南京国民政府时期的农民负担(1927—1937)——以河北省为中心的考察

2007-03-05 17:22:35 作者：冯小红 来源：中国农史 浏览次数：0 网友评论 0 条

[摘要]20世纪30年代初，县地方政府为给乡村治理各项新举措筹集经费，骤然加重了农民的田赋正附税负担，同时，其他负担的存在使得农民负担更趋沉重，农民承受了更大的效应损失。由于国民政府的乡村治理转型过分注重政治效应，忽视社会效应，并且各县地方多实施不力，致使农民未得到相应的效应补偿，政府的加税行为呈现出严重的不合理局面。这种局面加剧了政府与农民之间的矛盾，动摇了南京国民政府统治乡村的“合法性”基础。

    [关键词]田赋正附税负担；其他负担；效应损失；效应补偿；农民负担不合理

[中图分类号]S-09；K03  [文献标识码]A  [文章编号]1000-4459(2006)04-0077-11

[收稿日期]2006—03—15

[基金项目]河北省哲学社会科学基金和邯郸学院博硕士启动基金资助项目

[作者简介]冯小红(1970—)，男，历史学博士，邯郸学院历史系副教授。

The Peasant Burden in the Period ofNanjing Kuornin Government (1927-1937)

——Taking Hebei Province as the Centre

FENG Xiao-hong

(Department of History Handan College, Handan 056005)

    Abstract: At the early days of 1930s, the peasant burden tended to be heavier because of the land taxation burden that was used to funds to carry out new measures of rural governance by county governments, and it was even heavier because of the other burden. The peasants endured more effective losses. Because the transformation of rural governance of Nanjing Kuomin government pay attention to political effect excessively, and neglected social effect, and its measures were carried out disadvantageously by county governments, the peasant did not receive inexpensive effective compensation, so that the action of increasing taxes of the government was not rational seriously. The condition increased the contradiction between the peasant and the government, so that wavered the lawful basis on governing rural society of Nanjing Kuomin government.

Key words: the land taxation burden; the other burden; effective losses; effective compensation;unreasonable peasant burden

早在20世纪30年代，随着“复兴农村”呼声的高涨，国民政府治下的农负问题便成为时人讨论的焦点话题。近年来，在民国乡村史研究的热潮中，南京国民政府时期的农负问题仍然是学界关注的热点问题之一。以往的研究多致力于探讨农民的显性负担，对农民的隐性负担虽有所论及，但不够深入，并由此引发了对农负计量问题的讨论；同时，30年代遗留的农民负担轻重之谜至今仍未完全解开。本文拟以河北省为中心，对南京国民政府时期的农负问题重新予以讨论，并对以往的争论提出新的解释。

一、农民的田赋正附税负担及其变化趋势

    20世纪30年代，无论官方公布的数据，还是学术机构的调查，以及个别学者的研究，普遍反映出当时农民的田赋正附税负担比以前大幅度提高，并且呈历年上升之势。①近年来的研究多引用20世纪30年代的调究作为资料，其结论与民国年间的结论并无二致。②

    20世纪30年代的调研多使用单位土地(每亩)所纳田赋正附税的额度——亩均纳税绝对量作为测度农民显性负担变化趋势的指标。使用这个指标存在两个问题：一是亩均纳税绝对量受物价变动和洋价涨落的影响较大，其历年数据的可比性不易把握；二是亩均纳税绝对量作为一种收税单位，从税收学角度看，自身并不能完全反映纳税人赋税负担的变化趋势，还应该相应地考虑税源状况的变化趋势。这样看来，以往对农民田赋正附税负担的研究仍存在一定缺陷。

    既然田赋正附税都是以耕地为课税对象，那么其税源就是产生于耕地之上的农业收益。因此，从税收学角度看，应该以亩均纳税绝对量与亩均农业收益的比值——亩均纳税相对量作为测度农民田赋正附税变化趋势的指标。并且使用这个指标还可以消解物价变动和洋价涨落的影响。但是，限于资料的不足，目前尚无法对20世纪20、30年代的亩均农业收益做准确计量，也就无法准确测算出历年的亩均纳税相对量。本文采取的处理方法是分别考察土地收益的变化趋势与农民所纳田赋正附税绝对量的变化趋势，进而对其进行比较。

