国乡村民主政治发展的现状

中国乡村民主政治的发展以村民自治选举的展开为核心，但这项事业的发展并不顺利。几位学者的文章讲到了村民自治所面临的主要困难。

1.宗法力量还很强大

于建嵘所讲的乡村宗法力量对村民自治的负面影响反映了目前中国乡村民主政治发展的一个深层次矛盾。中国农村社会处于由传统社会向现代社会的转型时期，这种转型首先是权威结构的生成方式和运行方式的转变。宗法力量成为一个社会占统治地位的力量，自然表明这个社会还有严重的传统社会的性质。于建嵘的文章表明：在相当一些地方，乡村宗法力量还很强大，只是在过去更强大的人民公社体制下它暂时偃旗息鼓了。

这里不妨提出一个关于宗法力量的更具体的问题：宗法力量是向正统权威挑战，还是向村民自治挑战？我们知道，正统权威和村民自治的不是一回事，前者是党支部，它在村级社会有最高权威；后者往往没有权威性或权威性附着于党支部。事实是，宗法力量在向正统权威挑战，因为它向其它力量挑战意义不大。宗法力量如果要介入村民自治选举，也是要寻找替代正统权威的机会。如果这样想，问题可能变得简单。

消解或削弱宗法力量的途径何在？第一个办法是下大力气真正地推动乡村民主政治。于建嵘提到了这一点。在我的调查中，一个大村几乎由一大姓氏构成，但因为那里出现了村民自治的推动者，宗法力量也不能左右农民了。一个家族在政治上可以分裂，家族成员会支持各自的代表竞选。第二个办法是市场经济的冲击，这个也很灵验。在市场经济发达的地方，可以有家族经济，但不会是大家族，不会有大的宗法势力。有了这两点判断，我们也许对宗法力量不会太过担忧。

2.村民委员会出现无权的尴尬

贺雪峰的文章说村民委员会没能维护农民的利益，这在相当一些地方是事实，没有人存有异议。但他又说，这是因为农民处于“原子化”的状态，我以为难以讲得通。他还说，这个原子化的状态会导致成立农民协会也不能维护农民的利益，我同样深表怀疑。

贺雪峰的调查发现，如果被选民选举出来的干部迎合乡镇领导的错误做法，则不能代表农民的利益；如果不迎合，则会被逼辞职。这样一个观察恐怕过于简单了。如果这是事实，中国乡村民主政治的发展是不会有任何意义的。

任何社会群体的成员都有所谓“原子化”的性质，而改变原子化状态的条件是他们自己的组织；影响组织程度的因素包括了农民自己的经济能力和其它社会条件。城市居民也有所谓“原子化”的性质，但他们有自己强大的组织系统，原子化的性质就不具有社会消极意义。说农民有“原子化”的性质，然后说他们的组织受到原子化性质的制约因而没有意义，这逻辑上是矛盾的。组织的存在就在于使“原子”处于一种结构中，如同物质世界一样。原子状态本身并不排斥它们的结构化或组织化；如果不能被结构化，那一定是外部的原因，例如，超过一定水平的高温，会使一些物质处于离子状态，而无法结构化。社会结构是同样的道理。组织的意义就在于使“原子”处于结构化状态中，不能说“原子化”状态与结构化状态是不兼容的。

其实，社会集团及其活动远不是“非此即彼”那样简单。农民选举出来的干部如果在一定程度上迎合乡镇干部，未必就完全不能代表农民的利益；而如果不迎合，也未必就非辞职不可。其中的一个原因是，乡镇干部并非总与农民的利益处于冰炭两端。社会集团之间处于复杂的博弈过程中，集团力量对比在不断寻找平衡点，相互冲突与相互妥协在不断交替。把农民组织起来，不过是增强了农民谈判的力量而已。按我的调查，中国农民中有出色的政治家，他们有很好的周旋能力；他们懂得在贺雪峰所说的两极现象之间游弋。往往是遇到了愚不可及的官僚，才使矛盾激化。近些年的情况表明，因为有了村委会选举，乡镇干部们学会了让步，农民权益的保护的确从村民自治中得到了好处。贺雪峰说“当一个高尚的为民请命的领导人既无法从农民群体中获得支持，又面对着县乡行政的处处刁难时，他没有办法坚持下去，这种具有高尚的为民请命热情的农民协会领导人无法坚持下去，农民协会维护农民权益的能力也就不再存有”。我看到的不是这样，有湖北的姚立法、山东的崔祥联等人的经历说明，面对困难，总有人可以坚持下去。

