中国农村的民间组织与治理的变迁（下）

2007-04-28 21:47:20 作者：俞可平 来源：正来学堂 浏览次数：0 网友评论 0 条

五、农村民间组织的经费来源和内部机制

农村民间组织的经费来源与城市民间组织的有很大不同。城市民间组织的经费来源大体有三种情况：其一，完全由政府全额拨款，如工会、共青团和妇联等群众组织，中国国际交流协会、中国轻工总会、中国法学会、中国科学技术协会等行业管理组织；其二，部分由政府财政拨款，部分由自己筹集，如商会、一些学术性协会；其三，完全由自己筹集，如所有民办非企业单位。农村的民间组织则没有政府的任何拨款，完全由本村村民交纳或捐献。

东升村的民间组织的经费有三个主要来源。一是会员会费，其他组织都没有会费收入，只有庙会、老年协会和共青团按其章程或惯例，会员必须交纳会费，作为组织的活动经费。庙会的经费由联络员向村民募集，村民自愿捐助；老年协会会员每年10元，完全由协会支配；共青团团费根据收入按月交纳，但团费绝大多数必须向镇团委上交。二是民间组织的有偿服务所得，如村经济合作社、老年协会等，它们向村民提供某些服务，收取适当的费用，作为其活动经费。三是村财政拨款，这是东升村所有民间组织的主要经济来源。除了上述老年协会、经济合作社、庙会、共青团外，其他所有组织的唯一经济来源就是村财政补贴，而且即使上述另有来源的组织，除经济合作社外，其他也享受村财政补贴。村财政补贴村民组织在中国农村带有相当的普遍性，但东升村的情况更加突出，因为该村的财政情况较好。该村有村办企业一家，即村果林场，约40亩土地，承包给个人，每年上交利润10万元。台资企业2 家：金谷蜜饯厂和东升矿泉水厂，村里向它们收取地租。

另有集体山地2.3 万亩，全部承包给村民，包期30年，每亩果木每年上交村承包款8 元。1998年村公共财政纯收入约60万元。

村民组织的成员资格比城市民间组织要宽松得多。在东升村，所有成年妇女都是村妇女联合会的当然成员，无需申请，也无需交纳会费。老年协会也同样，所有男60岁女55岁的村民都是当然的会员，但会员必须交纳会费，否则就失去资格。村共青团的要求相对严格一些，不是每个青年都能成员团员，要经过自己申请、团支部考察和批准等一整套程序，成为团员后必须交纳团费，大约只有四分之一的适龄青年有资格成为团员。能人会、果树研究会的资格要求比较严格，会员必须是在专业技术和生产经验方面有明显突出的特长，但没有申请程序、会费义务等要求。调解会和计生协会的会员资格主要是责任性强，有处理相关事务的经验和较高的威望。治保会成员的资格要求是身体强壮，有一定的安全保卫技术或经验，通常在复员军人中选拔。调解会、计生协会和治保会都不需要履行申请和登记手续，而是由村委会和党支部招聘。

但是，如果要成为村民组织的领导成员或核心成员，那就有许多限制性条件。例如要竞选村委会委员，就应当具备较高素质：要热心公益事业、有很强的组织能力和领导能力、比较雄厚的经济实力、很高的参政热情、良好的合作精神等。由于村委会是村民自治权威机构，是农村中最重要的民间组织，其领导人按照法律规定由村民自由选举产生。东升村村委会的选举程序比较简单：先由村党支部在征求村民代表意见的基础上提出村委会主任、副主任和成员候选人名单，主任、副主任候选人各有1 名差额，委员候选人有2 名差额。候选人确定后后再提交全体选民直接投票，半数选民通过即为正式当选。全部候选人过半数时，以得票多者当选。村长、副村长和委员选举产生后，必须报镇党和镇政府批准。按照村委会组织法规定，村长、副村长和委员的候选人既可以由村党支部提出，也可以由村民10人以上联合提出，或由村民小组提出，但东升村历届村委会主任、副主任及委员的候选人均由党支部提出，也从来没有出现过不少地方出现过的那种党支部提出的候选人被村民否决的事件。

除了村委会由选举产生，团支部也由团员按照团的章程由全体团员选举产生，此外，东升村的其他所有民间组织领导成员都不是通过选举产生的。老年协会的负责人、庙会的联络人由会员推选产生；其中老年协会领导人产生后，还必须征得村党支部和村委会同意。村计生协会、治保会、调解会、民兵营、果树研究会、能人会、老年学校、人口学校、妇代会、村民理财小组、村务公开民主管理工作小组等组织的负责人，都由村党支部和村委会任命。