对于20世纪20、30年代土地收益的变化趋势如何，学术界存在分歧。20世纪30年代初，学者们比较一致的看法是当时的农业生产全面衰退，土地收益普遍下降。这种看法后来一直占据着学界主流。90年代初，王方中从地价变化的角度探讨了民国年间土地收益的变化，结论认为20世纪最初30年内地价持续上涨，土地收益较好，但大体上从1931年起，地价大幅下跌，原因在于土地收益普遍降低，地价下跌的趋势到1935年停止，1936年开始回升，原因是自1935年起，土地收益又有所好转。[1]后来徐秀丽研究了近代冀鲁豫三省的粮食生产，结论为：20世纪头30年，冀鲁豫三省由于新式农业技术的引进、政府的鼓励政策以及农业投人的适当增加，农业效益较好；20年代末之后受世界经济危机、国内战乱和天灾的影响，农业生产全面萎缩，农业效益普遍下降，这种状况直至1935年才有所好转。[2](P245)王方中和徐秀丽的研究结果与传统的观点基本吻合，都认为20世纪30年代初农业生产全面衰退，土地收益普遍下降。对此，郑起东提出了不同看法。他将直隶省1922年农户的年收入与1931年冀鲁豫三省农户的平均年收入分别列表进行比较，结果认为：“从20至30年代华北农户收入有了较大增长。”[3]郑起东这里所用的指标是农户收入，而不是农户的土地收益。郑起东在其新近出版的著作《转型期的华北农村社会》中计算出河北省1931年农林牧副渔业的总产值为138833.05元，其中农业产值为112636.18元，占农林牧副渔业总产值的81.13％，[4](P458-460)这表明河北农户的平均收入结构仍然以土地收益为主。按郑氏的研究结果，从20世纪20年代到30年代，华北农户的年收入增长了将近一倍，如此大幅度的增长，在以土地收益为主的华北农村，舍土地收益的大幅度增长别无他途。因此，可以把郑起东的观点等同于农户土地收益的大幅度增长。

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    ①20世纪30年代的研究见章有义编：《中国近代农业史资料，第三卷，1927—1937》，生活·读书·新知三联书店，1957年，第9～42页。

②近年来研究近代农民负担史的代表作当属叶振鹏主编的《中国农民负担史》第二卷，该书第五章便充分利用20世纪30年代孙晓村、陈翰笙等人的调查资料，阐释了南京国民政府时期农民负担不断加重的变化趋势。见该书第344～362页

郑起东的新观点刊布后，在学术界引起了很大反响，并诱发了一场关于“近代华北农业和农民生活变化趋势”的论战。在这里，笔者无意对这场论战做任何评论，笔者只是想找出20世纪末30年代初华北农民土地收益的变化趋势。郑起东在其新著《转型期的华北农村社会》一书中仍坚持原来的论点，认为从20世纪20年代到30年代“华北农户收入有了较大增加”，但随后又说：“‘九一八’事变却导致华北农户收支状况急剧恶化”。[4](P460)也就是说郑起东认为华北农民土地收益的转折点是1932年前后。

笔者认为郑起动的研究方法还需要进一步推敲。在测算20年代至30年代农户收支的发展趋势时，郑氏采用的方法是将1922年(后来又补充了1922—1925年的均值)和1931年的两个点进行比较，并由此计算总增长率和年均增长率。这种方法属于线性计算方法，以之计算时间数列本无可厚非。但是，从20年代到30年代初，不过短短十余年，属于短期时间数列，短期时间数列难免会受到经济危机、战争、灾荒等非经常性因素的影响，而二三十年代华北的战争和灾荒等非经常性因素发生的频率又相当高，这种状况在图像上表现为大而频繁的波动，在这种情况下最好能够以年为单位均匀地布点，仅用两个点很容易产生大的误差。

    相比较而言，徐秀丽和王方中的研究相对来说比较科学。徐秀丽的结论是在对近代冀鲁豫三省粮食生产状况进行实证研究的基础上得出的，认为二三十年代华北农业收益的断限为20年代末，即1929前后。王方中的结论是对地价变动与土地收益的变动进行相关分析的基础上得出的，认为地价波动的断限在1931年前后。表面看来王方中得出的断限与徐秀丽得出的断限稍有出入，但是王方中所用指标为地价，按常理推断，土地收益的变化和地价的变化有一定的因果关系，前者应稍早于后者。这就是说，若以土地收益作为指标，王方中研究的断限也应为1929年前后。因此，20世纪二三十年代土地收益的变化趋势应该是：20年代土地收益呈持续增长之势，到1929年达到最高点，1930年前后开始急剧下降，1934年开始回升。

    下面再看同时期农民田赋正附税负担的变化趋势。

    在田赋正附税中，田赋税率基本稳定，税额前后变化不大，而田赋附加却发生了大幅变动。

    表1显示，除去1931、1932年的特殊状态外，①1929、1930、1933年与1928年相比，静海县的田赋附加征收额分别同比增长160.79％，159.60％，235.19％。总的来看，20年代末30年代初，静海县田赋附加的增长率在1.5倍以上，且在1929年呈现出成倍突增特征。

