农村解纷机制的实证研究——以黔西北农村水权纠纷为中心的考察

2006-12-18 21:21:19 作者：傅贤国 来源：http://frankfxg.fyfz.cn/ 浏览次数：0 网友评论 0 条

内容摘要：作为社会纠纷解决机制研究的一个重要组成部分，对农村社会纠纷及其解决机制的研究，可以从不同的角度入手。文章以对中国农村社会的纠纷及其解决途径的法社会学考察为宗旨，将水权纠纷作为切入点，展现了国家正式解纷机制的基层化生存态势，并全面厘清了农村解纷机制所要达到的价值目标和出路。
关键词：农村纠纷；解纷机制；实证研究

引言
电影《秋菊打官司》深刻地反映了国家法律与民间惯习在解决社会纠纷上的巨大分歧，一时间被众多法律界人士当作考察中国农村社会纠纷及其解决的窗口。本文所描述的水权纠纷，反映了一个社会问题：就是将当地的农民与政府牵涉进去，上演了一场旷日持久的政府与农民的“拉锯战”。这样的社会纠纷对社会的稳定、经济的发展、法治的促进与呼求，存在极大的影响。基于这样的考虑，我决定将高坡水库作为法社会学意义上的案例进行分析，探讨该案对于中国农村纠纷解决机制的构建、完善的参考价值。
文章借助于水权纠纷来分析农村社会的解纷方式及作用范围，追问农民手中的“权力机制”是如何运作、如何促使国家与农村社会互动的？而国家法律在农村社会解纠所处的复杂权力关系网络中，又是如何思考、如何判断、如何谋划、如何采取策略和技术以实现自己的目的的？一句话，法律的宏大制度安排是如何在微观的权力关系网络中作为一种技术进行实践的？[1]

一、水权纠纷及其所反映的社会矛盾
1959年冬天，黔西北一偏僻X乡（前身为X区）辖下的D公社组织了以C生产队（即下文的C村民组）等四个生产队为主的公社社员，修筑了一最大蓄水量为5万立方米的水库。根据D公社的文件，高坡水库建成之后，由C生产队等四个生产队共同占有、使用。1980年代是一个吃老本的年代，但没有人感觉得到老本的存在，水利特别是农田水利这个庞大的事业被整个社会所忽视，也被国家所忽视了。[2]1982年以后，由于各种原因，水资源的有限性表现得越来越突出，属于原D公社而与C等四个村民组邻近的前进村，想从高坡水库引水。但是这一提议遭到C等村民组拒绝。无奈之下，前进村村民联名向X乡政府递交了申请，请求出面协调解决问题。为此，X乡政府派专人找到C村民组等四个组的村组代表，要求适当分些水给前进村。未果，X乡政府不得已开除条件：如果C等四个村民组同意让步，作为交换条件，乡政府将在今后适当将优惠政策倾斜，在烟草种植上尽量地予以照顾，但是水库要由X乡政府出面管理。C等四个村民组同意了这一条件，并由C村民组的“族长”F某作为全权代表，在1984年10月份与前进村谈判签定了用水协议。
然而，作为铺设水管占用C等村民组的土地补偿款，X乡政府迟迟没有兑现。水库由X乡政府管理之后，C等四个村民组开始感到极大的不便。村民与水库管理者之间的纠纷增多、矛盾逐步升级。加上X乡政府领导班子换届，曾经承诺给C等四个村民组的优惠政策兑现得越来越少。因此，1990年2月，C等四个村民组要求乡政府将水库的水最大限度地满足C等四个村民组的生产生活需要，如有剩余，才能给前进村输送，但没有回应。为此，C等四个村民组采取砸输水钢管等行为表示不满，并将斗争的矛头指向了乡政府。X乡政府左右为难之下，将这一“烫手的山芋”转给了古打村委会，并下达了任务：要求村干部作C等村民组的思想工作，让它们作出让步，准许前进村引水。但是村干部在C等村民组村民面前并没有权威，在传达乡政府的意见时根本没人理睬。村干部于是找到C村民组干部，但是组干部也是切身利益的受害者，不愿意涉身其中。