东升村18个民间组织，绝大多数没有严密的内部结构，甚至没有下属组织，而呈现出一种十分松散的组织框架，但对该村的发展最为重要的村委会、老年协会和计生协会却有比较严密的组织体制和管理体制。村委会的正式下属机构有村民小组、村民代表会议、治保会、民兵营，其他多数村民组织也受它节制。老年协会的下属机构是6 个职能小组和1 所老年学校，计生协会的下属组织是6 个区域小组和1 所人口学校。虽然每个村民组织几乎都有自己的 “行规”，但对其成员约束力最大的也是村委会、老年协会和计生协会这3 个组织。除了国家的《村民委员会组织法》外，东升村村委会最具权威性和最重要的“行规”是《东升村村民公约》，现行的《公约》颁布于1994年，共有15条。给人以深刻印象的是，15条规定几乎每一条都是村民的义务，而且都以“不准”、“严禁”开头。前面已经提到，东升村计生协会的规章制度有15种之多，从其内容看多数也是对成员义务的规定，只有极少数是对于其成员权利的规定。与此不同，老年协会虽然只有一种《东升村老年协会章程》，但对会员的权利和义务都作了详细的规定，几乎没有强制性的惩罚条款，会员却能非常自觉地遵守，一点不比村委会和计生协会的规章执行得差。可以这么说：村委会和计生协会基本上依靠强制性规章来管理其成员，而其他组织主要依靠会员之间的共识和认同。

除了规章制度外，农村民间组织的运行在很大程度上取决于其领导人的个人能力和威望。东升村那些影响最大、最具活力的村民组织，几乎都有一个或几个能力强、威信高的领导人。例如，村委会主任由村党支部副书记兼任，属于村里势力最大的两个黄姓家族之一（大房），现年36岁，年富力强，领导能力和经营能力都很强，在村民中有很高的威信。计生协会会长由另一名党支部副书记兼任，办事公道，很有魄力，深受村民尊重；专职副会长则由老年协会会长兼任，曾任村长10多年，来自村里势力最大的黄姓家族（四房），为人正派，德高望重，极有人缘。这些领导人的个人魅力极大地增加了这些组织的凝聚力和认同感，实际上这三个村民组织也是东升村最为活跃的村民组织，尤其是老年协会，几乎每天都有许多活动。

六、农村民间组织与党和政府

在中国，任何民间组织若要发挥较大的影响，必须与党和政府保持良好的合作关系，农村民间组织也要不例外。具体地说，有三个原因决定了农村民间组织与党和政府的密切关系：第一，80年代前，农村完全由党支部领导，80 年代后期逐渐推行的村民自治实际上还很不成熟，在大多数农村中，党支部承担着行政管理的角色。即使在村委会力量比较强大的地方，村党支部也同样是农村的权力中心之一。第二，中国共产党是唯一的执政党，它对全国的政治、经济、军事和文化等事务实行统一领导，包括对农村工作的领导。依据最近通过的《村民委员会组织法》，村民委员会作为村民自治组织也必须接受基层党组织的政治领导。第三，中国共产党目前拥有6000多万党员，差不多占全国总人口的20分之一，囊括了社会各领域中的绝大多数精英人物，包括农村民间组织中的精英。

东升村的18个正式或非正式的民间组织，除了庙会的联络员以外，其他的领导人几乎全部都是中共党员，村委会5 名委员清一色全都是中共党员，大多数最重要的民间组织的领导人直接由村党支部委员兼任。东升村总共有42 名中共党员，有一个由5 名成员组成的村党支部，包括1 名书记、2 名副书记和2 名委员。党支部的5 名委员在村的各种组织中至少有1 个以上的兼职。书记因为要全面负责党支部的工作，兼职相对少一些，只兼任人口学校的校长和村老年学校名誉校长；1 名副书记兼任村长和村治保会主任，另1 名副书记兼计生协会会长；1 名委员兼任村调解会主任，另1 名委员兼任民兵营营长。老年协会会长是老党员和老书记，其他几名副会长和秘书长也都是老党员。

按照中国现有的宪法和其他法律以及中国共产党章程的有关规定，中共的各级委员会对所在部门和地方事务实行统一领导，但这种领导不得取代政府，不是直接的行政领导和对社会事务的管理，而是政治领导。它通过三种途径实现这种政治领导：其一，向政府及有关部门推荐干部；其二，制定重大的路线、方针和政策；其三，通过分布在各个部门和地方的党员干部，贯彻落实党组织的要求和愿意。东升村党支部对村民组织的领导，大体上也体现了上述政治原则。所有重要的村民组织的领导人都一律由村党支部推荐，如正副村长和村委会成员的候选人，老年协会、计生协会、调解会、治保会、共青团、妇代会等负责人的候选人都由党支部推荐给各有关组织。村里的重大事务，如村发展规划、基本建设、村提留款数量的确定和收缴、村公共投资等，或是由党支部提出交村委会执行，或是由村委会提出经党支部批准。作为村最高自治机构的村委会还必须定期向村党支部汇报工作，重大事项必须向党支部请示报告，除接受村民的监督外，还必须接受党支部的监督。村党支部每半月召开一次工作例会，研究全村的重大事务，并向全村党员布置工作和提出要求。中共中央对农村工作和农民的方针政策，就是通过省、县、市、乡、镇各级党委，最后由村支部通过村委会等村民组织而得以具体实施的。

