中国农村治理的历史与现状：以定县、邹平和江宁为例的比较分析（中）

2007-05-14 21:08:51 作者：俞可平 来源：中国农村研究网 浏览次数：0 网友评论 0 条

这两个乡村治理权威组织之间的关系。在现行的农村政治体制下，这两者都是合法的农村公共管理权威。村党支部是村民委员会组织法规定的农村“领导核心”，村民委员会是宪法和村委会组织法规定的农村自治权力机构。村民委员会是由全体村民在全村范围内直接选举产生的，村党支部只是从全体党员中选举产生的，因此，从精英来源的范围和民意的基础来看，村委会甚至比党支部更广泛，但党支部是现行体制规定的不可动摇的村务领导核心。这样一种制度安排，加上在中国农村社会的转型时期乡村精英自身也正在经历新老交替的过程，在村委会和党支部之间必然会形成一种张力。事实上，大量的研究已经证明，农村两委会的关系问题已经成为严重影响农村社会稳定和发展的关键性因素。两委会矛盾和冲突所导致的财务混乱、村务荒废、村政失控现象已经屡见不鲜。在少数地方，甚至演变为村民与政府的直接对立和冲突。

      为解决目前农村两委会之间的紧张关系，学者们提出了三种可能的途径。一是降低村党支部的传统权威，提升村委会的权威，使村委会在村务管理中起首要作用；二是加强村党支部建设，维护党支部在村治中的核心地位和首要作用，明确村委会在村务管理中相对于党支部的辅助地位；三是整合村两委会的核心成员，使其合而成为一个统一的乡村治理权威。第一种途径在目前并不具备现实的可能性，第二种和第三种办法在各地农村其实已经通过不同的形式开始实践。在一些地方，上级党委和政府明确要求，在村级治理中村党支部负第一位的责任，通俗地说就是，“书记是一把手，村长是二把手”。一些学者进而指出，村党支部是村的决策机构，村委会是执行机构，而村民代表大会或村民大会则是村的最高权力机构。在另一些地方，上级政府明确要求，村党支部和村委会联合组成村两委会联席会议，作为全村的最高决策机构，村里的重大事务必须经过两委会联席会议审议通过。中共中央组织部正在全国农村推广的“两票制”选举村党支部的办法，实质上是一种增大村支部权威的合法性、巩固其作为村领导核心地位的制度变革。所谓“两票制”选举党支部委员，就是先在普通村民中就党支部委员候选人进行信任投票，超过一定票数的候选人才能进入支部大会由党员正式投票选举。这里的“两票”，第一票其实是信任票，第二票才是真正的选举票。但在“两票制”选举做得较好的地方，第一票对于候选人的当选也至关重要。鼓励村支部委员和村委会委员交叉任职，特别是鼓励党支部书记与村委会主任由一人兼任，也是目前不少地方的做法。例如，邹平县委和县政府，突出强调基层党组织的领导核心作用，旗帜鲜明地支持党支部成员积极参与选举，大力提倡党支部书记兼任村委会主任、两委成员交叉任职。在1999年的第六届村委会换届选举中，全县858个行政村，村两委交叉兼职的1160人，占总人数的41%，支部书记兼村民委员会主任的226人，兼职率26.3%。其中礼参镇各村书记、主任一人兼的高达53%。[21]2002的第七届村委会换届选举，村委会成员中有党支部成员1095人，兼职率达42%，村主任与支部书记一人兼的有206人，兼职率26%。

      由此可见，无论在民国时期还是在改革时期，农村民主治理的主体始终是村民自己，而村民中被遴选为法定治理者的村干部和那些虽不是村干部但在村民中有势力和影响的“乡贤”、“乡绅”、“能人”等所起的作用超过普通村民。乡村精英的标准从民国时期到改革时期已经发生了很大的变化，但这些精英对乡村治理的重要性却依然如故。如何通过制度化途径，使这些乡村精英成为法定的政治精英，防止

      “官方的”和“民间的”两部分精英的对立和冲突，仍然是乡村善治的决定性环节。在当前的农村治理中，一个新的紧迫问题是，如何协调分别通过各自的合法途径进入村委会和村党支部的两部分乡村精英之间的关系，使他们不致发生结构性的冲突。

      四、过程：选举、决策、监督

      正如前面所说的那样，村民尤其是村民中的精英分子的基本物质条件、综合素质、参政积极性和管理能力是乡村善治的前提。不过，通过什么样的制度和程序，保证那些德才兼备、办事公道、深受村民敬重的乡村精英成为法定的治理权威，并且保证普通村民能够有权参与村干部的选举和对重大村务的监督、管理，对于乡村的善治同样有着至关重要的意义。完全可以说，选举、决策、管理、监督等活动，构成了近代乡村治理的基本过程。

