中国农村治理的历史与现状：以定县、邹平和江宁为例的比较分析（下）
2007-05-15 21:53:32 作者：俞可平 来源：中国农村研究网 浏览次数：0 网友评论 0 条
六、方式：动员、合作、强制
像任何公共权威一样，乡村自治权威在管理村务的过程中要达到有效的治理，也必须同时使用说服教育、行政命令、政治动员、法律强制、自愿合作、经济刺激和精神鼓励等方式。但是在乡村的熟人社会中，作为一种信任、参与和合作网络的社会资本在治理过程中的作用尤其重要[43]，治理的主要方式不是强制和命令，而是说服和合作。
民国时期乡村治理的主要方式是说服教育。上面已经指出，定县、邹平和江宁的乡村治理运动都特别重视对农民的教育，而且都强调学校教育和社会教育相结合，教育的内容极为宽泛，除了文化知识外，还有另一个重要的方面，即对农民进行说服教育和引导，以培养他们新的生活习惯，促进社会改良。例如，邹平的乡学和村学对乡理事和村理事规定的具体工作方式是：遇事公开讨论，以求得到多数人的了解和赞同；引导群众监督公事；接受学长的规劝；代表乡村对县政府说话；善于将县政府的意思传达于众；与其他学董和衷共济。乡村中遇有问题时，提倡不要用法律解决，而是用“理性”去解决。所谓“理性”解决办法，就是说服教育的办法。晏阳初在定县推行平民教育运动的重要内容之一，就是对农民进行社会教育，劝导农民种牛痘、拒毒品、禁赌博、修道路、植树木、办自卫、讲卫生等，并进行示范，使农民顺应新的生活方式。为了顺利推进改革，当时也常利用庙会、茶馆、展览会、演讲会等场所和方式，对大众进行宣传和动员，当然，其规模、手段、效果与日后共产党领导的政治动员相比，不可同日而语。
当代中国农村普遍使用的思想政治教育方法，与民国时期的说服教育相类似，但又有很大的区别。这种思想政治教育方式，实际是一种政治动员。它的最大特点，是通过群众运动的方式对农民进行思想政治教育，在思想政治教育过程中对农民形成某种声势，并造成一定的压力，从而使他们服从和认可某种权威和秩序。政治动员是中国共产党在革命时期最经常使用的方式，1949年后仍是最为常用的政治手段。大家最为熟知的就是各种各样的群众运动和政治运动。各级党政干部非常熟悉这种办法，所以，在进行计划生育、税费收缴和村委会选举等重要村务活动时，地方政府和村两委会经常得心应手地运用政治动员方式。例如，山东邹平在村委会换届选举前，高度重视宣传工作，大造舆论，营造氛围。广播、电视、报刊等舆论媒体对《村民委员会组织法》、《山东省村民委员会选举办法》进行广泛宣传；县电视台设立“换届选举”专栏，每天播放；各镇乡也通过会议、宣传栏、宣传车和标语等形式，大造声势，加强宣传，使村委会换届选举工作家喻户晓。
良好的村治必须建立在村务管理者和村民之间的充分合作之上。通过合作和协商的手段解决各种分歧和矛盾，是民国时期和改革时期乡村治理的共同目标。梁漱溟在邹平实验中，竭力反对用自上而下的强制行政手段推行乡村改革，强调各乡各村根据本地的实际需要和条件自主选择。为了最大限度地避免乡学村学与乡民村民的直接冲突，寻求最大的共识，他甚至不主张在乡学村学制度中引进“选举、罢免、创制、复议”等权力制衡机制，认为那样会在农村造成纷争和混乱。对村级权力的监督不采用设村民监督委员会之类的方式，用梁漱溟的话说，就是“不唱对台戏”，至于基层领导的罢免，梁漱溟也主张
“不能由村民大会投票去作”，认为“那是太硬太辣的办法”。总之，在他看来，乡村治理的原则是，“村里的事一切都商量着办”[44]。