中国的行政管理是一种“条”“块”结合的矩阵式体制。从横向上，各个部门和机关要接受同级党委和政府的领导；从纵向上，各个部门要接受上级党政机关对应的部门的领导或指导。这种管理体制也适用于农村的民间组织。在东升村，除了庙会、能人会等个别民间组织没有上级主管部门外，其他组织几乎都有各自的上级机构。计生协会、老年协会、民兵营、果树研究会、共青团、妇代会、经济合作社等在镇里都有相应的上级组织，它们除了接受村委会和村党支部指导和领导外，还要接受镇上级组织的领导和指导，尤其是像计生协会、共青团、妇代会和民兵营这些官方色彩较重的民间组织，上下级组织之间的联系相当密切，镇级组织常常对村级组织发布指示和命令。村委会没有名义上的上级机关，但它是村的最高管理机构，理所当然要接受乡镇党委和政府的领导，镇对村委会的领导通过“驻村干部”的形式实现。

 “驻村干部”在有些地方又叫“包村干部”，是指那些派到村里工作并且在相当长的一个时期中（一般是1-3 年，轮流）住在村里的乡镇干部。“驻村干部”的多少依村的大小及工作的难易程度而定，多则4-5 名，少则1-2 名。“驻村干部”的主要职责是，在驻在村贯彻乡镇党委和政府的政策、方针和指示；向乡镇领导机关反映所在村的情况、问题和要求；指导和协助村党支部和村委会的工作；检查村的计划生育工作；收缴村民向国家交纳的各种税收和依照规定必须向乡镇政府交纳的名目繁多的费用（简称“乡统筹”款）。这最后两项职能事实上成了目前绝大多数“驻村干部”的主要职能。

东升村的情况也是这样。东升村虽然不是“乡统筹”的困难户，但因为是“明星村”和重点村，所以“驻村干部”较多，总共有3 名。东升村的经济发展、计划生育、村民自治等各项工作都做得比较好，“驻村干部”要做的事并不多，其实际职能主要是收缴“乡统筹”。中央政府规定，为了调动村的积极性，“乡统筹”中村可以留下其中的20% ，叫作“村提留”，但“乡统筹”和“村提留”（农民简称“乡统村提”）的总和不得超过所在乡镇农民人均纯收入（1995年为基数）的5%. 一方面，没有“乡统村提”基层政府就没有经费来源，所以乡镇干部要强迫农民交纳；另一方面，许多农民实在交不起，或不愿交“乡统村提”，于是便产生冲突，这种冲突是目前影响广大中国农村稳定的深刻根源。东升村在这方面堪称模范，由于村集体经济比较发达，所以农民的“村提留”全部免交。 1998年和1999年，东升村所在的长桥镇人均“乡统筹”是48元，教育附加费50元。但仍有10% 的村民拒交“乡统筹”，而该村所在的漳浦县约有50% 的农民未交“乡统村提”，可见催交“乡统村提”难度之大。

从根本上说，农村民间组织与基层党和政府的关系是一种既合作又冲突的关系。绝大多数农村民间组织在绝大多数情况下与基层党组织和政府保持着良好的合作关系，基层党政机关是权力部门，与它们合作是保护和促进各民间组织成员的公共利益的必要前提。但是，农村民间组织必须为其成员的利益奋斗，在争取其成员的利益时，经常与上级政府和基层党组织发生矛盾和冲突。在一些情况下，担任民间组织领导的中共党员甚至会事实上站在其成员一方，与党组织或其上级政府对立。东升村的村委会等村民组织与村党支部和镇政府的关系相当融洽，当然在一些利害相关的问题上也不免磨擦，只是这些磨擦还没有发展到大规模的激烈冲突。但是，邻村的一起暴力冲突事件典型地说明了农村民间组织与政府相冲突的一面。

离东升村不远的油车村村委会经村党支部同意在1995年就与县民政局签订了一份出租该村部分土地用作公墓的合同，但该村许多村民受传统思想的影响，认为公墓就是坟地，在村前建公墓是不吉利的，所以坚决反对出租土地给政府。组织村民反对出租活动的就是该村的老年协会，它由该村的长老领导。老年协会在与村委会和党支部交涉无效的情况下，便直接组织100 多村民连续两天到县政府面前请愿，要求政府取消租地合同。政府和党组织对为首的村民和老年协会成员做劝说工作，但没有预想的效果。当政府派工作人员对出租土地进行实地勘察时，老年协会再度召集200 多名村民进行暴力抵制，砸毁勘察工具。政府方面的反应则是派出警察，以妨碍公务罪拘留了3 名骨干分子。暴力冲突后，老年协会组织数百村民在县政府门口进行示威，政府方面只好派出代表与村民进行谈判，答应村民的要求后村民才结束示威。这一事件表明，农村一些民间组织的势力已经超过村党支部，敢于与基层党组织和政府进行较量，并且未必在较量中轻易地败下阵来。