当村干部将此事汇报给X乡政府之后，乡政府与村党支部又对组干部及组里面的党员分别进行教育、说服，要求他们放弃“狭隘”的自我利益，多多考虑“上面”的难处，同时乡政府又特别承诺，以后会多多照顾C村民组的要求，特别是在乡财政中拨出一笔款，作为维修C小学校舍的费用。C等村民组考虑到可以利用乡政府的拨款修缮长期处于危房状态的C小学校舍，愿意作出妥协。至此，事件似乎朝着明朗的方向发展。
但是，直到1994年6月，C乡政府承诺兑现土地赔偿款的期限已过，款项并未发到具体农户的手中。加上C乡政府承诺的用来修缮C小学校舍的拨款也没有落实。1994年10月，村民代表多次到X乡政府咨询，都被告知乡财政紧张要缓一缓。但此时乡政府却为新上任不久的乡长购买了一辆价值10万元的轿车！村民认为自己被“耍”了，不满情绪空前高涨，开始在各种事务上故意拆乡政府的台，让乡政府颜面扫地。乡政府为了维护自己的“权威”，开始寻找各种有利的机会“惩治”C等村民组（尤其是带头闹事的C村民组）。
1995年4月的时候，由于乡计生小分队在C村民组进行工作的过程中，手段有些偏激，造成数百村民和计生工作人员的暴力冲突，导致计生小分队多人受伤。X乡政府马上将此事向县委、县政府上报，县公安局派遣公安民警，在X乡派出所、派出法庭等的协助下，抓捕带头闹事的村民。由于有胆大的村民乘着混乱，将带头闹事者藏匿了起来。公安局没有找到真正带头闹事者，便将几个参与的成年人共五人抓走了。在派出所里，民警们用警棍、皮带等物殴打了五个村民。但这五个村民并没有因此提出行政复议，甚至行政赔偿等，用他们的话说，就是“胳膊拧不过大腿”。计生事件就这样以五个村民的“受惩治”而结束。
计生事件发生后，C等村民组不再为水库问题而与乡政府明着干。但是，暗地里的斗争还在继续着：前进村用来引水的钢管还是不断地被砸坏。村民抗衡乡政府的策略之一就是不再交纳粮食（土地）税，乡政府则取消了诸多原本应当由这三个村民组享有的某些福利，如对困难户的救济、正常情况下的拨款，甚或部分村民的农业生产借贷，等等。
2000年7月18日，B市电视台“新闻播报”栏目组拍摄并播出了反映高坡水库问题的片子：燥热的天气、干涸的水库、学校孩子们自带的水瓶、龟裂的田地、裸露的水管、人们焦虑的眼神……多方打听得知，原来这是C村民组通过本村一个在B市电视台给台长当司机的人联系记者进行的采访，目的只有一个：就是要给乡政府施加压力，令其履行诺言，支付土地赔偿款和修缮学校的费用，并取消针对C村民组的种种不公正做法。至于效果如何则不得而知。

二、国家正式解纷机制：基层运作的呼求与抵牾
这里，我将主要讨论作为基层行政组织的X乡政府和X乡派出法庭在高坡水库案中所起的作用，由此，观察行政机构和司法机构在基层农村纠纷解决中的功能究竟怎样。
（一）X乡政府行政调解功能的发挥与抵牾
当X乡政府对水权纠纷进行行政调解失败后，与C等村民组达成协议，并同意对C等村民组作出补偿。印证了“千百年来存在于农村民众中的村界意识和村产观念，靠行政权力是不会轻易地改变的，反而是行政权力向农民的这种乡土观念妥协。”这一观点。 [3]然而，X乡政府在面对C等村民组的不断要价时，也不总是妥协的。当有机会时，它就会反戈一击，将反对者彻底地打倒，从而树立自己的威信。计生事件的出现，就给乡政府提供了一个很好的机会。由此，乡政府借机将C等村民组的“嚣张气焰”给压制了下去。即便如此，C等四个村民组与乡政府私底下的、消极的对抗还在继续着。