表2显示，1929、1930、1931、1932、1933、1934年与1928年相比，定县田赋附加分别同比增长128.92％，159.87％，106.58％，55.22％，302.98％。总的来看，20年代末30年代初，定县田赋附加的增长也在一倍以上，也在1929年呈现出成倍突增特征。

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①1931年静海县因故停办保卫团，1932年又次第恢复，因此这两年分别停征和减征作为保卫团经费的亩捐。

    造成静海县和定县田赋附加成倍突增的原因基本相同。静海县田赋附加原本只有警、学两款，1929年奉省令改组保卫团，“成立正式总团、区团等部，经费悉由各区按亩抽资，自筹自支，全年征摊36837.55元”。1930年成立自治区，“又加法定附加捐一种，以每两征0.5元为率”。[5]定县田赋附加原本也是用于警、学两政，“民国十九年办理地方自治，又有区公所经费之征；民国二十二年因整顿保卫团，又加征保卫团经费”。[6](P32)也就是说，静海县和定县田赋附加突增是由于国民政府推行区乡制、建立保卫团所致。

    推行区乡制、建立保卫团是国民政府在20年代末30年代初推行的乡村治理新举措。

    南京国民政府成立之初，即开始在县以下的基层乡村推行乡村自治。1928年，国民政府颁行《县组织法》，将县以下乡村分为区——村或里——闾——邻四级，区设区公所，设区长一人，管理区自治事务，并设助理员和区丁若干，辅助区长。村(里)设村(里)公所，，置村(里)长一人，管理各该村(里)的自治事务。1929年，修正《县组织法》，改村为乡，改里为镇，其余区、闾、邻的设置未变。河北省筹办自治始于1928年7月，“大致系由清查户口，编制区乡镇，组织自治机关，筹办自治经费，训练自治人才人手”。[7]1930年前后，河北省各县编区工作基本完竣，各县的区公所大都成立。

    1928年，河北省因地方经过战事，各县溃兵和土匪骤增，为维持治安，一些县份组织了保卫团。最初，各县各自为政，1929年1月，省民政厅制定《保卫团条例》，令各县均组织保卫团，并统一了保卫团建制。1929年7月，国民政府颁行《县保卫团法》，保卫团遂成为各县地方的一种常设治安组织。

    既然推行区乡制和建立保卫团等乡村治理新举措乃是在中央政府和省政府的法令之下展开的，那么河北省所有县份都无法回避。截至1933年4月，据民政厅调查，在河北全省130县中，已经筹定保卫团经费者达104县，年支经费共2500250.00余元，平均每县24040．87元，多数县份采取“随粮带征”和“按亩摊派”的方式征收。[8]而各县区公所经费于1930年开始征收，“多数县份均系随粮带征，间有按亩摊派者”，“各县少者二三千元，多者万余元，统计全省共一百十二万五千余元”，[9](P2892)平均每县8653．85元。由此看来，各县筹集保卫团经费和区公所经费大都采取田赋附加的方式，这使得河北省多数县份的田赋附加额度在20年代末30年代初呈现出成倍突增特征。

    再看河北省各县田赋和田赋附加的比例。如果在田赋正附税中田赋和田赋附加的比例很大，田赋附加所占份额很小，那么田赋附加的大幅度增长便对田赋正附税的变化影响不大。反之亦然。

    表3显示，历年河北省各类田地田赋和田赋附加的比例均小于1，说明田赋附加在田赋正附税中所占份额比田赋大，因此田赋附加的大幅度增长对田赋正附税的影响较大，设若田赋附加增加1倍，则田赋正附税，亦即农民显性负担的增长率将超过0.5倍。在这种状况下，田赋附加的成倍突增必然导致田赋正附税大幅度攀升。

综上所述，20年代末30年代初，农民土地收益急剧下降，而所纳田赋正附税的绝对量却大幅攀升，比较二者的变化趋势不难看出，农民所纳田赋正附税的相对负担量明显增大，并且在1930年前后呈现出骤然加重的特征。