七、农村民间组织的职能

不同的农村民间组织，其发挥的职能也不尽相同。从东升村的案例来看，它们既有管理的功能，又有服务的功能，具体地说它们所起的主要作用包括：推进村民自治、为村民提供各种服务、调解村民之间的纠纷、帮助老弱病残、维护农村安定、改善农民与党和政府的关系、推动农村经济的发展等。

农村民间组织的功能首推村民自治。80年代后期中国政府决定在农村逐渐取消原先那种由村党支部或革委会直接管理村民的政治体制，而推行村民自治。村民自治的前提条件，就是必须有一个或几个自治机构，它们不同于原来的党支部或革委会。按照中央政府的规定，村民自治的权威机构便是村委会。村委会的主要职责就是管理村民事务，这一点从上述东升村村委会的职能中就得到了明显的反映。东升村村委会实际上首先是按照行政管理机构的标准来界定其职能的。它的5 名组成人员的分工也是一种行政管理的分工，村长总管全村事务，1 名副村长负责经济管理，另1 名副村长负责治安保卫， 1名委员负责妇女和计划生育工作，另有1 名委员分管民兵工作。由于经济和治安保卫的事务比较繁重，所以村委会下面单设两个下属机构：经济合作社和治保会，前者由1 名副村长负责，后者则由村长和另1 名副村长领导。但是，一个拥有数千人的村落本身事务就繁多，加上村民已经习惯于接受传统的行政管理，所以仅靠由5 名不脱产的农民组成的村委会是很难治理的，许多村务便只能依靠村党支部和其他民间组织的共同管理。例如，村党支部除了是全村的决策核心之外，还直接掌管着相当重要的计生协会和调解会，同时对村委会也进行监管。

农村民间组织除了自治和自我管理的功能外，另一基本功能就是为村民服务。对于政府来说，建立村民组织首先是为了农民的自我管理，所以管理的职能是第一位的，而在村民眼中，村民组织之所以受到欢迎首先是因为它们提供许多服务。实际上，农村的民间组织几乎都既有管理的职能，又有服务的职能。不具备服务功能的村民组织和不具备管理职能的一样都很难在农村生存下去，但它们的侧重点有所不同，一些组织更重于管理，另一些组织则更重于服务。

在东升村的民间组织中，村委会、计生协会、村民小组、共青团和妇代会所起的管理作用显然要超过其服务作用。村的发展规划、基本建设、公共财产、集体经济，以及村民的税收、兵役、婚姻、生育、治安等事务主要是通过上述这些民间组织来管理的，所以，它们对于政府而言是村民的自治和自我管理机构，但是对于东升村的村民而言，它们便是管理者。例如，村民要建造自己的住宅，首先就得向村委会提出申请，批准后再向镇政府登记并交纳土地税和房产税；村民要结婚也一样，首先向村委会提出申请，批准后方可向镇民政道部门登记；已婚夫妻要想孩子，必须向计生协会申请生育指标，同意后再向镇计生协会领取生育证，有了生育指标才能怀孕。其他的一些村民组织如老年协会、果树研究会、经济合作社、调解会、庙会、民兵营则主要从服务性活动。例如，为村民提供保健服务，组织村民的娱乐活动，化解家庭内部夫妻之间、父母与子女之间、婆媳之间、家庭之间的矛盾，进行治安巡逻等等。

帮助老弱病残也是农村民间组织的重要职能。敬老爱幼、扶贫济困是中华民族的传统美德，在广大的农村尤其根深蒂固。农村中的任何组织，无论是官方的还是民间的，如果不能为那些老弱病残提供力所能及的帮助，那就不会有威信和地位。改革开放前，中国农村普遍实行“五保户”制度，所谓“五保”即是保吃、保住、保穿、保行、保病，“五保户”的所有支出由生产大队支付。随着生产大队的解体，“五保户”制度也相应消失。虽然改革开放后农民的生活水平大幅度提高，但老弱病残在每个村都是在所难免的。谁来帮助他们，如何帮助他们，曾经是改革后中国农村面临的紧迫问题。在东升村，这个问题主要是通过村委会来解决的。村委会和其他村民组织通过以下几种方式，对村民的老弱病残进行帮助。第一，建立老年协会，并提供大笔资金帮助老年人进行保健、娱乐活动，每年直接或间接提供的财政资助在4 万元左右。第二，一些村民组织通过自助形式帮助老弱病残。如老年协会内部建立了老年福利基金会，对贫穷的老年人进行适当的补助。计生协会对“两女户”进行经济补助和税收减免。第三，对一些特殊的贫困户，由村委会进行特别的照顾，包括发放救济金、免交乡统筹和学童的学杂费。第四，建立医疗保险制度，帮助村民加入保险制度，同时在村里设立一个医务所，为村民提供治病和保健服务。