造成乡民和政府对抗的原因，恐怕在于制度的不完善、不衔接所致。新制度经济学的制度变迁理论为我们理解这些问题提供了很好的观察视角。诺斯认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”。[4]对水库案来说，农村水利问题不仅是一个技术性问题，而且成了困扰当地农村经济发展与农民生活生产的极其关键的问题。 [5]在高坡水库案中，当乡政府要求古打村委出面解决问题时，后者因为缺乏威信而没有起到预期的效果，只有将问题交由C村民组的党员干部解决，但由于同是水库利益的直接厉害关系人，C村民组的党员干部拖延不管。最终，问题没有解决，而乡、村两级的权威则大打折扣！如果将乡、村两级与C村民组比作“官”“民”的话，无疑“官”败于“民”了！乡、村两级的威信没有树立，并非是不具备解决问题的能力，而是由于未能真正担当“裁判者”的角色（实际上同时兼备了“问题者”和“要求解决问题者”的双重身份）。从纯粹纠纷解决的角度来说，良好的制度之下，任何一方当事人是不能够兼任裁决者的。当前国家行政权力在农村的境遇以及造成这一现实的原因，借用黄仁宇的话说，就是“新旧体制不衔接”所致。 [6]

（二） “司法行政化”[7]：派出法庭的生存际遇及其历史宿命
当计生事件中计生工作人员被殴打时，X乡派出法庭与乡派出所一起参与抓人，这不能不说是一个值得关注的问题。中国乡土社会是国家权力的边缘地带，通过设立基层人民法院并在乡镇一级设立派出法庭，是将国家权力通过司法延伸到乡土社会进而维护国家统一秩序的一种重要努力。从积极意义上说，基层法院及其在乡镇的派出法庭便成为中国司法权力的神经末梢。传统上，中国司法具有行政的功能，是国家权力控制民间社会的一种手段，只要整个农村社会的伦理本位与习俗调控的基本构造不发生根本性的改变，司法的这种性质也就得以延续。社会秩序的稳定便成为传统司法所要促成的首要目标，使法律成为行政性的。 [8]X乡派出法庭在打人事件发生后，参与抓人的做法，也给我们发出了一个信号，就是在X乡这个地方，司法的独立性只是一个假设的前提，实际上，其真实的存在和运作形式是作为当地乡政府的一个职能部门在发挥作用的，即是说其仍旧带有传统司法行政性的一面。[9]
如果说，要对这样的派出法庭抱有太多的期望，恐怕是一件不现实的事情。X乡派出法庭的抓人之举，在乡民中间已经产生了非常不好的影响。C村民组的村民就认为：“派出法庭不过也只是乡政府的一个组成部分而已”。这也证实了费孝通先生在很多年前说过的一句话，“现行的司法制度在乡间发生了很特殊的副作用，它破坏了原有的礼治秩序，但并不能有效的建立起法治秩序。法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭，重要的还得看人民怎样去应用这些设备。更进一步，在社会结构和思想观念上还得先有一番改革。如果在这些方面不加以改革，单把法律和法庭推行下乡，结果法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病却已先发生了。” [10]
当然我们得承认，X乡派出法庭的情况只是中国目前众多派出法庭的一个特例。学界通常认为，在原本的乡土习惯正在发生着自身价值取向的转换，但还没有完全成型的前提下，由于市场经济的发展，市场将不断把那些还具有某种程度的自给自足经济的乡土社会纳入自己的逻辑，这种理性化、规范化的范围和速度将扩大和强化。这显然是一幅法治现代化的图景。但是源于它们所处的特定时空环境，即使从一个长远的过程来看，在现代司法和乡土生活世界的深沉张力之中，中国基层法院在其艰难的司法进程中默默从事的仍是一项犹关中国法治未来走向的制度创新工作。重要的具有学理意义的问题是，现代法制对乡土社会及其民众行为的格式化并不是一次完成的，而是要经过无数次反复的博弈。对格式化的反格式化是不可避免的，而正是由于这一互动的过程，不断催生着新的制度萌芽的诞生。换句话说，农民的非支持态度在一定意义上可能对农村社会法制化提出了一种要求：农村法制化不应是单向的“格式化”，它还应包括法制的社会化，也就是法律系统如何能适应和满足农村社会生活与文化发展的需要。 [11]