      近代乡村治理改革的重要内容之一，是引进作为现代民主政治基础的选举制度，这也是这一改革的进步意义所在。自清末以来，关于地方自治的立法中，均规定了选举乡村自治权威的内容。如清末的《城镇乡地方自治章程》规定，城镇乡居民有选举自治职员之权，而当时对选民资格限制綦严，年满25岁的男性，在本城镇乡接续居住3年以上，年纳正税或公益捐2元以上者，方有选举资格，而且同时规定了7条剥夺选民资格的条款，包括吸鸦片和不识文字。女子只有在纳税额超过当地选民内纳税最多之人的情况下，才有选举资格。[22]南京国民政府的《县组织法》规定，区长由区民选任（区长民选于该法施行一年后，由省政府就各县地方情形酌定时期咨请内政部核准行之）；乡镇长副由乡镇民大会选举产生，在区长民选实行之前，选出加倍之数，由县长择任；闾邻长由闾邻居民选举产生。[23]此时选民的范围已较清末大为扩展，除了明文规定被剥夺公民权者外，“中华民国人民无论男女，在本乡镇区域内居住一年或有住所达二年以上，年满二十岁，经宣誓登记后为乡镇公民，有出席乡民大会或镇民大会及行使选举罢免创制复决之权”。[24]按照法律规定，当时不仅有严密的选举程序，而且选举自治职员的级别高于当代。但是，在缺乏民主传统而经济文化又极为落后的背景下，这种民主选举必然具有极大的局限性。对于当时乡村自治职员选举的具体情形，由于相关资料缺乏，学术研究中还相当模糊，大致可以肯定的是，即使是在实行了选举制度的地方，也只有闾邻长的选举比较名符其实，区长的选举则从未实行过，乡镇长（上引《县组织法》中的乡镇长大致相当于现在的村长）的选任事实上还更多地保留着传统的推选办法，而且各地在具体做法上有所差异（尤其是在自治实验县）。

      民初定县翟城村仿效日本模范町村的做法，村长、村佐和村里其他自治职员由村民公举产生。这种村民公举的方式显然不是真正的民主选举，但也在相当程度上体现了村民的意愿；虽仍不脱绅治的范围，但无疑扩大了民意基础。邹平村学是各村的法定治理权威，由学董、学长和村理事（村长）组成。村学教员先从村中遴选学董候选人，然后召集村民开会咨询同意后，由县政府聘任。进行村民咨询时每户出一名代表，参加咨询的代表须过全村农户半数，以全体同意为原则。如有人对候选人提出异议，经1/3以上出席代表附议，即应另提人选；附议人数不足1/3时，由县政府决定。江宁县政府在重新厘定自治区域后，认为“各村里初行成立，居民之自治能力，甚属薄弱，四权之行使，诚恐无方”，为“慎重”起见，第一届村里长的产生，没有举行选举，而是令各乡镇长在各村里居民中举荐2倍于村里长实际人数的候选人，暂时由县政府从中择派。

      由村民选举产生村干部，是当代中国农村政治民主最具有历史意义的事件，是农村民主治理最实质性的发展。这一民主过程大体分为两个阶段，第一阶段是在试行村民自治初期对村委会干部进行间接选举，村民首先选举产生村民代表，村民代表再就上级指定的村长等村干部进行正式投票选举。第二阶段则由村民直接选举村干部，俗称“海选”，它最初产生于吉林省的梨树县[25]。

      “海选”有两个基本特征，一是政府在选举前不指定村民委员会委员和主任的候选人，候选人由选民依法提名产生，二是不经选举村民代表这一环节，而由全体选民直接选举产生村主任和其他村委会干部。1990年代后，直接选举村委会干部的“海选”方法开始在全国农村逐渐推广。但直到目前，村民选举的发展程度仍参差极大，直接选举和间接选举这两种选举办法仍并存于广大的中国农村，而由政府指定候选人的做法则越来越少见。在定州，最近一届村委会仍由村民间接选举产生，即村民选举产生村民代表，再由村民代表选举出村委会干部和村长。江宁农村虽然在最近的村委会选举中采用了“海选”的办法，但形式主义的成份居多。邹平农村从1999年第六届村委会选举开始就较好地实行了“海选”。鉴于村民直选是新生事物，法律性、政策性强，程序复杂，操作过程中稍有不慎就会引发矛盾，影响大局，因此，在程序上，邹平县乡镇政府抓住了三个关键环节，一是严把村民选举委员会成立关，坚持由村民大会或村民小组会议推选产生，不作指定；二是严把时间关，坚持选举日前20天公布选民名单，预选后5日内举行选举，选举后10日内依法成立下属委员会，推选村民小组长、村民代表；三是严把公告关，全县统一规定公告式样，6个公告一个不能少。具体操作中，坚持“四必须，四不准”：必须严格按法定程序规范操作，依法办事，不准指定、委派或者撤换村民选举委员会成员；必须坚持由村民直接选举产生村委会成员候选人，不准变通推选候选人法定程序和随意撤选正式候选人；必须组织召开由全体选民参加的选举大会，不准采用户代表方式召开选举大会或者采取“流动票箱”方式代替选举大会；必须当众公开唱票、计票，并当场公布选举结果，不准暗地计票或不公开选举结果。真正做到了法律规定的程序一步不少，应该交给群众的权利一点不留。有的乡镇在张贴布告、公布选举时间、地点之后，还为每个选民印制了书面通知，由选举委员会成员逐户送到选民手中，使参选率明显提高，在2002年的第七届选举中达到93％。对“海选”前后村委会构成的比较研究表明，直接选举产生的村委会干部的素质明显高于间接选举产生的干部。