为村民提供经济方面的服务也是农村民间组织的重要职能。东升村各种村民组织的经济服务主要体现在承担公共经济管理的职能，对全村的经济事务进行统筹安排，示范甚至决定农村的生产经营方式。例如，引导大家承包荒山种植果树，增加经济收入。10年前，村民几乎都不愿承包荒山。但村委会认为这是东升村发财致富的最佳途径，所以决定村委会干部带头承包荒山种植果树，并力图说服其他村民也这样做。经过一段时间的说服和示范后，大多数村民愿意承包荒山种植果树，但仍有极少数村民不愿意。在这种情况下，村委会就对少数村民采取了强制性措施，村委会规定，如果村民不承包荒山或承包后不种植果树，就要经济处罚。这种措施被称为“逼民致富”，实际上是一种强迫从善的形式，它在学术界至今仍有极大的争议。因为许多“逼民致富”的做法给农民带来了灾难性后果，但也有许多是成功的，东升村是一个成功的范例。当年村民不情愿承包的荒山，现在已经是硕果累累，成为村民的主要收入来源。此外，在产品的营销、科技指导、良种供应等方面，村委会以及其他村民组织如果树研究会、经济合作社等也提供服务。

村的其他公共管理责任也完全由村民组织自己承担。在东升村，村委会的基本职能之一就是对全村的基本建设进行总体性的规划，首先是对村民的住宅建设进行统一规划。从1998年开始，该村村民所有新建的住宅必须符合规划的要求。村里的所有道路、自来水、下水道建设也由村委会统一规划，并由村委会组织相应的建筑工程，公共设施的费用也由村公共财政支付。小学的校舍和其中一部分民办教师的工资也由村财政负担，另一部分由乡和县政府负担。中国农民非常看重的传统节日的庆祝、红白喜事的礼仪、对本村有功之臣的奖赏和慰问等事宜，完全由村委会、老年协会、庙会等村民组织负责操持。

八、结束语：农村民间组织与善治

民间组织的出现是中国农村推行市场取向的经济改革的必然的产物，它从根本上改变着中国农村的治理结构和治理状况，从总体上推进了农村的民主和善治。

自从农村推行建立在村委会基础上的村民自治后，中国农村普遍实行了财务公开和政务公开制度，极大地增加了农村的政治透明度。农村政务公开和财务公开是中央政府要求推行的一项重要制度，《村民委员会组织法》和中共中央的有关文件都对它作出了明确的规定，各级党政机关依据上述法规制定实施细则。县和乡两级政府都设有专门的村务公开办公室，指导、监督、检查各村的村务公开情况。

东升村的村务公开是按照《漳浦县村务公开制度》的要求实行的。为了贯彻落实村务公开制度，东升村专门为此成立了两个临时机构：“村务公开民主管理工作小组”和“村民理财小组”。前者由村党支部和村委会的主要领导组成，党支部书记任组长，村长是执行人，负责日常民主管理工作。后者由党支部、村委会、老年协会等负责人组成，一名副书记任组长。此外，党支部和村委会还专门聘请4 名村务公开监督员，分别来自党支部、村委会和村民。村务公开的内容、时间、方式都必须记录在一本名为《漳浦县村务公开民主管理备查备案》的记录本上，由管理工作小组向乡政府报告并备案。

东升村村务公开的内容包括：村干部的工资、奖金及各类补贴；集体财务收支情况；计划生育情况；耕地、池塘、果园、山林、企业承包情况；工程建设项目的投标和招标情况；宅基地分配；被征土地面积及补偿款额；义务工摊派；统筹提留款金额及使用情况；征购粮指标分配；救灾救济物资和生产资料发放情况；扶贫奖金使用情况；为村民办实事的项目等等。公布的时间绝大多数是一年两次，分别在1 月和7 月的上旬。特别重要的则随时公布，如土地和企业的承包、工程的招标、土地的征用。比较重要的如计划生育、集体财务收支则分别是每月和每季度1 次。村务公开的方式有两种：其一是在村委会大楼围墙上开设一个“村务明白栏”，按时以黑板报的形式向村民公开村务；其二是在公布有关事项时，开动村里的有线喇叭，将有关内容以广播的形式为村民所知。此外，村里还在主要路口设置了若干个“意见箱”，收集村民对所公开的村务的意见。

农村民间组织的出现大大地推进了中国农村的法治。实行法治是中国政府的基本目标，但中国长期以来实行的是人治而非法治，公民缺乏法律意识，推行法治困难重重。特别在农村，广大农民不知法、不守法，成为推行法治的很大障碍。农村民间组织在两个方面对推进农村法治有极大的促进作用。

其一，协助政府对农村进行普法教育。东升村的村委会、计生协会、老年协会、治保会等村民组织通过会议、业余学校、广播喇叭、标语、墙报等形式，宣传国家的法律。许多村民表示，他们主要是通过这些途径才知道有关的法律知识。例如，东升村的人口学校，主要的教学内容就是国家的人口政策和法规，占全部教学内容的一半左右。