从以上讨论可以看出：在严重纠纷（比如高坡水库的权益归属极其相关的财产权益争议）的解决中，农民更倾向于通过政府部门和司法部门解决纠纷，但是当后者并没有按照农民想象中的方式作为的时候，便开始遭到严厉的、强烈的反对。这时，虽然国家法仍是（在农民们的眼里，政府和法院/法庭即是法律的替身）合法性权利的最后保障，却不再是预想中的“有用”的规则了。此时，由于利益的导向，规则被再次选择，纠纷的解决过程渗入了更多的“非法治”的因素。[12]正是基于这样的认识，学者们基本上达成了这样一个公识：诉讼是运用法律解决社会纠纷以达到社会和谐的一个途径，但并不是唯一的途径。某一社会纠纷是否通过法律解决与社会纠纷解决途径的多少相关联，如果在社会中可供选择处理争议的渠道较多，则人们对法律的需求不会太强烈，在处理社会纠纷时选择法律的可能性相对较小。 [13]由此，也可以部分解释为什么在高坡水库案中法律的作用如此弱了。

三、农村解纷机制：本土化、多元化生存
众所周知，现代法律话语以及支持这套话语的法律知识和法律制度无疑是从西方移植而来的。在传统中国从帝制向现代民族国家转型的过程中，法治与民族、共和和民主等一道成为重建合法性秩序中重要的意识形态话语之一。经历了近百年的战争、革命、混乱和改革之后，国家和政党的观念无疑在农村社会里生了根，获得了空前的正当性，而法律在农村社会里并没有找到或创造出适合其生长的土壤。直至改革开放以来，随着国家和政党退出村庄，法律才成为农村社会的实际需要，法律的触角才开始逐步伸入农村社会。强世功的研究表明，共产党在国家政权建设过程中，为了统合社会，尤其是广大农村社会，发明了一套全新的组织和动员技术——权力的组织网络。这个网络包括组织技术 、民主动员技术、化解矛盾的技术等一套权力技术组合。在这种技术组合中，共产党政权的法律形成了自己的新传统。 [14]
当代中国正处于由传统的封闭社会向开放的市民社会转化、从人治走向法治的关键时期。在这个变化急剧、各种利益都在分化和重组的年代，社会矛盾和冲突日益增多和复杂，传统的行政主导型、道德主导型社会冲突解决方式已不能适应而面临极大挑战，尤其是对中国农村纠纷解决机制的研究更应引起充分的关注。[15]细心的读者难免会问：为什么在大力倡导“依法治国”、实行法治的今天，中国还有那么多的地方，法律根本只是一纸空文？我们应当反思：之所以会发出这样的惊叹，是否是由于我们太习惯于法学条文、教材、著作的“教导”而忽视了农村社会特殊的时空环境，或者说没有注意到纠纷解决的“本土化”问题呢？[16]更引申一步说，这是从“学科意识”出发，而非从“问题意识”出发去考虑问题的两种截然不同的结果。[17]
姑且不论法律的制定过程如何，当法律出台后如何向农村这个被边缘化的空间拓展并且生根、开花，是实现乡土社会法治的关键问题。而衡量法律与民众亲和力的标准可从两个方面考察：一是民众参与和民意表达的广泛程度、有效程度，二是法律体现民众意志、反映权利的准确程度、发达程度。 [18]同时，任何一种法律制度都无法避免写在纸上的东西与实际生活之间存在的矛盾。在中国，表面上的制度与人们实际的行为方式和价值判断之间的差别很大，最根本的原因在于，中国当代的法律制度基本上源自西方，并不是土生土长的东西，而人们的思想、观念、行为却是千百年来民族文化的一部分，有其深厚的根基，绝不是任何一种政治或社会力量在短时间内可以改变或清除的。[19]
在C等村民组与前进村的斗争上，我们看到，虽然前进村力图寻求乡政府的介入，但C等村民组却极力反对乡政府的插手，从而形成了一个拉锯战。最终的结果就是没有国家权力或者国家正式解纷方式——法律——的介入，但即便如此，那里也并没有陷入混乱不堪的局面。这一事实支持了“社会不会因为没有法律而完全失范”的观点，[20]在另一个侧面也表明了法律仅仅是社会控制的一个量而已。而且，在一个法律的量较少的社区，其它的社会控制手段的量相对而言将较多——前提是这个社区中存在着秩序。 [21]按照吉尔兹的阐释人类学观点，在乡土社会秩序型构和维持过程中所形成的将是一种 “地方性知识”。[22]大致说来，吉尔兹所称的“地方性知识 ”是一种排斥普适性的具体知识信息系统。而这种“地方性知识” 的主体正是乡土社会中“生于斯长于斯”的乡民。