      通过任命、推选或选举产生的乡村自治权威组织，作为治理一村事务的最高权力机构，应当享有一村之内最高的决策权和管理权，但实际情况却要复杂得多。在民国时期，自治法规屡经变易，乡村自治体的决策权逐渐下移，法定的村民参与权逐渐扩大。1930年修正公布的《乡镇自治施行法》规定，乡民大会或镇民大会有审议单行规程、议决预算决算、议决乡公所镇公所交议事项、议决所属各闾邻或公民提议事项的权力（第21条）。但就像上文论及的其他内容一样，在这方面，法律条文和实际又一次表现出极大的差距，区域之间也再一次表现出极大的差异。在民国初年的定县翟城村，由村长、村佐、村公所各股股员、村内各区区长等组成的村会为全村的最高决策机构，凡本村重要自治事项，必须由村会决定。村会每月开例会一次，若遇临时事故，由会长随时召集，各股股员及区长遇有重要问题，须开会公决时，也可随时请求会长，召集临时会。村会会议须有半数以上村会组成人员出席方得开会，会议采取简单多数原则，即得超过到会人员半数赞成即为决议。村会会议决定的事项，交由村公所执行。由于村公所成员与村会会议成员大多重叠，所以，村里的决策权和执行权其实是相当集中的。邹平乡村的决策机制也大同小异。学董会是全村的最高决策机构，由村理事召集，学长、乡辅导员、村学教员等可以列席会议。学董会每月至少举行三次例会，必要时村理事可以召集临时学董会议。学董会做出的决定，由村理事负责实施。

      比较而言，当代中国农村的决策机制和执行机制则要复杂得多。从现行的各种相关制度规定来看，村民委员会、村党支部、村委会和村支, 委会的“两委联席会议”、村民代表大会和村民大会都可以是村务的决策机构。根据村民委员会组织法的规定，村民会议是全村的最高决策机构。村民会议由18岁以上的全体成年村民组成，但根据村民委员会组织法关于“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项”的规定，多数省市在村民委员会选举实施细则或条例中都规定，400－500人以上的村设村民代表会议，作为全村的最高决策机构。村民代表会议的人数视人口多少在20－70人之间。村民代表会议或村民大会，由村委会主任或村党支部书记召集。凡村委会和村党支部议定的下列重大事项，必须提交村民代表会议或全体村民大会讨论通过，方可办理：（1）乡统筹的收缴办法，村提留的收缴及使用；（2）本村享受误工补贴的人数及补贴标准；（3）从村集体经济所得收益的使用；（4）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；（5）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（6）村民的承包经营方案；（7）宅基地的使用方案；（8）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项[26]。这些重大事项经村民代表会议或村民大会审议通过后，由村委会负责实施。但从实际情况看，各村的权力分配极不相同。最高决策权真正在村民代表会议或村民大会的情况并不多见。在一些地方，两委会联席会议是最高决策机构；在另一些地方，村委会是最高决策机构；在更多的地方，村党支部是最高决策机构。从定州、邹平和江宁目前村级权力的实际分布来看，更经常的情况是，村党支部是实际的决策中心，而村委会则是其执行机构。

      使村民有效地对管理自己的乡村权力进行监督，也是现代农村民主治理的重要内容。对村级权力的监督也像其他权力监督一样，主要来自三个方面。一是上级权威的监督，二是同级权力机构之间的监督，三是民众的监督。民国时期的乡村治理，由于缺乏真正的乡村民主选举制度，加上决策权和执行权的相对集中，虽然在制度设计上力图使村级权力受到村民的制约，但真正有效的制约并非民主的制约，而是上级权威的制约。例如在邹平的“村学”治理结构中，学长在村中的地位最高,为一村师长，但他不负责具体村务。村务由村理事（村长）负责处理，村理事掌握着村的实际治理权。村民无权直接监督村理事，他们只能通过学长实施对村理事的监督。学长的主要职责，就是监督和制约村理事的权力。学长要“监督理事，勿使生出弊病”。监督的方法则比较灵活、“柔性”，“看他有骄横之处就背地忠告他，看他有阴私之处就赶紧规戒他”。当理事与村民发生冲突且无法调停时，学长可“劝理事辞职，或速谒见县长报告，以便撤换”[27]。监督权最终落在行政权威身上。