强调合作，化解矛盾，同样也是邹平现行管理者们的主要治理方式。当村民对政府和村干部有较大的意见和利益矛盾而又不能通过正常途径解决时，经常采取向上级政府“上访”的办法，对村民的上访如不加重视和及时处理，那就极可能激化矛盾导致冲突。针对这种情况，邹平县委县政府在1999年的村级换届选举前，组织74个机关包括县委书记在内的1843名干部，分7批到全县每一个村庄，走访了7.8万个农户，座谈近20万人，收集群众意见13617条，为群众办实事1281件，提供有关两委建设的建议2329条，密切了干部与村民的关系。[45]在邹平县的西董镇，镇委和镇政府还制定了“村情民意恳谈会制度”。每月第一周由镇干部到村里主持由两委会成员、村民代表、村民小组长及部分群众参加的恳谈会。具体做法是：会前，镇党委、政府根据全镇工作重点及农村情况研究确定本月活动的内容、要求，形成书面材料，利用周一例会首先对机关干部进行培训，明确要求。由各村向党员、村民代表书面通知，并利用村务公开栏、广播等途径通知群众。会上，镇、村干部同群众面对面交心，了解群众关心的热点难点问题，认真填写《村情民意恳谈会反馈表》和《矛盾纠纷排查表摸底表》，由包村干部、支部书记、村委会主任签字后收回。会后，镇领导小组就各村排查的问题认真分析梳理，明确分工，对重大问题成立工作组，集中解决。并在下月恳谈会上向群众反馈处理情况。经过一段时间的实践，恳谈会收到了初步的效果，许多群众关心的问题等到了及时解决，党和政府的决策更加贴近群众，受到了群众的欢迎。
尽管合作是乡村治理的首选方式，但行政命令和必要的强制总是不可避免的。行政手段不仅简单快捷，而且往往很有效，所以容易为地方政府和自治权威所偏爱。对于村民公然违反国家法律和政府政策的行为，运用强制手段迅速加以纠正和处理，这一点对民国时期和改革时期的乡村治理改革者来说都是十分明确的。对于乡村善治的倡导者来说，最头疼的问题是乡村干部对行政强制手段的滥用。民国时期的江宁，政府规定凡乡镇居民违反现行法令、违抗县区命令、违反乡镇公约或一切决议案、触犯刑法或法规者，乡镇长可先行拘禁或报县、区政府处理。于是，一些素质低劣的地方乡村权威就滥施强制手段，成为地方的土皇帝：“由是地方一切违法事务，均归检举。同时如视导各村里，举办自治事务，排解民众纠纷及改革迷信恶习，又为彼等职权之所属。俗有‘土皇帝’之称，谅也不虚。”[46]邹平在推行乡村自治建设之初，也曾一度出现过分依赖行政力量，“用力过火”的现象，在农村倡导的各项改革，“均是督促强制的，乡学、村学遂不得不落于被动机械的地位”。1934年下半年，研究院开始对政府与农村基层组织的关系进行调整，纠正过分依赖行政强制的倾向。按照“不直接用力”的原则，乡村“一切事的倡议进行，全由乡学村学自动去作，县政府决不强制”，但是，“对治安问题及不良分子的取缔却要积极用力去作”。[47]这种乡村治理中的“土皇帝”和“用力过火”现象，在目前的中国农村也不同程度地存在着，而且目前行政权力的覆盖性和强度均非民国时期可比，这就为滥施强制提供了可能。由于滥用强制手段，激发村民与村干部暴力冲突的现象屡见不鲜，“几十元钱――违法施政――一条人命――几万元赔偿――一串干部受处分”的恶性事件也时有发生。从目前乡村治理的实践来看，克服滥施强制手段的最有效方法，就是在乡村治理中引入“法治”原则，健全法制，增强干部和村民的法制意识，坚持依法治理村务。
乡村治理的方式是多种多样的，政府行政管理的许多手段，如行政命令、说服教育、政治动员、法律强制、自愿合作、经济刺激和精神鼓励等等，在乡村治理中也同样有其适用性。不同时期的乡村治理手段也会有所不同，例如，改革时期经常使用的政治动员方式，在民国时期的乡村治理中就作用甚微。但是，无论在民国时期还是在改革时期，教育与合作都是乡村治理的基本手段，减少强制，增加合作，是改善农村治理的实质所在。政府与村民、村干部与村民、村民与村民之间的合作，是农村民主治理的最佳方式。
七、环境：经济、政治、文化
从前面的论述中我们可以清楚地看到，国民时期和改革开放时期的两次乡村治理改革，在治理的结构、主体、过程、内容、方式等方面，既有不少相同的地方，也有许多不同的地方。是什么原因造成了这些异同呢？它们对于中国农村的善治又意味着什么呢？这些问题的答案，在相当程度上可以从这两次乡村治理改革的环境中找到。