一个事实要承认，目前相当一些地方的村民委员会没有权力，但这与农民的所谓“原子化”状态关系不大，而与目前的选举并未真正触及乡村的权威结构有关系，更具体地说，与所谓“两委关系”有关。这一点我们暂且不去说它。

3.谁来“救济选举权利”？

仝志辉的文章提出了一个重要的词语：救济选举权利。仝志辉也在这里提出了一个乡村民主政治发展的很现实的问题——村民自治中选举权不能得到有效保障。应该说，这种现象是很普遍的，的确也是需要克服的一种现象，否则，村民自治难以为继。

选举权利是村民自治制度的门槛，这个权利不能落实，村民自治制度将是一纸空文。如何解决这个问题？我看要借助国家的力量来强制推行这个制度。但仝志辉对这种做法表示怀疑，他的文章通篇分析国家权力在这方面的消极意义。他说：“由国家来处理村民选举争议的做法如果被广泛采用，恰恰可能弱化了村庄的自治能力，而规定了村庄选举程序的村民委员会组织法恰恰是为了确立村民自治这一农村治理制度的，村庄自治能力弱化恰恰有违村民自治立法的初衷。”仝志辉还提出了由自治体内部解决权力救济的一些办法。

我的看法刚好和仝志辉的看法相左。村民自治的展开意味着在中国乡村引入现代政治制度，自然会引来抵制力量，而抵制的常见办法是通过程序上的违法把农民的选举权利从根本上剥夺掉。只要程序上违法，选举的结果自然是不能产生真正的自治实体，而这个时候也无从谈起在自治实体内部解决选举权利的救济问题。困难还不止这个，目前的情况是，即使有程序合法的选举，也仍然不能产生真正的自治实体，因为绝大部分乡村真正的权威机构是村党支部。我们无法简单地说村党支部就代表国家利益，但它目前的运行状态与村民自治的要求相去甚远则是不用怀疑的，否则我们也不必要推行一个村民自治制度。不用多说也明白，解决这个问题更要靠国家的力量，因为这个制度是在国家权力下强制实行的。

一旦迈入村民自治的门槛（包括在村民自治实体外部建立起诸如选举仲裁法庭这样的机构等等），自治权利的实现方可借助自治实体实现。实际上，选举权利这样的门槛是外部因素决定的，我们的难点也在这里。打个比方，一个人被捆绑住，他要自己做事，首先要松绑，而松绑是由外部决定的。中国农村的问题说到底还是一个松绑问题。要特别注意，中国历史上的社会结构与西方发达国家不同，他们有自治的“传统”，而我们的集中控制实行了两千多年，乡村社会的自治传统要弱得多，说我们的皇权不下县并不表明我们的乡村有很高的自治水平。1949年以后，中国渐渐发育了空前的对农民控制的制度，农民受到极其严重的束缚，自治更是无从谈起。于是，松绑成为一个前提，而松绑的要害是改变国家和乡村社会的关系。如果聪明的政治家主动松绑，事情的发展要好一些；如果由农民去自己挣脱束缚，事情要麻烦一些。或许可行的路径在两者之间，目前的现实冲突也表明这一点。

4.乡村民主政治发展远未成为一席盛筵

村民自治不是百宝箱。如果把村民自治制度的好处说得过头了，难免让人失望。幸亏村民自治制度还远未落到实处，否则，它目前这个情况展示也实在授人以柄。但是，我们目前还没有发现比民主制度更好的制度，对村民自治的评价也是这个道理。学者董江爱揭示了她认为的民主的实质性内涵难以取得进展的窘境，并对原因作了分析。