二、农民的其他负担和农负计量问题

    南京国民政府时期，农民在田赋正附税负担之外，还存在其他负担，具体而言，包括浮收、摊派和乡财政负担。

    田赋经征人员的舞弊方式无非是侵渔中饱和浮收，“前者短绌政府之税收，后者增重人民之负担”。[10](9365)浮收按实施主体的不同可分为催征人员浮收和柜书浮收。

    催征人员浮收指负催征之责的里书、村长副或政务警察、乡地借职务之便的浮收。催征人员的浮收一般采取两种方式：

    一种是明要。里书、村长副和政务警察因考成关系经常要先替农户垫交钱粮，而后向农民收钱时，往往以垫交之故额外索取“酒资”(有些地方称“身钱”，各地名称不一，但性质基本相同)，例如：某县的“身钱”额定为两吊钱——折合铜元百枚，最初的办法是催征人员代农户完银一两，额外加征“身钱”两吊，不代完不加。后来竞发展到无论代完与否，农户都需付“身钱”。又某县政务警察下乡催征，例向农户索取“酒资”，每户1角。[11](P642)

    另一种是暗中浮收。催征人员利用代农民收取串票的机会和农民不重视串票的习惯，①从中浮收。30年代初，乐永庆在河北某县乡村采访时，与三个农民谈及土地税，他们都说每亩1200文，合铜元60枚。问他们负担的名目，三人都不清楚，只说“司地”(即乡地)这样告诉他们。事实上那里的田赋正税、附加合计为每亩洋1.31角，而60枚铜元按当年市价合洋1.4角，“司地”浮收9厘。有的催征人员在银洋比价上做文章，如：某县田赋正附税合计每两折征银洋3.1元，而有的乡长竟每两折征3.5元。[10](B641)

    柜书浮收有“戴帽穿靴”、“卷尾包零”、“大头小尾”、“买荒造荒”等手段。[11](P966)“带帽穿靴”是在造串票时，税额上下预留空白，以便任意涂填；“大头小尾”是在存根和串票上所开数目不符，存根上少写，而串票上多开。“卷尾包零”是将纳税农户的地亩、钱粮化零为整，额外需索；“买荒造荒”是在秋勘辨别荒歉时，横取需索，妄定成数。

    更有甚者，一些县的粮柜竟然大胆妄为，直接浮收。一个化名西钊的人亲眼目睹了河北省清苑县粮柜的直接浮收过程，并将其所见所闻以《封粮纪实》为题发表在《财政研究》上，为便于说明问题，兹录其全文如下：[12]

    “在一个温暖的午间，我和两个朋友信步所之，踱到县政府的前面，许多的村农慢腾腾地从那里出来出去，好像赶集。这般人引起了我们的注意，就随着他们进了去，敢情里面有一个大院，满是三五成群的农夫，有的靠着墙角，在那里谈天；有的挤在几个小窗户前面争先恐后地完粮。这时走过一个约莫六十岁的老头，大概刚封完粮，似乎有点疑惑的神气，一时的好奇心，我便趁这个当儿对那老头儿点个头说：

    ‘老头，你封了多少粮?’

    ‘先生，我给他们一块二毛钱。请先生看看，这张收据写的是多少?他们写的字，实在认不清。’

    这老头手里拿着一张串票收据，我看了好久，却看不出写的是什么，串票的银数写得太草了，旁边一个乡下老儿说：

    ‘这些字孔圣人也不认识。’

这话一点也不错。我们正在那里看串票，粮柜上跑出一个麻子，对这老头说：

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①串票是农民缴纳田赋和田赋附加时，政府给农民开的收据。

    ‘你的串票，我算错了。’

    于是从他手里抢了串票，带回粮柜去。这老头在外边等着，但是从他手里抢回去的串票再也不见交还。在这个当儿，这些农人们都来围绕着我们看。这个说：

‘我交了一块八。’那个说：

‘我交了六毛三。’

    他们都想知道票据上得的银数是否与交给粮柜上的银数相符。我们在这儿多管闲事吵吵嚷嚷的，却引起了粮柜的注意。他们的工作停止了，就是有人去完粮，他们一概不收!我们看到这种情形显然地妨碍人家的工作，设若误了税收，岂不是有点‘那个’?这就赶快往大门走。

    刚要出这县府的大门，一个三十多岁的农夫，看见我们带着机关的徽章，像个先生的样儿，就过来对我们说：

‘先生，请给我看看他怎么收我七毛钱呢?’

‘你叫什么?’

    ‘我叫×××’

    我在他的两张串票上看了很久，把正税和附税合在一起，共计四毛七分。我说：

    ‘你交粮柜七毛，他们多收你两毛三分，你赶快把钱要回吧。他要是不给，你就说财政厅叫你给，决计没错。’

    这个人胆量不小，转身便到征粮处，不大的功夫，果然要回两张一毛的角票同六个大铜子，他说：

    ‘粮柜不给我，我一提财政厅的人叫我来要，他才给我。’我们借着这个机会把他带到莲池的门口问他：

    ‘你在粮柜完过粮，他们随手挚给你收据吗?’