其二，也是最主要的，是通过“村规民约”的方式将国家的法律转化为村民可接受的行为规范。由于中国历史上没有法治的传统，农村的法律观念极其淡薄，他们不习惯于按照法律条文办事，而习惯于村规民约，所以，在村规民约中体现国家的法律条文，是在农村实行法治的一条有效途径。《东升村村规民约》总共15条，基本上包括了村民最有可能涉及到的法律规范。如第一条规定村民必须按时交纳税收和政府的统筹款；第二、三两条禁止在学校、市场等公共场所进行扰乱和破坏活动；第四、五、六、七条禁, 止赌博、偷窃、毁坏农作物和破坏公共设施。几乎所有条款都是根据东升村的具体情况而对国家的法律和政府的政策的延伸或本地化，使之容易为村民所接受和遵守。

村民组织的兴起有效地遏制了乡村干部的腐败行为。由于村委会实行村务公开制度，村的财政收支和决策活动都处于透明状态，据此，村民对村干部可以进行有效的监督。在东升村，干部的工资、收入和村的财政收支情况、决策活动、企业承包、土地征用、宅基地分配等重要经济活动都公开化，并由专门人员进行监督，即使有人想腐败也很不容易，所以，村干部都非常廉洁。从前，每到水果收获季节，镇干部有事没事来村里，村干部就得准备水果送给上面来的干部，现在这样的机会也没有了，因为所有水果园都承包给了个人。村里的民主理财小组，其主要职责是专门审查村的公共财政收支情况，并且必须按期将审查情况连同有关帐目公布于众。村民代表会议、村党支部、村务公开民主管理工作小组有权检查村公共财政情况，村民如有疑问可以向它们反映甚至匿名举报。

一些重要的农村民间组织内部也有一套公开和监督机制，使其领导人廉洁工作。例如，东升村的老年协会因为相对说来涉及的款项较多，也有内部的公开制度。它采取墙报的形式定期公布会员捐款、会费和其他收支帐目，甚至连原始单据有几张，每一笔进出款项的数目，哪怕只有几分钱，也记载得清清楚楚。老年协会内设一个财务小组，共有4 名成员，其主要职责就是管理财务，监督协会领导人的财务活动。协会的所有支出都有一套严密的审批程序，重大支出项目须由集体讨论决定。

农村民间组织的兴起和存在的最深厚基础，在于它们有力地促进了农村公共利益的最大化。善治的目的是促使社群公共利益的最大化，从这个意义上说，中国农村民间组织的最重要作用，就是促进农村的善治。包括村委会在内的所有农村民间组织，它们或多或少都是村民的利益代表，它们代表村民向上级政府争取更多的利益，当村民的利益受到外部的威胁时，它们起着利益保护者的作用。以东升村为例，村民组织通过以下途径使村民的公共利益最大化：

1 ）向上级政府争取更多的利益。例如，推销本村的产品，说服镇政府给本村提供若干优惠政策，争取农村信用社的贷款支持，邀请县和镇的农业技术人员来村进行科技指导。一个最新的例子是，东升村正准备兴建小学校舍，全部投资在20万元左右。按照规定，投资应当由本村财政投入，但县政府对于贫困的村也可以给以适当的财政支持。为了争取县政府的投入，村党支部书记和村委会主任主动向镇和县政府提出申请，并积极做有关负责官员的工作，最后，主管领导终于为其精神所感动，答应给予3 万元的无偿援助。3 万元钱在整个投资额中所占比例虽小，但它完全是一笔额外的投入，没有村委会的努力争取，东升村就没有这一笔额外的利益。

2 ）当本村与上级政府和邻村发生利益冲突时，保护本村利益。在税收、摊派、地界、道路、水利等方面，村与镇以及村与村之间不免发生矛盾，每当发生利益冲突时，东升村的村委会及其他所有村民组织总是能站在本村村民的角度，维护村民的利益。例如，按照规定，长桥镇的所有农民人均每年应向镇政府上交统筹款和教育附加费共 98元，其中村一级可以提留20%.但是，东升村为了保护村民的利益，免去村提留款，并且为那些不能按时交纳款项的村民垫付所需的费用。东升村与邻村的关系比较融洽，没有发生过大规模的冲突，但漳浦县的其他农村经常发生村与村之间的冲突。每当这种冲突发生时，村委会、老年协会等村民组织始终都是本村利益的坚决捍卫者，在个别情况下，它们甚至走向极端，成为村民之间械斗的组织者或集体上访事件的策划者。

3 ）最大限度地增进村民的经济利益，是农村民间组织特别是村委会的首要任务。东升村近年推行的一个最大规划是“奔小康、建新村”活动，由村委会领导实施。该计划的核心内容是，村委会带头承包荒山种植水果，学习科技知识，建立“科技种果示范片”。取得明显的经济效益后，向全村推广，每名村委会成员各自领导一个村民小组，开垦荒山种植水果，并向其他村民传授科学种植水果的经验。水果收获后，由村委会出面开拓市场，推销本村的水果。同时，村委会还建立了三个水果加工企业，帮助村民解决部分果品的销售问题。这一活动的结果是，使1.26 万亩的荒山奇迹般地变成了优质水果林，使村民的人均年收入从5 年前的2000元左右，增加到1998年的4200多元。