如果真的存在目前村民自治制度所包含的“四个民主”，那幺，民主选举是关键，董江爱指出了这一点，这无疑是正确的。但是，有两个问题值得讨论。

第一，董江爱说，“如果没有民主决策、民主管理和民主监督，无论什幺人以何种方式成为村干部，都会由于权力不受制约而以权谋私，损害村民权益。”我怀疑这个判断。如果真的能依照合法的、有效的程序解决民主选举问题，且能处理好“两委关系”，并在选举中有充分的竞争，那幺，权力就会受到明显制约，以权谋私的现象也会大大减少。这是无庸置疑的。

第二，任何社会中直接民主都是一件困难事情，民主往往要借助“代议制”，但这样一来，官僚机构的弊端就总是难免，理想化的民主理念就要遭遇尴尬了。尤其是“民主监督”，在一定的层次上要借助专业化的政治家之间的竞争以及制衡关系来实现，一般百姓的直接监督是很难的。所以，也不妨对“四个民主”中的后三个民主不要寄予过高的希望。再说，如果我们对现存权力结构来一个改造，把大量的被公权控制的私权还给农民，同时发育民间机构分流一部分公权，剩下的归于村民委员会的公权就不多了，所谓决策、管理和监督诸项权力也不是太重要了。

5.乡村民主政治发展要不要进一步拓展？

村一级的民主政治发展已经遇到极大的障碍，难道还要进一步拓展它的发展空间幺？周作翰、张英洪两位学者提供了肯定的意见。向上扩展，要解决乡镇一级的改革问题；横向拓展，要建立农会这样的组织。我赞成他们的意见，因为没有这种拓展，眼下的这点成绩是不能守住的。

我读过两位先生的作品，知道他们对西方民主政治的发展实践和理论著述都有精到的了解。如果经过足够时间，中国的民主政治可能与世界主要国家没有重要区别，这一点大家可能没有异议。问题是我们要建造一座“桥”，如果桥造得好，我们就能稳固地到达彼岸。我过去和张英洪在“两委合一”的分歧实际上是桥的问题。中国共产党的领导是一个现实，我们何不把党的领导人通过“两票制”或“两委合一”等方式置于农民的选举之下？有了这样一个变化，说不定更积极的变化就接踵而至。

在农会问题上，周、张两位学者与贺雪峰的看法不一致。恐怕我们最终还是需要一种类似农会的组织，这种组织对农民利益的保护无疑具有积极意义。在农村政治关系紧张的情况下，高层对组织农会有疑虑，要打消这种忧虑，需要学者通过调查研究发现一种稳妥的提高农民组织程度的办法。从目前的局势看，靠一纸命令下来宣告农会成立有一定的难度。政治家所称的对改革的可接受程度，始终是决定改革进程的一个重要因素。我们在这方面有事情可做。

读完周、张两位学者的文章，我发现其实他们并不真正主张撤消乡镇政府，只是要改变它的生成方式和运作方式。中国一个乡镇往往有1-5万人，以后随着经济发展，村一级要衰落，乡镇居民点要扩大，农民的公共服务的满足将转移到乡镇一级。所谓政府，不就是提供公共服务的机构幺？我们有什幺理由要撤消它呢？