乡村治理改革说到底是一种基层政治改革，一切政治变革总是与一定的经济基础有着极其密切的联系。社会经济生活的变化可以导致相应的政治生活的变化；反过来，政治生活的变化也可以引起经济生活的变化。进而言之，政治发展的程度与经济发展的程度从历史的长河看，虽不是完全对应的，但大体上是相互适应的。要理解民国时期和改革时期的乡村治理改革，首先应当理解它们各自所面临的社会经济环境，其中主要是经济所有制结构和经济发展水平。
在经济所有制结构方面，民国时期实行的是生产资料私人所有制度，在农村主要体现为土地私人所有。定县、邹平和江宁农村，土地均为私人所拥有，根据土地占有状况的差别，村民可划分为三部分，即自耕农、佃农和地主。其中，自耕农为多数，地主和佃农为少数。土地兼并集中的情况在这三个县均不明显。例如，据1929年的调查，1928年江宁县农民平均每户有田24.5亩，自耕田地占95.3%，租种田仅占4.7%。据对江宁县80家农户的抽样调查，纯自种的户数为79户，无纯佃农，只有1家为自耕兼租种户。[48]邹平的情况与此类似，据1935年对1434户农家调查，自耕农占86.36%，平均每户占地23.24亩，每人合4.84亩，佃雇农只有26户，占1.8%；地主16户，平均每户占地10.31亩；自耕农兼地主50户，平均每户占地41.59亩，人均9.2亩。[49]由于基本没有村集体经济事务，所以民国时期的乡村治理也基本没有这方面的职能。与此不同，在当代中国农村，普遍实行的是生产资料集体所有制，土地为集体拥有。改革开放以后，农村实行家庭联产承包责任制，即以家庭为单位，按家庭人口多少，将村集体所有的土地分配给农民经营。农民拥有土地使用权和经营权，但无所有权。这种土地所有制对乡村治理的直接影响是，由于当代农村存在着村级集体经济，如何管理村的集体经济，协调村集体经济利益在村民中间的分配，成为乡村治理的重要内容。这也是为什么土地和其他集体产业的承包以及宅基地的审批成为目前村治的基本内容的根本原因。
从1930年代的民国时期到1980年代的改革开放时期，中国农村经历了整整半个世纪的沧桑巨变，农业生产力水平、农村经济发展水平和农民生活水平都有了极大的提高。民国时期的中国农村生产率极为低下，农民生活绝对贫困化，几乎没有能力抵御自然和社会风险。改革开放后，中国农村经济得到了迅猛的发展，农业在农村国民经济中的比重急剧下降，农民生活水平显著提高，不仅解决了温饱问题，而且从总体上说已经初步达到小康水平。以民国时期和改革时期的邹平为例。1930年代，邹平尚无现代化工业，农副业收入即农民全部经济收入。1935年邹平全县农产与副业的总收入为4301798元,总支出4226026,收支相抵后平均每个农业劳动力的年纯收益只有1.2元。在这种条件下，倘遇“年景歉收，则饥馑之象立现”。[50]而到了2002年的邹平，全县国内总产值为84亿元，其中农业总产值为13.6亿元，仅占总产值的16.2％。2000年，全县农民人均年收入达到2861元。（王振海，2003）但与城镇居民的人均收入相比，农民收入明显偏低，与发达国家的人均收入相比，更存在着巨大的差距。上述经济发展水平的背景情况可以解释：第一，发展农民经济，帮助农民脱困，这一任务在民国时期比现在具有更大的紧迫性和重要性；第二，即使在目前，发展农村经济，使农民更加富裕，仍然是农村治理的基本任务。
民国时期和改革时期乡村治理的政治环境也像经济环境一样，有着天壤之别。这两种不同性质的政权体制在政权基础、权力结构、政府职能、党政关系、中央与地方关系、政府与公民关系等各个方面的巨大差异。在这里，我们仅分析它们在党政关系、政治整合能力和法治方面的差别及其对乡村治理的影响。