      1980年代后，中国农村已经发展起了一整套比较完善的村级权力监督制度。从制度设计上说，村委会、村党支部、村民代表会议和村民大会之间都有相互监督和相互制约的功能。村民的直接选举制度本身就构成对村级权力最有效的制约：村民可以通过手中的选票来选择自己满意的管理者。根据村民委员会组织法，本村1/5以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。村民会议中有半数以上村民同意罢免时，罢免即生效。此外，村民还可能通过村民民主理财小组等组织对村干部进行监督。尽管已经有了一整套较为完善的民主监督制度，但其实际效果有限。据报道，直到1999年，才在黑龙江省哈尔滨市郊的集乐村发生中国农村第一起依法由村民罢免村官的事例[28]。所以，从实际情况看，对村级权力最有效的监督仍然是上级政府的约束。从法律上说，乡镇政府不能干预村委会的工作，也无权罢免村委会干部。但党委和政府可以通过以下两种基本手段对村级权力形成直接的制约：一是决定村党支部委员和书记的任免，而村党支部在绝大多数农村是事实上的权力核心；二是通过控制选举过程，保证自己满意的人当选。在少数极端的情况下，上级政府甚至可以通过下派村干部的方式，直接控制村级权力。例如，在定州，市委把村级“九品官”任用问题列入常委会重要议事日程，通过畅通“上”、“下”渠道，采取内选、下派、外聘等方式，使素质较高的年轻干部当上了农民致富的“领头雁”。

      村民最大限度地参与村务治理，是农村民主治理的实质性内容。正如通常强调的那样，村民自治主要体现在民主选举、民主决策、民主监督和民主管理的过程中。换言之，村民自治必须让广大的农民有效地参与农村的选举、决策、监督和管理。从前面的叙述中已经可以看到，民国时期村民参与选举、决策和监督的制度性渠道不畅。当时村民参与村务的一条主要途径，是加入各种村民自治组织，通过这些村民组织参与村务的管理。无论在定县，还是在邹平和江宁，乡村治理的改革者们都极其重视各种村民组织的作用，尽可能地动员和鼓励更多的村民参与这些村民组织。在定县的翟城村，除了开办自治讲习所和新式学校外，还先后成立了青苗会、息讼会、卫生会、农林会、天足会、保卫团、教育会、防除害虫会、勤俭储蓄会、辑睦会、爱国会、德业实践会和爱国宣讲社等村民组织，从而形成了一个比较完整的自治组织系统，扩大了村民的村务参与途径。20年代初，翟城村以各种名义直接参加村务管理的人员涉及全村10个姓氏，共40余人。其中，有资格参加村会，进而影响村务决策的有10余人。[29]

      从制度安排上说，在当代中国农村，所有成年村民都已经拥有了参与村务管理的畅通渠道。依法参加村民委员会和县、乡两级人民代表大会代表的直接选举，参加村民小组的工作，参加村民代表会议或村民大会关于重要村务的讨论，参加对党支部委员和支部工作的评议，监督村委会的工作，已经成为村民政治参与的主要途径。此外，其他一些村民的参与制度也正在发挥日益重要的作用。例如，在定州、邹平和江宁，一般每个村都设有村务公开监督领导小组、村民主议事小组和村民主理财小组。这些村民专门小组的成员均由村民代表会议或村民大会推选或选举产生，代表村民参与村务管理，对全体村民负责，对于失职的小组成员，村民代表会议或村民大会有权撤换。妇代会、青年团和民兵连（营）是政府要求在各地农村普遍设立的群团组织，但它们的作用正在逐渐减弱。一些新兴的村民组织如能人会、老年会、红白理事会、禁赌会的作用则在逐渐增强[30]。