二、中国乡村民主政治发展究竟遇到什幺问题

在推进乡村民主政治进程中所遇到的真正难题在于下述几个方面：

第一，政府权力过大。公共权力过大必然加剧人们对权力的角逐。基层公共管理机构不仅拥有大量处理公共事务的权力，还拥有土地（农用土地在经济学的意义上本来属于私人物品）的控制权。公共权力还渗透到一些私人事务中。但由于过大的公共权力与狭窄的税收来源不对称，使得农民与公务人员之间的关系成为供养与被供养的关系，而不是被服务与服务的关系。基层政府的主要职能蜕化为向农民收取税费。这种背景下，公务人员的荣誉性微乎其微，使村民自治事业一开始就与巨大的利益关系纠缠在一起，旧力量不愿意放权，新力量下决心夺权，增大了政治发展转轨的难度。据我了解，农民对当选村长的第一要求是“查帐”，而旧力量最害怕的是翻旧帐。如果公共权力过大的问题不解决，村民自治的舞台永远是利益争夺的拉锯战场，民主政治的发展将困难重重。贿选的发生也与乡村政府的权力过大有关，在减少乡村政府（包括村级权威机构）的权力以后，贿选的事情也就不容易看到了。

第二，农村社区党支部的权力生成机制尚未改变，产生所谓“两委关系”问题。党支部书记由党员选举，而党员资格又由党支部确定，这实际上形成了一个封闭的权利体系。多年不发展党员或者只发展书记亲属的党支部在农村比较普遍（大量地方的新党员出自复转军人，所以，复转军人是目前拥护村民自治的重要力量）。上级任命党支部书记的现象也比较普遍。简单逻辑能告诉我们，这个问题不解决，村民自治事业不会有发展前景。

第三，村委会选举中没有形成普遍的竞选制度。现代政治必然是一种专业化的政治家的活动，没有政治家的有序竞争，民主政治不可能健康发展。所谓“民主监督”要仰赖政治家的竞争来实现，靠所谓农民的法制意识的提高来发展民主政治，我们就不知道要等多久。近两年，一些地方主动地推动选举中的竞争，效果很显着。这个趋势才刚刚开始，还需要聪明的政治家大力推动。

第四，精英阶层的思想不解放。精英阶层对村民自治进一步发展的忧虑，是它对社会稳定的影响。的确，许多国家在政治文明发育过程中“出了”社会稳定问题，但我们常常没有搞清楚其中的因果关系。在那些国家，实际上是先由于旧制度发生了社会稳定问题，才使得民主政治发展采取了激进的形式。我们不同，我们的社会在大的格局是稳定的，因此我们完全有可能有计划地、稳妥地设计出政治文明推进的程序来。从我的调查看，那些村民自治搞得好的地方，新当选的村官往往能与上级政府更好地配合（如果上级政府的官员是比较清廉的），而社区自身也高度稳定。实际上，村民自治大大降低了基层社会的交易成本，对社会稳定极为有利。

三、中国乡村民主政治任重道远

我喜欢“与时俱进”这个词，我理解，它的意思是不守成、不冒进，循序渐进，有所作为。村民自治如何进一步发展？在这里，我不想搬出经典著作的条文，勾画一个最终的乡村民主政治的模式。从中国基本现实出发，我以为目前可以做（并具有可操作性）的事情是：

第一，借助当前农村税费改革的机会，大大缩小乡村公共机构的权力，发育民间组织（如各种专业协会及其联合会），以它来替代现有政府的部分公共权力。在适当的时候，中国农村的专业经济协会会自然转变成类似农会那样的组织。

第二，改革土地制度，把基层官员对土地的控制权力剥离出来。再行修改刚刚出台的土地承包法，加快物权法的出台，明晰土地产权，使农民拥有土地财产权。

通过以上两个办法减小公共机构的权力，增加社区民选官员的荣誉性，有利于平稳推进乡村政治文明发展的进程。

第三，改革党支部权力的生成机制。要破开党支部权力的封闭性。在农村实行更开放的党员登记制度，允许任何有选举权的公民登记为中共党员，以扩大党支部书记的“选民”范围。这一改革将一举消除所谓“两委”矛盾。在条件成熟以后，创造一种形式使“两委”选举统一起来。目前的“两票制”也是一种好的过渡方式。

第四，大力推动乡村选举中的竞选制度。

如果上述几点能够做到，即使暂时不将自治选举扩大到乡一级，农村民主政治发展也会大为改观。今后中国乡村民主政治从长远说当然会依循一般规律来发展，但眼下的任务是打破僵局，迈开最艰难的一步。