    ‘哪里有那么痛快，我是前天完的粮，他们叫我今天取收据，所以我今天才敢来。’    ‘那么，你当时为什么不问他要呢?’

    ‘何尝没要呢!先生，你想我家离城五十里，我还愿意为这张收据跑几十里路来取么?粮柜不给我，我有什么办法。’

    ‘你完粮之前，有通知单送你么?’

    ‘通知单在乡长手里，向来不发给我们，到封粮的时候，乡长就对我们说，谁要完粮，他愿代封，我不求他封，我也看不着通知单’

    ‘那么，你封粮，用什么凭据呢?’

    ‘我们进城封粮，总是带着三年的串票，送给粮柜看。’

‘你年年完粮，你有多少地，应该完多少粮，你都清楚么?’

‘应该完多少粮，都是粮柜随便要，他说多少，就是多少。’

说到这里，一个农夫叫他一块回家，我们也就默然地踱进天华市场。”

    由《封粮纪实》可见，清苑县柜书直接浮收使用了两种伎俩：一种是在填写串票时，故意使字迹模糊、混乱，难以辨认，藉以蒙蔽纳税农户，从中作弊；另一种是先收税款，数日之后才发给串票，藉以麻痹纳税农户，并使其无以找对。

    至于清苑县柜书浮收的程度，时人估计当在税额的50％左右，达3万元之谱，数目相当可观。[13]若再加上催征人员的浮收，数目将会更大。虽然我们无法准确估算河北全省田赋征收过程中的浮收程度，但是仅就清苑县观之，浮收对农民负担的影响不是可以忽略不计的。

    摊派有固定和临时之分。

    河北省不少县份囿于摊款习惯，或为避开限制田赋附加法令的制约，对于县地方财政开支的保卫团款、警款等大宗款项乃采取摊派的方式，于是便产生了固定摊派。固定摊派有商摊和民摊两种，商摊数额小，民摊数额大。民摊一般是按照各户实有土地面积分配摊派款项。1935年，河北省捐税监理委员会对省内各县摊派做了详细调查，根据其调查，在河北各县中，有固定摊派的达45县，所摊款项共计1025479.59元，几乎占到河北省田赋正附税收入的10％。[1]

    临时摊派也是农民的一项重要负担，“凡是省县区的特别用费不在预算之内的，几乎大部分均需取之于农村，若遇有军事，军需的供应又大部落在农民肩上，因此一个农民在一年或一定时期内就没法预计应有多少的负担，一切都是临时应付，农民最感痛苦的，就是这些零星杂色而预计不及的负担”。

    以军事摊派而言，凡毗邻军事要冲的县份历年军事支应不断。

  表4所列数字仅为两县县政会议通过的现款支应，此外尚有各部队在驻地自行摊派款项以及车马粮秣等实物摊派。1930年一年中邢台县除支应290055元现款外，实物征发按当年价格换算约合390580元，两项合计为680635元。[10](P1079)而邢台县的田赋定额为83866元，田赋附加1931年和1932年均为32817元，两项合计为116683元。[15](P6419，6436)军事摊派是田赋正附税的数倍。

    为应付军事摊派，不少县份都设有专门组织，如：高阳县有支应局，由商会、财政局和各区区长组成；邯郸县为临时办事处，由财政局和商会组成；邢台为商民维持会；固安为保卫维持会，等等。[10](P1097-1098)由此可见河北各县军事摊派的频繁与苛重。

    乡财政指乡公所为执行全乡公务而应有的收入和支出。

    冯华德在1932年调查研究了河北省高阳县第四区五个乡农民的乡财政负担，兹将其中四个乡的情况列如表五：

由表5可知，四个乡平均乡财政亩均负担为0.261元。而郑起东计算的1931年河北省的亩均显性负担为0.1127元，[2](P524)前者远远高于后者。如此看来，乡财政负担也是农民负担的重要组成部分。