在党政关系方面，民国时期与改革时期的共同之处是，国民党与共产党分别是两个时期唯一的执政党，但它们的执政方式和执政能力极不相同。国民党的以党治国方针，在中央层面表现充分，但在地方，行政权力集中在各级政府手中，党的影响和作用有限，尤其是在县以下的层级，这种情况更为显著。国民党的文件明文规定，县以下各级党部工作进行之办法，一为党义之宣传，二为社会之调查，三为地方自治之督促。在与政府的关系上，党部处于“督促”、“指导”、“辅助”地位。[51]显然，其地位是高度虚化的。与此不同，共产党在从中央到地方的各级政权机关中都处于绝对的领导核心地位，是实际的权力核心，它与政府一道共同行使对社会的政治和行政管理职能。国民党在农村中的党员人数很少，党在农村的基层组织为区分部，无村级组织；而共产党在广大农村有着众多的党员，党的基层组织更是遍布每一个乡村。这种政治背景决定了，在民国的乡村治理中只能有一个自治权威，而在目前的农村治理中普遍存在着村党支部和村委会两个自治权威组织。相应地，民国时期乡村治理只面对政府与农民的关系，现在则要面对党政关系，以及党、政府与农民等多重关系。
民国时期国民党政府的政治整合能力非常差，中央与地方、地方与地方之间缺乏有效的整合。一些军阀把持地方政权，不少地方势力强大到可以对抗中央政府，政令极不统一，中央权力的触角几乎到达不了广大的农村。与此完全不同，中国共产党的政治整合能力极其强大，中央与地方、地方与地方之间在政治上高度整合，政治权力几乎无所不及。不同的政治整合能力和整合程度，决定了民国时期乡村治理模式的差异性和改革时期乡村治理模式的同质性。民国时期虽有完备的关于地方自治的全国性法规，但在我们所研究的定县、江宁和邹平三地，实际上存在三种不同的乡村治理模式。定县翟城村治模式，是对日本乡村治理的效仿，后期由平教会设计的乡村治理方案又与翟城村治不同；江宁的乡村自治实验是由行政力量直接推动甚至包办的，民间的力量严重缺位；邹平的乡村自治则是梁漱溟对自己的乡村建设理论的一种试验。这三个地方的乡村治理在许多重要方面都存在着很大的差别，像一些学者那样把它们概括为“定县模式”、“江宁模式”和“邹平模式”，并不为过。与此形成明显的对照，改革开放后中国农村推行的治理改革，具有高度的同构性。乡村治理的结构、职能、程序、过程等基本上雷同，各地之间的差异主要是政治经济发展程度和治理技术的差异，而无治理模式的区别。
中国的政治传统是德治而非法治，在广大农村，这种传统尤其深厚。民国以后的乡村自治运动，虽然都有相应的法律依据，如果从自治立法的角度说，民国时期与当代相比有过之而无不及，但多数法律形同虚设，乡村治理基本上是一种人治而非法治。梁漱溟在邹平的乡村自治实验，最典型地反映出了这种人治特征。他在制度设计中，就明确反对法治原则，而坚持德治传统，把乡贤政治当作理想的乡村善治目标。不打官司，息讼宁事，在当时的乡村治理中是一种普遍倡导的治理方式。在当代中国，虽然德治的传统还深深地扎根于民众之中，但公民的法律意识和国家的法制建设比起民国时期来已经有了极大的进步，建立法治国家已经成为宪法明确规定的政治发展目标。依法办事，把农村治理纳入法制的轨道，对干部和农民进行定期的法制教育，已经成为农村治理的主旋律。
文化环境对乡村治理有着更加深层的影响。文化的内涵相当丰富，对公民行为和政治生活的影响也是多方面的。在这里，我们主要比较分析以下两个方面：首先，公民的国民文化素质，主要是国民教育程度；其次，公民的政治文化，主要是民主意识和法律意识。