      扩大贫困农民和农村妇女等弱势群体的参与，对农村民主治理有极其重要的意义。在有着长期男权传统的中国农村，妇女的地位比男性要低得多，农村妇女一直是最显著的社会弱势群体。可以说，农村妇女在乡村治理中的地位，在相当程度上表征着村民参与的深度和广度。我们的案例研究表明，妇女的参与在民国时期的定县、江宁和邹平乡村治理改革中普遍受到了重视。首先，妇女开始在制度上正式享有与男子一样的平等选举权，尽管实际参与水平依然非常之低。南京民国政府的乡村自治立法，已经赋予妇女平等的公民权，通过参加乡镇民大会和乡镇长选举活动，部分妇女初次行使了民主权利，开始走入乡村政治生活。其次，妇女开始拥有受教育的权利。除了鼓励女子接受正规的学校教育外，在各实验县，农村妇女还有机会接受职业教育和培训。江宁汤山农民教育馆于1929年开办民众学校妇女工读班，凡年12岁以上、45岁以下不识字或粗识字的妇女，均可报名入学。初级班学习期限为4个月，高级班8个月，免收学费，手工材料费由汤山农民教育馆供给。做出成品出售后，农民教育馆再扣除其材料费（自由手工材料自备）。凡工读班学生，不论是否毕业，出品均由汤山农民教育馆现款收买，运送城内代为销售。为便利工读妇女，汤山农民教育馆托儿所内还特设临时班1级，以供学员寄托子女。工读班学生多来自社会下层，1929年9月至1930年1月开办的第一届妇女工读班学生主要来自农业、杂货业、饭馆、柴行、豆腐店、菜馆、苦力，尤其以从事农业劳动的人数居多，占总数的62.79%。[31]以后所招的学生职业大体相似。定县专门设有妇女平校，还曾打算编写《妇女千字课》供妇女扫盲用。再次，革除从精神上和肉体上压迫妇女的传统礼教和习俗，主要是买卖婚姻、女子缠足和妇女守寡。为了有效革除这些陋习，各地不惜采取一些带有强制性的措施。在邹平，为改变这些不良习俗，县政府成立了女子放足督查委员会及督查处，每乡派一名妇女工作者，负责推动乡村妇女放足工作。不仅要对本乡本村妇女进行宣传教育，而且还负责协助乡村组织对妇女放足进行检查，对执意缠足者实行处罚。最后，通过成立专门的妇女组织，维护和促进妇女自身的权益。如形形色色的女子夜校、妇女工读班、妇女协会、母亲会、主妇会、闺女会、女子放足委员会、妇女谈话会、妇婴卫生会等等。这些女性利益团体不仅对培育和增强妇女参政意识和现代意识起到了重要作用，而且在推动妇女解放，维护妇女权益，帮助农村妇女解决实际困难方面也起了重要的作用。

      改革时期中国农村妇女的境遇与民国时期的妇女不可同日而语，其政治参与程度也有天壤之别。改革时期农村妇女的参与早已不再停留在接受教育和改革陋习等基本的妇女解放目标上，而是开始享受真正的男女平等参与权。这突出地表现在三个方面，一是妇女参选率极大地提高，二是村务管理中妇女的作用日益重要，三是妇女的权益切实得到保障。对定州、江宁和邹平乡村治理现状的研究表明，从村民小组长的选举，到村民代表选举、村委会选举和乡镇人民代表选举，妇女完全享有与男子同样的权利；与男性村民一样，女性村民的参选率也在90％以上。农村妇女在乡村治理中具有日益重要的作用，最集中地表现在女性村民直接参加村委会和村党支部的比例在不断提高。邹平县妇联积极推进妇女参政议政。1996年起开展妇代会主任进村党支部委员会、村民委员会，乡镇企业建妇女组织和综合管理三项工作，到目前为止，妇代会主任进“两委”比例达到99.3%。对基层妇女组织实行目标管理责任制，在村一级通过直选和聘任两种形式使两委都有妇代会主任参加，在最近一次的选举中，直选进村委会的妇女121人，占全县858个村的14.1%，选进党支部的75人，占8.7%，聘任进村委会的691人，占80.5%。[32]

      虽然农村妇女的地位今非昔比，但与男性村民相比仍处于弱势地位，有效地维护妇女权益仍然是今日农村治理的重要任务，各级政府在这方面采取了许多行政性和非行政性的措施。例如，根据国家的《妇女发展纲要》制订各地的妇女发展规划，根据《中华人民共和国妇女权益保障法》在基层法院设专门的妇女儿童合法权益合议庭，对女性干部的比例提出明确的要求，对妇女干部定期进行培训，等等。肯定妇女的“半边天”作用，实现男女平等，是中国共产党及其政府的基本目标，从乡村治理的实践来看，农村妇女在政治生活中的作用确实变得越来越重要。但是，案例研究也表明，与男性村民相比，农村妇女在乡村治理中的作用还相当有限，例如，女性村民参加村“两委会”成员的主要是村妇代会主任，而这一角色在村级治理中的实际作用并不大，出任村委会主任或村党支部书记的女性村民比例极低，1999年邹平县只有5位女村委会主任，3位女支书[33]。

      概而言之，乡村民主治理的发展过程，就是不断扩大村民参与的过程，特别是参与村级选举、村务管理、村重大事务的决策和对村干部的监督的过程。保证农村中的贫困农民和妇女等弱势人群的参与，是促进和保护村民合法权益的一个重要尺度，这一点在民国时期和改革时期的农村民主治理改革中得到了有力的证实，妇女的参与是乡村治理改革一个明显的亮点。与民国时期相比，当代的中国农村民主治理几乎在所有重要的领域，都取得了突破性的进展。例如，村民直接选举的全面推行、村民参选率的大幅度提高、村务公开的普遍推行，等等。但是，在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等村民治理的基本方面，与乡村善治的理想目标仍有相当大的差距。