综上所述，与田赋正附税负担相比，其他负担虽不易把握，但也是农民负担的重要组成部分，决不可以忽略不计。其他负担的存在使得本来就十分复杂的农负问题变得更加扑朔迷离，近年来关于农负计量问题的讨论便源于此。先是，郑起东在《近代冀鲁豫乡村》一书中计算了1931年冀鲁豫三省农民的亩均田赋正附税负担，河北为0.1127元，山东为0.2198元，河南为0.1739元，三省平均为0.1701元。他还计算出华北农民的户均负担为3.6793元。[2](P524，526)郑起东的研究发布后，有学者对他测算的农民负担水平提出质疑。李金铮认为郑起东的研究在史料运用和理解上均有失误之处，他根据民国年间的调查，分别计算出河北定县和山东邹平赋税约占农民收入的6.5％和12.8％，并且认为由于积弊的存在，华北农民所交赋税占其收入的比例远比前揭数字为高。[16](P44)侯建新利用30年代保定农村调查资料，计算出清苑县11村的户均负担为7.32元，并且指出郑起东的计算结果之所以比清苑县11村的数字相去甚远，原因主要在于没有充分考虑“贪污腐败的黑洞因素”。[17](P285)郑起东在其新著《转型期的华北农村社会》一书中指出定县和邹平的个案研究虽然可以肯定，但是“赋税负担的情况各省各县千差万别，用举例比附的方法难以概括全面”。[4](P240)

    虽然个案研究不足以涵盖整体，但是由于其他负担的存在和不能忽略，仅用田赋正附税负担计算的农民平均税赋与农负的实际负担水平也相去甚远。李鸿毅在《河北田赋之研究》中谈及农民负担时说：“盖人民之实际负担不止此数(指李鸿毅用田赋正附税之和计算出来的河北省亩均负担0.417元)，此不过每年田赋正供及随粮固定附加二种，尤有名目可考，数字可寻。而其他临时附征、按亩摊派，较诸正赋，实已超过正赋数倍以至十数倍以上”。[15](P288)

既然其他负担不能忽略不计，同时浮收、摊派和乡财政负担又属于不确定性因素，难以对其进行准确计量，那么其他负担的存在便给农负的计量分析造成了无法弥补的缺憾，于是，在农负问题的研究上，计量分析的价值也就大打折扣。

三、农民负担沉重之谜

    20世纪30年代，学术界对农民负担轻重问题的看法存在分歧。一种观点认为当时的农民负担相当沉重，并且是导致农村经济萧条的重要因素之一。这种观点比较普遍，孙晓村、陈翰笙、许涤新、董汝州、胡应连、朱偰、贾士毅等人均持此论。另一种观点认为当时的农民负担并不重，还有增加的余地，如：冯华德、李陵在对定县农民负担调研之后便指出：“定县人民的田赋，一般看来，并不为繁重……酌量增加田赋收入，或者是一个比较适宜的政策。近年来很多人提起增税，不问合理与否，就认为是苛政，持否定的态度，这种观念，至少在定县的财政状况下，是需要重新考虑的”。[6](P68)朱其华在提到河南农民负担时指出：“河南田赋正附税捐统计，不过二千万元，比量民力，非为过重”。[18](P250)

    时人的分歧主要源于统计口径的不同。持后一种论点的一派在统计农负时只是注意到了农民的田赋正附税负担，忽略了农民的其他负担。近年来已有学者研究及此。①但是，即使充分考虑其他负担的影响，在原有的解释框架之内也无法判断农民负担是否沉重。

    从实质上看，民国年间的分歧双方都局限于从纳税主体人手来解剖农负问题，亦即局限于围绕农户来研究农负问题。并且其理论前提都遵循支付能力原则，即根据农民的纳税能力来判定农负的轻重，所选测度农民纳税能力的指标多为农民的绝对负担量或相对负担量。因为绝对负担量和相对负担量在国际上和国内并没有一个科学的或者通用的标准，所以依据它根本无法判定农民的纳税能力，进而也无法判定农民负担的轻重。同时，对农民而言，负担轻重主要是一个心理效应问题，而心理效应是无法用税负本身的绝对量或相对量加以衡量的。因此，以往的研究在理论前提和方向选择上均陷入了误区。既然如此，就需要突破以往的研究框架，从单纯考察农民自身以及支付能力原则之外寻找解决问题的依据。

农负问题产生的源头是政府对农民的课税行为，其背后直接关联着政府与农民之间的矛盾，所以全面考察农负问题需要从政府与农民的互动关系上入手。由此出发，农民负担轻重问题在本质上就表现为一个负担合理与否的问题，其背后直接关系到政府与农民之间矛盾的表现形式。合理负担，即便是负担量较大，也不会引发太多怨言；不合理负担，即使负担量较小，也会招致怨声载道，引发农民与政府的激烈对抗。因此，判断一定时期一定地域范围内农民负担的轻重，就其实质而言，应该从政府与农民的互动关系上，判断该时期该地域范围内的农民负担是否合理。

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①刘五书指出：前人产生分歧的主要原因在于“数据的统计口径和数量的线性分析及相关分析有误”。见刘五书：《二十世纪二三十年代中原农民负担研究》，中国财政经济出版社，2003年，第239页。