从法社会学的角度来讲，利益冲突是“利益主体基于利益差别和利益矛盾而产生的利益纠纷和利益争夺”。[23]需要注意的是，法律成为社会控制的强有力手段，是针对现代都市社会而言的。换句话说，法律对利益冲突进行控制的机制只是一种特殊的纠纷解决机制。乡土社会有着与都市社会不同的政治、经济和文化背景，乡土社会的人们并不像都市社会中的人们一样，重视权利与义务的界定与实现，也不大利用法律作为保护自身在流动性日强、竞争愈烈的现代社会中的切身利益和最大福利的有力武器，更不用说将法律作为促进社会进步的强有力工具了。因此，虽然“法治”社会已成为全社会所追求的目标，但法律控制在农村作用的范围、强度和程度都与都市社会有所区别，显得异常的软弱。

四、结 论
在相当长的一段时间里，社会人类学似乎信奉着一个未经证实的前提预设：乡土社会的特征将随着现代化进程的加快而趋于式微。[24]然而这种近乎先验的假设已为最近的社会人类学实证研究所质疑。有学者研究发现，“我国的社会现实表明，近年来农村的工业化发展很快，但是民间文化、宗教信仰、传统社会组织等并没有消失，而是不断表现出巨大的生命力。”[25]这是社会人类学研究中的一个反思，同时也为法学(尤其是法社会学)理论研究带来了智识上的触动。有学者说得好：“因了观念的不同，一种技术既可能‘物尽其用’，也可能‘形同虚设’。所以，历史上凡割裂两者，只要技术，全不顾观念者，没有不失败的。”[26]民间纠纷的大量存在是客观现实，如何把矛盾尽量解决在基层、解决在萌芽状态，成为我们必须重新考虑的话题。[27]
乡土社会中的法律实践是中国农村必须解决的重大问题和法治现代化的关键。[28]从长远看来，从中国发展趋势和社会条件来说，中国农村社会必须建立制度化的法律，建立法治。中国法制要摆脱在乡土社会的尴尬境地，提供在农村中适时对路的法律产品，凸显诉讼功能，实现国家法律对农村的治理，就必须吸取民间调解的积极因素，创设适合农村具体需要的纠纷解决方式。解决我们当前面临的社会纠纷，应当是诉讼、民间调解、仲裁等多管齐下，鼓励当事人通过非诉讼途径解决纠纷。只要当事者和民间调解机构不违反现行法律的强制性和禁止性规范，这种私力救济即应为合法有效，国家机关不应当以自己的意志干预这种纠纷解决方式的运作。

参考文献：
[1] “什么才是问题的关键”？这一福柯式的发问，导出的是“日常生活中的权力”这一概念以及学界的极力推崇。所谓“日常生活中的权力”，就像大众媒体一样，在日常生活中，通过各种制度中的规则和拘束，直接、间接地给予人们影响的“权力”，而非简单的国家权力——或者说在各种制度中行使出来的权力——这才是问题的关键。参见[日]樱井哲夫：《福柯——知识与权力》，姜忠莲译，河北教育出版社2001年版，第174页。
[2]  参见贺雪峰：《新乡土中国》，广西师范大学出版社，2003年版，第135页下。
[3] 张佩国.近代江南乡村地权的历史人类学研究[M]. 上海：上海人民出版社，2002.92-93.
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[5] 贺雪峰.新乡土中国[M].南宁：广西师范大学出版社，2003.134.
[6] 黄仁宇.中国大历史[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2001.268.
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[8] 张佩国.近代江南乡村地权的历史人类学研究[M]. 上海：上海人民出版社，2002.316.