五、内容：公益、发展、政务

      乡村治理的内容十分庞杂。民国时期的相关法律列举了以下21项：户口调查及人事登记事项、土地调查事项、道路桥梁公园及一切公共土木工程建筑修理事项、教育及其他文化事项、保卫事项、国民体育事项、卫生疗养事项、水利事项、森林培植及保护事项、农工商业改良及保护事项、粮食储备及调节事项、垦牧渔猎保护及取缔事项、合作社组织及指导事项、风俗改良事项、育幼养老济贫救灾等设备事项、公营业事项、自治公约拟定事项、财政收支及公款公产管理事项、预算决算编造事项、县政府及区公所委办事项、其他依法赋予该乡镇应办事项。[34]现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定比较原则，包括以下内容：（1）“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”（2）“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展”；“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”（3）“村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权利和利益，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。”[35]有的学者将农村社区公共事务的管理划分为公共资源、公共设施、公共文化、公共安全、公共经济、公共保障、公共政务七个方面。[36]这也就是农村治理的主要内容。如果我们更抽象一些，可以将治理内容概括为维护公共利益、发展社区政治经济文化以及承担国家政务三大块。

      每一个村庄都是一个小小的社会，民国时期也好，改革时期也好，乡村治理的内容从制定全村发展规划到调解家庭纠纷，几乎无所不包。然而，在不同的历史背景下，乡村治理的具体内容和重点有很大的不同。例如，发展基础教育曾是民国乡村治理的重要任务，在普遍推行九年制义务教育的今天，这一任务主要已经由政府承担，不再是村民自治的要务。民国时期的乡村治理改革从未涉及计划生育问题，而如今它却成了农村治理的一项主要任务。

      发展乡村教育，提高农民的文化知识水平，是民国时期乡村自治运动最重要的内容。乡村自治的实验者们一开始几乎一致认为，农民没有起码的文化科学知识是其愚昧落后的根源，而愚昧落后又直接导致其生产的落后和生活的贫困，所以，村治改革要从教育农民开始。定县翟城村在建设自治模范村的1915-1916年间，动用村公款，并利用省县政府的财政补助，大力发展教育，征地20余亩，建成拥有校舍80间、职教员9人的初高两等小学校，其规模在定县称冠。翟城村的女子学塾也随着自治的兴起而发展成为一所两等小学。20年代后期中华平民教育促进会开展定县实验以后，更是把教育作为一切工作的出发点和中心点。[37]邹平乡村建设实验中采用政教合一的管理模式，乡学村学既是政治组织，又是教育组织，其主要工作分甲乙两项，甲项为学校式教育，乙项为社会式教育。对于学校式教育，村学酌设儿童部（即小学部）、成人部和妇女部，儿童部相当于国民小学的初小部，白天上课，课程也与国民小学差不多；成人部和妇女部均晚间上课，主要课程有识字、唱歌、精神讲话、军事训练，并根据实际需要，因地制宜开设若干其他课程。乡学则酌设升学预备部和职业训练部，办理本乡需要而所属各村学不能办理的教育工作。[38]在江宁，地方自治当局甚至不惜对学校采取强制性措施，规定每位教师以教儿童50人为足额，凡不足额者，必须在最短时期内招足，不遵守规定或虚报名额者，皆予以严厉处分。通过各种努力，江宁自治实验县在两年间，学校教育和社会教育均取得了可观进步。

      改良农业，发展农村经济，是民国乡村自治的另一要务。民国时期的中国农村，农业生产力极其落后，农民生活十分贫苦。乡村改革的倡导者们逐渐清醒地看到，与民众普遍面临的生存压力相比较，识字与否简直无足轻重，因此，越来越强调对农民进行现代农业科学技术知识培训、引进农作物良种、建立农技实验基地、设立农产品推广中心等方面的工作，帮助农民增强生产能力，增加经济收入，提高生活水平。江宁汤山农民教育馆自1929年起向农民无偿散发由中央大学农学院供给的棉种，并收购散出棉籽所收的棉花。[39]1929年散发棉种近千斤、领种64户、播种面积138.5亩，次年散发棉种3227斤、领种211户、播种亩数459.3亩。除发售棉子外，农民教育馆还向农民无偿提供改良小麦种子。邹平和定县均在推广动植物优良品种和传播现代农技知识和手段方面下过很大的功夫，并取得了相当的成效。

      建立农村互助合作组织，引导农民积极开展互助自强。建立农村互助合作组织，不仅可以依靠集体的力量抵御各种风险，而且可以通过合作最大限度地增进经济效益。所以，在经济相当落后、抵御风险能力极差的情况下，互助合作往往成为乡村治理的重要形式。定县、江宁和邹平在推行乡村自治后，互助合作组织获得了迅猛的发展。例如，邹平在设立乡学村学后，合作社的数目不断增加。1934年，合作社发展到133所，入社社员达到4446人。1935年底，合作社达到336所，入社社员增至14939人。[40]合作社对发展农村经济和增进农民利益的意义，当时就有人将其概括成以下四个方面：一是促进了新技术、新品种的推广，1936年邹平全县扩大美棉种植面积46670亩，其中合作社推广38987亩，占83.5%；二是增加了农户收入，入社棉农改种美棉后，一般每亩可增收30—50斤籽棉；三是可以免除中间人的剥削，棉农通过合作社联合运销，不仅解决了卖棉难问题，而且每百斤皮棉可增加收入3元左右；四是参加合作社后，农户可以比较方便地获得贷款，贷款利率也大为降低。[41]