    对农民而言，交纳赋税会带来效应损失，农民能否自愿服从国家的税收政策，主要在于其能否从政府提供的公共产品中得到相应的效应补偿。对政府而言，其收税行为能否得到农民认可，主要在于其能否用所收赋税为农民提供有效的公共产品以及所提供公共产品的数量和质量。因此，衡量农民负担合理与否的尺度应为政府提供公共产品所产生的社会正效应是否大于或等于农民纳税产生的社会负效应。

    南京国民政府加重农民负担主要为其乡村治理转型提供经费。

    南京国民政府推行的乡村治理转型新举措除上文言及的建立保卫团、推行区乡制之外，还有改组县政府机构；建立县党部；实施“完成自治计划”等。改组县政府机构是按照《县组织法》的规定展开的，各县政府一般设县长一人、秘书一人，并设一科或二科；县政府之下设四局，即公安局、教育局、建设局、财政局。[19](P70)国民政府统一全国之后，各县纷纷设立了县党部。1929年河北全省共组织县市党部104个，至1931年全省党员审查工作结束后，省党部批准成立的县市党部共130个。[20]为加速推行地方自治，内政部制定了“完成地方自治进行程序”，规定地方自治在1929年7月1日至1934年7月1日之间分六期完成。河北省因灾歉和战乱，迟至1930年7月开始办理，计划分六期，每半年一期，每期拟办事项极其繁杂，几乎包容了乡村政治、经济、文化各个方面。所需经费多者数万元，少者数千元，多采取随粮带征和按亩摊派方式。[7]

    南京国民政府初期，县地方经费的管理是依据1929年财政部颁行的《县政府经费支发办法》运转的。该办法规定：“县政府经费由省库支给，县长得就经征款项内以虚领虚解方式留支”，而县政府各局经费“除去特别规定外，余均由原有地方款内开支”。[21](P285)根据这项办法，各省县地方财政管理的一般情形是：县里的大宗税收——田赋、契税、牲畜税、屠宰税以及各行牙税皆需上缴省库，省只给县留支县政府经费，仅包括县长、秘书以及第一、第二科行政人员的薪水和县政府的行政经费，数量较少。其他诸如各局经费、保卫团经费、自治以及完成自治经费，都由县自行筹措，称之为县地方款。[22](P3)这样以来，国民政府乡村治理转型的所有经费几乎全部落到县地方款头上。县地方款的来源一般包括省税附加、摊派和县地方税捐。根据笔者考察，县地方款一般以省税附加为大宗，而在省税附加中又以田赋附加为大宗。①也就是说，国民政府乡村治理转型的经费绝大部分是从农民身上索取的，那么国民政府的乡村治理转型便构成30年代初农民负担突增的主要原因，因此，农民负担合理与否就取决于国民政府乡村治理转型诸项措施是否形成社会正效应以及形成多大的社会正效应。

    首先看国民政府乡村治理转型诸项措施的出发点。

    在国民政府乡村治理转型的诸项措施中，除建立保卫团一项在一些地方尚能起到减轻匪患、安定人民生活的作用外，其余诸如改组县政府机构、建立县党部、推行区乡制、实施“完成自治计划”等项措施，主要是为其加强对乡村社会控制的政治目标服务，而这种政治目标只是政府的一厢情愿，与农民的现实生活和实际需求相去甚远。即便是这些措施取得相当成效，得益的也主要是政府一方，农民从中获得的效应补偿也极其有限。

    其次，我们考察一下国民政府乡村治理转型诸项措施的实施状况。

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①见笔者的博士论文：《乡村治理转型期的县财政研究(1928—1937)——以河北省为中心》(未刊稿)，第57—59页。

根据冯华德考察，河北省静海县县地方款支出的实际用途，职员薪水占绝大部分，事业和购置费相当有限。[5]这样的支出结构，只不过勉强维持办事机关的存在而已，也就是说，县地方款主要用于置官养官之上，县财政成了“吃饭的财政”，这使得大部分乡村治理新举措无法落到实处，而仅仅被流于形式。不仅静海一县的情形如此，河北省乃至全国的多数县份莫不如此。冯华德在另一篇文章中指出：“总观各种重要的县地方事业，只要一经省府令办，就设法东西凑挪，筹出一笔经费，先立机关，挂出招牌，然后藉以维持几个私人的生活。做到这一步，一切都成了静态，再也没有向前推进的能力了”。[10](p1051)马寅初在《财政学与中国财政》一书中说，当时有一位专家有机会看到很多县份的预算和工作报告，他便做了一篇题为《取之于民，用之于民》的文章，发表在《世纪评论》创刊号上，文章的结论是：“概括地说，现在很多县份的收入，大部分是拿来养活县政府的职员。他们的薪水、津贴、生活补助费等等的开支，占了县政府支出的很大百分数。县政府把自己的秘书、科长、科员、办事员、警察、工友等生活问题解决之后，余下的钱已经无几了，所以请不起教员，开不起医院，顾不到救济，一切建设的计划，变成纸上空谈”。[23](P183)这样看来，国民政府乡村治理转型的诸项措施几乎没有产生任何社会正效应。