与民国时期农民生活绝对贫困化相伴随的自然结果，就是农民教育程度低，文盲率高。在定县，由于平教会的努力，农民的识字率大为提高，是全国的佼佼者，但文盲率仍然很高。据该会1927年春进行的全县文盲调查，全县人口约40万，7岁以上约33万，其中文盲约27万，约占83%，识字者约6万，约占17%；若男女分计，则男子文盲率约为69%，女子文盲率约为98%。[52]经过平教会的数年努力，这种情况有了较大的改观，尤其是在青年人口中，识字率明显提高。1934年6月底，全县14—25岁的青年识字率为61%，其中男青年识字率为90%，女青年识字率为27%。[53]这当然是了不起的成就。但就是在这个当时平教会集中了全部资金人才推行乡村建设而且把扫盲放在重要位置的特殊地方，尚有10%的男青年和73%的女青年不识字，更遑论中老年人口了。而且，由扫盲而获得的识字率，与接受正规国民教育所获得的知识及相关素质是不可同日而语的。其他两县的情况当然更不容乐观。据1935年的一项调查，邹平县全县文盲达139266人，占总人口的84.2%，其中男性文盲率约为70%，女性则在98%以上。[54]江宁县在当时属于教育比较发达的地方，但在该县常住人口中，男性文盲率为82.2%，女性文盲率为98.7%；客居人口中，男性文盲率为82.6%，女性文盲率为96.7%；外出人口中，男性文盲率为63.9%，女性文盲率为87.7%。[55]与民国时期形成强烈对比，改革时期全国普遍推行《中华人民共和国九年制义务教育法》，农村学龄儿童的识字率平均在90％以上，定州、邹平、江宁三县的“普九”覆盖率极高，青壮年农民的识字率接近100%。国民教育状况的巨大差异，不仅严重影响乡村治理的内容，使得发展国民基础教育这一民国时期乡村治理的重要事项不再成为今日农村治理的当务之急；而且也严重地影响乡村治理的水平和质量，因为村民的教育文化水平直接关系到村民自治的许多方面，如村干部的选举、监督，决策，村务公开和村民参与等等。
中国的传统政治文化是一种“民本君主”的政治文化，它的基本政治价值不是自由、民主、平等，而是等级、秩序、统一；它衍生出强烈的服从意识和集体认同，但缺乏自主意识和参与精神。这些传统政治文化的特征在农民身上得到了集中的体现，并对民国时期和改革时期的乡村治理改革产生了深刻的影响，直接导致了两次乡村治理运动中共同的“政府主导”模式。间隔半个世纪的这两次乡村治理改革，首先碰到的问题几乎是相同的：绝大多数村民缺乏民主意识，没有参政热情和参政能力，对村民自治的态度相当消极。以定县为例，该县的乡村自治虽起源甚早，但无论政府官员还是乡村民众都缺乏主动性，没有参政能力，因此，乡村自治大都流于形式。河北省县政建设研究院在调查中发现，除少数例外，一般的乡村因不了解自治的意义，不感觉自治的需要。乡村长表面上是由民众普选，但民众根本就不明白选举的意义，没有选举的兴趣，甚至连选举票也不会写，易于被人操纵，以致出现了豪绅把持的现象。因此，定县乡村普选的制度，似乎是实行了，然而其结果不过是一种虚应的故事。令人深思的是，在今日定州的农村治理中，最大的问题依然是对村民自治的冷淡主义，农民冷淡，村干部冷淡，上级有些人对村民自治也缺乏足够的热情。在税费清收工作中，行政措施不顶用，法律手段不敢用，村民自治不管用。基层干部大部分精力都用于收钱、催款之中，很少有精力谋发展。群众对付干部的方法是：种田吃饭靠自己，派劳、催款不依你，遇到困难要找你，服务不到位就扯横皮。在个别村，村民对村干部选举的兴趣也不大。为了调动村民参选的积极性，甚至规定凡是参选的人，都可以得到一定的经济报酬。平时村民大会或村民代表大会如果不涉及自己切身利益，也不愿意参加，如果参加，则须支付工钱。
要而言之，农村的治理改革是中国社会改革的重要组成部分，它不能脱离整个社会的政治、经济和文化环境。民国时期和改革时期的农村治理改革之所以既有不少共同的地方，又有许多不同之处，根本原因就在于它们所处的政治、经济和文化环境既有根本的不同，又有某种共通之处。民国时期，政局动荡不定，政令不通，经济上实行私有制，社会经济发展程度极其低下；而改革时期，政局安定，政治整合能力强大，经济上推行以公有制为主导的社会主义市场经济，社会经济发展极其迅速。然而，民国时期和改革时期的中国农村，都处于社会的转型过程之中，传统的政治文化还深深植根于广大村民心中，贯穿于近代中国的一些政治发展规律依然在发挥其作用。所有这些，都从根本上规定着民国时期和改革时期乡村治理的主体、结构、过程、内容、方式和结果。