      破除陋习恶俗，树立良好风气，也是民国时期乡村治理改革的显著特征。封建社会留下来的许多中国传统文化的糟粕，大量沉积于旧农村，如封建迷信、男尊女卑、害人的礼教、赌博吸毒等等，它们不但严重禁锢着人们的思想观念，而且妨碍农村生产力的发展和农民个性的解放。民国时期定县、邹平和江宁的乡村自治运动，都把改良风俗作为重要的内容。村治当局要么倡导新的风俗，取代旧的陋俗，如江宁用家具展览会、种籽陈列会和耕牛比赛会取代原先的庙会；要么发起专项运动，清理恶习，如邹平的禁赌和禁毒活动。定县翟城村还专门制定了《改良风俗规约》。明文规定，“男非满20岁不娶，女非满16岁不嫁；女子不准缠足，其已缠未满16岁者，一律放足；办理丧事时，禁止照庙说书、念经、糊纸人等活动；过年劳酒，应注重阳历，并禁贴灶门香；除丧事死者子女仍遵行旧礼外，其余庆贺吊问，概行鞠躬，严禁跪拜；其他有涉迷信的种种风俗，也一律改正”。

      由于民国时期的社会环境动荡不宁，社区的治安保卫工作显得十分重要，所防患的不仅是村庄中的小偷小摸者，更重要的是土匪甚至外敌。邹平各村联庄会员组成自卫组，与乡队一起构成乡村自卫系统。村自卫组定期进行训练，每月还要到乡学参加一次“乡射”典礼，集中进行军事训练。夏、冬两季，由乡队长率领村组长及组员往各村进行夜间巡逻，各村自卫组督率村民在本村巡察，防范匪盗袭扰，使盗案和劫匪基本绝迹。（庄维民，2003）江宁在全县设置保卫团系统，每村设一村团，每个行政区设一区团，县设县团。凡村中18岁以上、35岁以下、品行端正的男丁，均编为团丁，在农暇时入团训练，平时参与捕拿盗贼，战时防守要隘。（马俊亚，2003）定县的村保卫团原只限于“在夜间巡逻打更，维护村中治安，预防盗贼”，到30年初定县进行县政改革时，河北省已经成为抗日救亡的前哨，因此，平教会设计了以公民服务团为基础的乡镇建设委员会制度，作好了利用民间力量抵御外敌的准备。（李德芳，2003）而且事实上，定县在日本入侵后确实进行了有力的抵抗。

      民国时期乡村治理的上述重要内容，有的在当代已经变得不那么重要，有些甚至已经不复存在，而一些新的职能开始产生，并且变得极其重要，如计划生育、三提五统、经济承包、宅基地审批和政务公开等。

      计划生育是改革开放后中国政府的基本国策。为了控制人口的过速增长，有效降低人口数量，中国政府自1980年代开始推行以“一对夫妇只生一个孩子”为主要内容的计划生育政策。这一政策对于长期受“重男轻女”思想薰陶和确实需要男性农业劳动力的绝大多数中国农村家庭来说，是一个极大的挑战，贯彻落实这一政策所遇到的巨大困难是完全可以想象的。在相当长的一段时间和相当多数的农村，它甚至是各级村委会和党支部最重要的治理任务。即使在社会经济和文化发展水平已经大大提高，并且广大的农村事实上已经将政策放宽到第一胎生女户可以生第二胎的今天，它仍然是村党支部和村委会一项十分艰巨和重要的任务。对计划生育政策的落实情况，上级政府采取了强硬的责任制，即所谓的“一票否决”：只要违反了这项基本国策，不管其他政绩如何，相关干部都必须承担责任，并受到相应处分。因此，差不多每个村都订有《计划生育村民自治章程》，明确规定村民所承担的责任和义务；每个村也几乎都设有专门的机构如“计划生育委员会”和专门的计生干部，如计生委主任、统计员、宣传员、药检员等，负责计划生育政策的实施和检查。村委会和党支部在计划生育方面的治理措施非常细致，农村妇女一进入生育年龄，就处于计生干部的全程监控之下。