4 ）发展集体经济，增加村民的公共福利。中国农村实行分田到户的承包责任制后，极大地调动了农村的生产积极性，提高了劳动生产率，改善了农村的生活。但这一政策也带来了某些消极的影响，其中之一便是随着村一级集体经济的瓦解，村的公共财政也随之崩溃，村民的公共福利受到了严重损害，以至于在不少乡村水利失修、道路毁坏、桥梁垮塌。在政府不再干预农村经济事务的条件下，村的公共福利只能依靠村民自己，各种村民组织便是这一事业的自然组织者和领导者。东升村的村委会和其他村民组织在发展村集体经济方面做了大量工作，为增大村民的公共福利作出了很大的贡献。它们首先创办了三家村办企业、开垦了2.3 万亩集体果林，在1998年村集体经济的纯收入达到了60万元。然后，村委会、村民代表会议等民间组织将这些集体收入用于改善全村的公共设施，如公用的村部大楼、道路、水利、自来水、学校、有线电视、程控电话、调频广播、卫生所等，使全村的公共福利事业比承包前更好。仅村公用大楼就花费180 万元，有线电视电缆投入17万元，校舍投资近18万元。村民组织若不壮大村集体经济，这些公共福利事业就很难发展起来。

5 ）进行综合治理，全面提高村民的生活质量。除了经济收入的增加外，农村综合生活质量的提高还必须具备其他的一系列条件，如安全而干净的居住环境、丰富而健康的精神生活。在绝大多数中国农村，所有这些公共品的提供者都不再是政府，也不是个人，而是村民组织。东升村的治保会、调解会为村民提供了安全方面的公共服务，共青团、妇联、老年协会、庙会等则为村民提供了文化、娱乐、健康、卫生和宗教方面的公共服务。例如村治保会组织专门的联防巡逻小队，每到夜间就在全村巡逻，以确保村民生活的安全，而所有费用都由村公共财政支付。老年协会除了为老年人提供服务外，还经常在逢年过节时组织文艺演出，丰富村民的文化生活。村委会在1998年还组织了一场“五比”竞赛活动，即比谁的水果种得多；比谁的流通搞得好；比谁的精神生活健康丰富；比谁的家庭人才出得多；比谁对村的奉献更突出。这一活动的目的就是增加村民的认同感，使村民更加热爱东升村，更好地安居乐业。

中国农村民间组织的发展历史还不长，无论在其生存的政治和经济环境、还是其内部的结构和职能等方面都存在着不少问题。从漳浦县特别是东升村的案例来看，目前农村民间组织的主要问题有以下几个方面。

许多民间组织所规定或声称的职能与其实际所起的作用相差很大，有些甚至起着相反的消极作用。以村务公开为例，虽然从县政府、镇政府一直到村都有一系列的制度，而且还有两个临时小组和若干监督员，但其中许多内容似乎流于形式。东升村每个月都登记“村务公开民主管理备杳备案”本，然而登记的内容就寥寥几条，1999年第一季度公开的内容只有100 多字，很难反映整个村的财务收支和村干部的公共费用。东升村的“人口学校”一年只有两次各半天的授课活动，但校长校规却一应俱全。在这方面做得最好的要数老年协会，它做的甚至比它宣称的有多得多，它的财务公开内容十分详尽，比村委会的要详细得多，且是每个月公布一次，其“老年学校”也远比“人口学校”的活动要多。

农村民间组织从总体上对推动农村社会的进步起着积极的作用，但也有些民间组织有时也起着十分消极的作用。例如，集体抗交国家的税收，宣传封建迷信、挑起宗族纠纷、组织村与村之间的械斗等。东升村近年来虽然没有发生过上述事件，但其邻村却时有发生。上面提到过的油车村老年协会组织村民暴力抗拒县政府事件就是突出的一例，它反映出两个问题。首先，一些农村民间组织，特别是老年协会，深受宗族势力的影响，甚至实际上为宗族势力所控制，其对村民的号召力甚至超过了村委会和其他村民组织。其次，一些村民组织为了保护自己的社群利益铤而走险，违反政府法律。东升村的民间组织与政府和村民两方面的关系都堪称模范，但也可以看出宗族势力的一定影响。例如，村里人多势众的黄姓四房和大房，几乎控制了所有的村民组织。四房尤甚，大约三分之二的村民组织为其控制。

大多数农村民间组织过分依赖于农村中的党政领导，从而带有明显的“官办”色彩，而少数民间组织则远离党政机关甚至与之对立，从而缺乏合法性。东升村的村委会、团支部、妇代会、民兵营、计生协会、治保会、调解会等组织在相当程度上依赖于村党支部和镇党政机关。这些组织的成立及其内部的活动都在党支部和镇政府的直接管制之下，它们一般都应向村党支部报告甚至请示工作，其领导人和主要骨干基本上都是中共党员，都要接受村党支部的领导。所以，它们还带有明显的“官办”色彩。但另一方面，少数民间组织则走向另一个极端，它们完全是自发的组织，与党和政府毫无关系，甚至也从未经政府主管部门的登记。例如东升村的庙会，老年协会也在相当程度上独立于村党支部和镇党政机关。