[9] 作为一个白族、彝族、仡佬族聚居乡，X乡经济一向比较落后，国家正式解纷机制的进入和被接纳经历了一个长期的过程。D县人民法院在X乡的派出法庭至1990年才成立。该派出法庭最多的时候只有3个人，其中学历最高的仅为师专（B市师范专科学校毕业），且都不属于法院正式编制，而是由乡政府聘用的。这些人平常的工作一般都是协助乡政府收缴税款，或从事一些辅助性的事项，几乎没有审理过一宗专门意义上的诉讼案件。
[10] 费孝通.乡土中国 [M]. 北京：三联书店，1985. 58-59.
[11] 陆益龙.乡村社会法制化的条件[A].郭星华、陆益龙.法律与社会——社会学和法学的视角[C]. 北京：中国人民大学出版社，2004.207.
[12] 郭星华等人认为，综合各种类型的纠纷解决，农民对政府部门和司法部门的满意程度相对要低得多，由此也可以得出一个关乎中国农村法治化进程的大致蓝图，那就是只有尊重人们的行为选择规律的法律才能推行，只有结合了中国本土文化的法治化才能有旺盛的生命力。参见郭星华、王平：《中国农村的纠纷与解决途径——关于中国农村法律意识与法律行为的实证研究》，《江苏社会科学》2004年第2期。
[13] 邢晓军.传统中国的“厌讼”现象及其对现代社会的启示[J].汕头大学学报（人文社会科学版），1998（2）.
[14] 强世功.法制与治理[M]. 北京：中国政法大学出版社，2003.101.
[15] 目前这方面的研究成果，具有较高学术价值的有：郭星华、陆益龙等著：《法律与社会——社会学和法学的视角》，中国人民大学出版社，2004年9月版。郭星华、王平：《中国农村的纠纷与解决途径——关于中国农村法律意识与法律行为的实证研究》，载《江苏社会科学》，2004第2期。强世功：《法律知识、法律实践和法律面目》，赵晓力：《关系—事件、行为策略和法律的叙事》，载王铭铭、王斯福编：《乡土社会中的秩序、公正与权威》，中国政法大学出版社，1997年。苏力：《送法下乡》，中国政法大学出版社，2000年。
[16] 由苏力“首创”的法学“本土化”问题曾经在学界引起了极大反响，也导致了不小的批评。本文无意于对这种现象进行评论，而只是借用“本土化”一词来强调一个事实：就是对具体事务的观察总是离不开具体的场域的，如果我们只是用自己所掌握到的各种方法去应对复杂多变的社会生活，难免要碰壁。
[17] 关于“学科意识”与“问题意识”的具体内容，有兴趣的读者请参阅张佩国：《代江南乡村地权的历史人类学研究》一书中的相关介绍。张佩国：《近代江南乡村地权的历史人类学研究》，上海人民出版社2002年。
[18] 田成有.国家法在乡土社会中取得成功的条件与保证[J].江苏行政学院学报，2001（3）.
[19] 吴明童.社会主义市场经济条件下利益冲突解决机制研究[M].西安：陕西人民出版社，2002.36.
[20] 此处的“法律”指的是国家制定法，近似于哈耶克所批判的“社会秩序规则一元观”中的以人之理性设计的立法为唯一形式的法律。有关哈耶克对“社会秩序规则一元观”的批判文字，见邓正来：《法律与立法二元观》，三联书店2000年版。
[21] [美]布莱克.法律的运作行为[M].唐越、苏力译.北京：中国政法大学出版社，1994.7.
[22] 关于“地方性知识”的论述，参见[美]吉尔兹：《地方性知识》， 王海龙、张家煊译，中央编译出版社2000年版。
[23] 赵震江.法律社会学[M].北京大学出版社，1998.250.
[24] 尤陈俊.法治的困惑：从两个社会文本开始的解读[J].法学，2002（5）.
[25] 王铭铭.社会人类学与中国研究[M].北京：三联书店，1997.
[26] 梁治平.法辩[M].贵阳：贵州人民出版社，1992.234.
[27] 李银芳 李富金.对基层法院化解社会矛盾的思考[J].http://www.chinacourt.org.
[28] 田成有.功能与变迁：中国乡土社会的法治实践[J].学习与探索，1999（6）.