    更有甚者，在一些地方，乡村治理转型的措施还发生了变异，县属四局、区乡公所等公共设施，不仅不能为农民谋利，反而变成一种“寻租”组织。县地方财政税收中的寻租行为上文已经有所阐释。公安局的寻租行为在不少县志中有所记载，如《青县志》载当地公安局“所谓缉盗贼、禁非为，以维持地方者，适得其反。盗贼日以炽，地方不得宁，是岂设警之本意、人民所望者哉?平时不见一岗警，而偏处穷乡反畏见之(巡警下乡惟抓赌、抓烟、传案数端，冀得提赏，故乡民畏见)”。[24](P481)据《河北月刊》载：1933年1至6月份，河北省政府立案核办的人民控告县公安局长、分局长以及区乡长的案件即有29起，这些案件“均不外私罚烟赌、侵渔公款、诈取民财之范围”，“就查实者而论，根本均在不能清廉，故借职权以谋利，余波遂及于害民”。[25]

综上所述，无论从乡村治理转型的出发点，还是从具体实施状况来看，国民政府以加重农民负担为代价开展的乡村治理转型所带来的社会正效应都非常有限，在乡村治理转型发生变异的地方，乡村治理转型的部分措施不仅不能给农民带来效应补偿，反而使农民承受了更大的效应损失。从判断农民负担合理与否的标准出发，国民政府时期的农民负担显然是不合理的。在这种状况下，农民对政府的加税行为就会失去认同感，而在没有认同感的情形下，无论农民以往的相对负担量是大是小，增加农民负担的做法都会招致农民怨声载道，甚至起而反抗。在河北，农民反抗政府加税行为的方式有两种：一种是消极反抗，主要包括欠税和逃亡。根据河北省财政厅1936年统计，1928至1934年，在河北省132县1个设治局中，有121县存在积欠田赋正税现象，欠赋面达91.67％。其中有47县平均每年欠赋额超过额定田赋正税的10％，永年、濮阳、东明三县平均每年欠赋额竞达田赋正税的40％以上。总计全省历年欠赋总额达4192472元，相当于河北省每年田赋正税预算额的66.85％。①探究欠赋原因，其中当然也有不法官吏侵吞公款的因素，但产生如此普遍的欠赋面以及如此巨大的欠赋额，舍农民的大量逃税行为而别无他途。赋税沉重引至农民逃亡的现象朱汉国和王印焕已经有过比较深入的研究，这里就不予重述。闭另一种方式是积极反抗，即揭竿而起，直接和政府对抗。这种方式多发生在冀南红枪会以及其他帮会势力较为强大的地方，如：邢台县的山川区农民便结成帮会公然抗税。[15](p6553)这些情形表明，农民负担不合理现象在政治上产生了一种十分严重的后果，那就是政府丧失了农民的认同感，国民政府统治乡村的“合法性”基础出现危机。

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①积欠田赋正税总额数字来自《河北省各县节年积欠田赋数目一览表》，《河北财政公报》第77期，1936年2月；河北省每年田赋正税预算额数字来自李鸿毅：《河北田赋之研究》，萧铮主编：《民国二十年代大陆土地资料》，第6411～6424页。

结  语

南京国民政府时期，由于多数县份的工商业尚不发达，农业税收仍然是地方财政大厦的支柱。20世纪30年代初，南京国民政府厉行乡村治理转型。各县地方为给乡村治理的各项新举措筹集经费，在农民土地收入急剧下降的情形下，骤然大幅度提高田赋附加税的征收额度，明显加重了农民负担。此外，诸如浮收、摊派、乡款等其他负担的存在，使得农民负担更趋沉重。与以往相比，农民在税收上承受了更大的效应损失。

南京国民政府以加重农民负担为代价开展的乡村治理转型，过分注重政治效应，忽视社会效应，加之各县地方多实施不力以及在实施过程中产生的“寻租”行为，不仅未能给予农民相应的效应补偿，反而增加了农民的效应损失，从而造成了农民负担的严重不合理局面。这种局面的出现，大大加剧了政府与农民之间的矛盾，动摇了国民政府统治乡村的“合法性”基础，于是，农负问题的严重性和紧迫性便凸现出来。

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