八、结论：模式、问题、方向
在上面这些部分中，我们详细论述了民国时期和改革时期两次乡村治理改革运动的结构、主体、过程、内容、方式和社会历史背景，并对它们的异同作了初步的比较与分析。在此基础上，我们将对这两次乡村治理改革的特征和意义、所遇到的主要困难，以及解决这些困难继续推进乡村治理的思路，做一简要的总结和评论。
1、中国农村治理的模式
我们已经清楚地看到，民国时期的乡村治理与改革时期的乡村治理，以及同一时期各地的乡村治理之间存在着许多差异，如治理权威的结构不同、治理内容的侧重点不同、村民尤其是其中的弱势群体的参与程度不同、法律规定与实际情形的吻合程度不同等等，但尽管如此，我们仍然要说，中国近代至今的所有乡村治理模式都存在着某些极其重要的共同特征，不同乡村治理改革背后的这些共同特征，在相当程度上将表征中国农村治理发展的规律性道路。
（1）中国的乡村治理是一种政府主导的治理模式。从根本上说，近代以来，包括村民自治在内的农村治理改革都是由政府自上而下地推动的，它通过法律、制度和政策，从整体上规范、制约和引导着农村治理的结构、职能和方向。政府通过各种方式基本上控制着农村的治理精英，在必要时甚至直接派出官员参与村级治理。政府还通过提供乡村治理的经费补助，定期对村民、村干部进行教育培训等手段，影响村民的自治。一些学者提出的“乡政村治”，其真实的意义只能是，在乡村治理中，政府统治与村民自治在“乡”与“村”的互动中得到了有机的结合。乡政和村治分别成为中国农村官与民的两个基本交汇点。乡政寓于村治之中，村治体现着乡政。这样一种政府主导的村治模式的必然后果是，上级对下级、乡政对村治构成强大的压力。换言之，上级对下级的压力只是这种政府主导模式的一种伴生功能。这种政府主导的治理模式，深深地植根于中国的传统政治文化，不仅有其存在的基础，也有其存在的价值，不能否定其积极作用。这种政府主导的治理模式所派生的政府对村民的教育、动员、引导等治理手段，乃致一些学者尖锐批评的“官逼民富”手段，固然有其内在的弊端，但仍不能无视其历史的价值。
（2）中国的乡村治理是一种多元治理的模式。从法律上说，以村民自治为核心的乡村治理应当是一元结构的村民自我管理。但是，从民国时期和改革时期乡村治理的实践结果来看，这种治理结构是多元的。直接参与乡村治理的有三种不同性质的权威，一种是官方的权威，主要是乡镇政府（民国时期县以下行政建制比较多变和混乱，一般而言，乡村的最低行政层级为区）；一种是纯民间的权威，主要是乡村自发形成的民间组织和体制外的乡村权威；一种是介于政府与民间两者之间的公共权威，主要是政府支持并由法律规定的乡村自治权威组织，如民国时期的村公所、村学和现在的村民委员会、村党支部。这三类权威都对乡村治理的内容、过程、方式和结果产生影响，而且它们通常有各自发生作用的重点领域。一般地说，政府权威主要影响乡村治理的结构和方向，法定的村级权威主要处理体制规定的日常村务，民间权威主要影响非体制规定的或体制内无法处理的村务。
（3）中国的乡村治理是一种精英治理的模式。无论实行何种乡村政治体制，在乡村中具有社会地位并拥有某种势力的精英在村级治理中均具有决定性的作用。村民眼中的本地精英在不同的历史时期具有明显不同的标准，在民国时期，乡村精英主要由具有道德威望的所谓“乡绅”、“乡贤”组成，改革时期则主要由那些致富能力强的所谓“能人”组成；但是，这些精英在乡村治理过程中所起的关键性作用在不同时期大体是相同的。乡村治理状况的好坏，在很大程度上取决于能否通过制度化途径将这些乡村精英转化为法定的管理权威，或者通过其他方式使这些精英服务于村民的公共利益。当这些乡村精英被有效地整合到合法的村治过程中并且发挥决定性作用时，他们往往同时兼有村民的“代理人”和“当家人”的双重角色。这种精英政治的模式，从某种意义上说，是以民本主主义为特征的传统中国政治文化在近代以来乡村治理中的某种体现。