      三提五统又称村提乡统，它指的是，村实行公积金、公益金和管理费三项提留，同时完成乡政府下达的乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村公路、农村卫生事业等费用的统筹。村提乡统实际上是一种税费的收缴，直接关系到村民的切身利益，十分敏感。特别是当农村缺乏集体经济、农民比较贫穷、三提五统费用过高时，完成三提五统就变得愈加困难。村委会和党支部往往要花相当大的精力用于三提五统的收缴，直到最终动用强制手段。例如在定州农村，一般采取以下三个步骤：首先，通过多次召开乡村干部会，组织学习有关法律、法规，邀请市人民法院行政庭法官讲解《行政诉讼法》等有关法律，增强乡村干部的法律意识，提高其依法施政的能力。其次，通过广播、标语、宣传车等手段，向群众广泛宣传国务院、河北省关于农民承担费用和劳务管理条例，提高农民的义务意识。最后，对那些无正当理由拒不交纳三提五统的农户，由各村提供名单，乡政府下达限期缴纳三提五统决定书和送达书，责令其限期缴纳。不上诉且不履行义务的，则申请法院强制执行。

      计划生育和村提乡统，是村级自治组织所承担的国家政务[42]，也是目前村级治理中最难办的事。在多数农村，它不但占去了村委会和村党支部的大量人力和精力，而且也是乡镇政府驻村干部最主要的任务。这两项任务通常也是造成村干部和农民对立和冲突的直接原因，因而，村民们常常把村干部和乡镇政府的治理活动，戏谑地称为“要钱要命”。鉴于它们已经成为影响农村社会政治稳定的重要因素，中央政府近年来试图对这些政策做出重大调整，目前正在全国农村推行的费税改革就是这种努力之一。从费税改革的初步实践来看，它对于减轻农民负担有着明显的效果。因而，这项改革对于改善村民与村干部的关系，促进农村善治，具有十分积极的作用。

      与民国时期不同，目前中国农村实行土地集体所有制。从法律上说，农民的自留地、责任田（地）和宅基地，只有使用权和经营权，所有权仍归集体。因此，责任田的承包和宅基地的审批，是目前农村中的重大事务，也是村委会和党支部控制的重要职权。对于一般的农村来说，村干部的权力主要体现在对这些事务的管理中。在经济比较发达，特别是集体经济有一定基础的村落，土地、企业和其他集体产业的经济承包，就显得特别重要。例如江宁的古泉村，集体经济十分发达，2000年全村总产值达到1.4亿元以上，其中村集体经济的产值为2889万元。村所有的“南京市古泉集团公司”，下属塑料厂、采石厂、炼灰厂、生态养殖厂（现已改制）、填料厂、茶场等村办企业。在这样的经济背景下，企业的改制和承包就成为村务管理的重要内容。

      村务公开也是目前中国农村治理的重点内容。村务公开不仅使村民拥有对村公共事务的知情权，而且有利于监督村干部的管理行为和经济行为，它是促使乡村善治的关键环节之一。村务公开也是村民委员会组织法和中央政府对村级治理的明确要求，各地一般都有详尽的村务公开制度，对村务公开的具体事项、办法和方式，以及违反村务公开的责任追究等都有明确的规定。例如在定州市，村务公开的主要内容是：村经济社会发展规划和村民委员会年度工作计划；年度财务计划及各项收入和支出；乡统筹费的收缴，村提留的预算方案及其收缴和使用，劳动积累工、义务工的使用；享受村补贴的人员名单及其补贴标准、数额；村集体经济的收益和接受拨款、补偿费、捐赠款物的数额及其使用；救灾扶贫、助残等款物的接收、发放情况；水价电价及水电费的收缴；兴办集体经济项目和村办学校、村建道路、文化卫生等公益事业的经费筹集、招标投标、建设承包方案及其实施情况；集体资产的管理和经营情况，土地等生产资料和各业承包经营方案及其承包费的收缴；当年宅基地的申报、批准和使用情况；被批准生育和结婚登记人员名单，计划外生育人员和计划外生育费的收缴、使用以及村民普遍关心并要求公开的其他事项。此外，定州市还对村务公开的具体程序和方式、检查村务公开落实情况的办法、上级政府对村务公开的监督、村务公开情况的通报、违反村务公开制度的处理等作出了一系列的周密规定。

      通过上述的比较研究可以发现，在不同的历史时期，乡村治理的内容和重点有很大的不同。民国时期的乡村治理首先要解决的是发展农民教育、解决农民温饱、改良传统习俗、防匪御盗等问题，而改革时期农村治理所要面临的主要任务却是从前所没有的，如计划生育、“三提五统”、经济承包、村务公开等，这些任务，基本上是国家委托给自治组织的行政事务。这一事实表明，从近代到当代，村民的物质生活和精神生活确实发生了翻天覆地的变化，而国家行政权力对乡村的控制也确实在日趋加强，以至于完成行政任务成为自治组织最重要的工作，目前的村民自治，是一种强行政之下的自治。当然，无论在民国时期，还是改革时期，维护乡村社区的安定，增进村民的公共利益，促进乡村的公共事业，都是乡村治理的基本内容。