某些农村民间组织对其成员的强制性过大。民间组织区别于其他官方组织的特征之一是其成员加入组织及参与其活动的自愿性，在这方面中国农村的民间组织还存有很大的距离。在东升村，村民必须参加村委会组织的一切活动，否则就要受到罚款的惩罚。例如，适龄村民必须按时参加人口学校，必须参加村计生协会，所有成年村民都必须参加村委会选举，否则就罚款。村委会的村规民约和计生协会的章程本来都是其成员的自愿性协议，成员遵守这些协议的前提是他们也应享有相应的权利，但在东升村的村规民约和计生协会章程中我们几乎看不到保护其其成员权利的条文，相反全部都是“禁止”、“不许”等规定成员义务的条款。

许多农村民间组织的内部管理混乱，缺乏规范和认同。村委会、村民代表会议、村民小组、计生协会等组织虽然有一整套的规范，但这些组织的活动仍然具有很大的随意性。村规民约应当是村民行为的基本规范，但是大多数村民对它所知甚少，缺乏起码的认同。对于许多村民而言，对宗族的认同要超过对其所在村民组织的认同。与其他地方相比，东升村的村民组织算是比较健全的，但也不同程度地存在着上述问题。例如，除了村委会和老年协会之外，其他组织的内部管理都较为混乱。甚至连传统上管理比较规范的团支部和民兵营，现在也显得很松散，以往那种高度的认同已不复存在。

农村民间组织的发展很不平衡，不同的民间组织之间在社会政治经济影响和地位方面差距很大。在东升村，影响最大、威信最高的村民组织是村委会和老年协会，传统上影响很大的团支部、妇代会、民兵营现在的影响和作用非常微弱。造成农村民间组织之间极大差距的主要原因是：1 ）法律地位，如《宪法》、《村民委员会组织法》和中共中央的有关规定，村委会的地位和威信主要来自于此；2 ）传统文化，中华民族有尊敬老人的传统，也有宗族认同的传统，老年协会的威信即源于此；3 ）经济实力，没有较强的经济实力，就很难吸引其成员，也不能为村民办实事，就不容易获得村民的拥戴；4 ）强有力的领导，没有一个强有力的领导，即使具备上述条件，该组织也极难有很大的影响和势力。对东升村的调查发现，在该村中威望最大的三位村民恰恰是该村三个影响最大的组织的领导：村党支部书记、村长和老年协会会长。

从中央政府官员到地方官员，从学者到村民，对农村民间组织的性质、职能和意义还缺乏起码的共识。绝大多数官员、农民和学者对农村民间组织持肯定的态度，认为它们尽管还存在着种种问题，但对于推进农村的民主与法治、促进农村经济的发展、改善农民的生活质量、缓解农村与政府的矛盾、维护农村的稳定等都有积极的意义。但也有一部分人对此提出了质疑。一些学者认为，中国农村的民间组织基本上没有独立性可言，而处于党组织和政府的绝对控制中，不过是村党支部和乡镇党政机关的执行工具。与此正好相反，一部分乡镇基层干部则认为，农村的民间组织正象一匹脱缰的野马，大有失控的危险。他们说，这些民间组织担负着管理村民的职能，其领导人由村民选举产生，党和政府无权干预，一旦掌握在坏人手中，如掌握在农村恶势力或家族势力手中时，党和政府不能合法干预，势必给村民利益造成极大的损害，这样的事例已经屡见不鲜。

我们对东升村的案例研究使我们得出了这样的结论：随着市场经济体制在中国农村的逐渐确立和政治与法律环境的变迁，广大的农村必然会滋生出各种各样的民间组织。它们的出现对于改善农村的民主治理产生了十分积极的作用，这一现实本身就是改革开放后中国社会政治进步的重要表现。但是，从总体上说，它们的自主性、独立性和志愿性程度还不很高，还存在着许多问题。如果能采取切实有效的措施，解决这些问题，那么，中国农村的民间组织就将更加健康地向前发展，对推动中国农村的进步和善治将起更大的作用。为此，我们对改善农村民间组织提出若干原则性的建议。

我们认为，对农村民间组织的管理亟需规范化，既要规范政府对民间组织的管理，也要规范民间组织内部的自我管理。应当进一步完善和改进政府关于民间组织管理的法律规定，对现行的《民间组织管理条例》作适当的修改或补充，对农村民间组织的生存和发展应当有一些特殊的规定。要有计划地对农村民间组织的骨干分子进行必要的培训，使他们更自觉地为其成员的公共利益努力，从而增大其认同感和凝聚力，使其懂得国家法律和政府政策，具有必要的管理知识和管理能力。党和政府要为农村民间组织提供更加宽松的环境，增大其成员的自愿性和自主性。党和政府的权力触角要加速从农村管理领域中撤出来，缩小包村干部和村党支部的行政权力，把更多的管理权交给村民组织，尽早实现村民的完全自治。