2、中国乡村治理面临的主要问题
一般认为，民国时期的所有乡村治理改革最后都以失败告终，其失败的根本原因是它们所依赖的政治经济制度最终崩溃了。但不可因此否认，这些改革的失败与它们本身所存在的问题和遇到的困难是分不开的。改革开放后推行的新一轮农村治理改革，建立在全新的政治经济基础之上，具有强大的生命力，正在向纵深发展。但同样不可因此而否认，它们在前进过程中也遇到了不少困难和问题。从历史和现实的经验教训来看，农村治理改革的普遍问题主要体现以下这五个方面。
（1）法律规定的乡村自治制度在很大程度上流于形式。民国时期和改革时期，中央政府和地方政府对于村民治理制度都专门制定了一系列的法律规章，详细规定了村民的权利、村民自治的机制和程序、村民治理所要达到的目标等等。但从整体上说，村民治理的基本制度，如选举制度、决策制度、管理制度、监督制度等，在很大程度上徒有形式，并没有得到真正的贯彻落实。在有些情况下，从形式上就没有按照法定的制度办事；在有些情况下，虽有形式而无实际效果；还有一些情况，则是法律制度的规定在实施过程中被严重扭曲。造成这种现实结果的原因，部分在于村民自治制度本身规定不完善、与现实条件有较大差距，难以贯彻落实；但更主要的原因，是地方政府官员和村干部的法制意识、民主意识和责任意识薄弱，村民缺乏足够的民主观念、权利观念、参与热情和治理能力。
（2）村民自治程度不高，政府干预过多。现代乡村治理改革的核心，是村民的民主自治，由村民自己对村务进行管理。但在村民治理实践中，村民自我管理的职能被严重弱化，政府对村治的干预太多。在许多情况下，法定的村级权威组织成了上级政府的驻村办事处，它更多地体现的是上级政府的意图，而不是村民的愿望。此外，地方政府还通过向村里派驻政府官员等多种方式，直接干预村务治理。乡村治理中的“强行政”，严重削弱了村民的自治程度，与“强行政”相伴随的只能是“弱自治”。
（3）乡村治理权威的多元结构，大大降低了治理的效率。乡村治理权威的三重结构只有在高度协调时，才能发挥促进农村善治的积极作用。当它们不协调，特别是当它们相互冲突时，不可避免地会产生治理的负面效应。民国时期，乡村治理的结构性矛盾主要发生在村民自治权威与地方政府权威之间。这种纵向的结构性矛盾在现今的农村治理中依然存在，而且，随着政府权力的扩张和下伸，这一矛盾往往比民国时期更为激烈，主要表现为村委会、村民与乡镇政府和党委的利益矛盾。但是在现今，最主要的结构性矛盾不是纵向的，而是横向的，即法定的村级公共权威之间的矛盾，突出表现为村委会与村党支部之间的结构性矛盾。一个村的村委会与村党支部之间的关系如何，在很大程度上决定着该村的治理状况。
（4）社会资本在乡村治理中的消极作用过大。无论在民国时期还是在改革时期，乡村自治的现实与制度规定的目标均有着很大的差距，法治原则在乡村治理中很难得到有效贯彻。造成这一现象的重要原因，就是中国农村社会中大量存在的社会资本的负面作用过大。社会资本作为建立在信任之上的互惠性参与网络，对乡村的民主治理既有积极的作用，也有消极的作用。当少数人运用其社会资本来增进其个人的或少数人的利益，而破坏正当的制度规则和法律原则时，就必然会损害多数人的利益。在这种情况下，社会资本的消极作用就压倒其积极作用，不利于实现真正的善治。农村社会中错综复杂的家族、宗族、亲戚、朋友、同学、邻居等关系网络，不仅严重地影响着乡村法定权威的选举产生过程，而且严重地影响着乡村权威对村务的管理过程，常常导致利益分配的不公、正常秩序的破坏和法定规则的失效。
（5）非法势力比较严重地干扰了乡村的民主治理。民国时期的乡村治理改革，就受到了地方非法势力主要是宗族势力和土豪劣绅的严重干扰。他们操纵选举、把持村务、包揽词讼、强奸民意、为所欲为。在改革开放后的今天，这些地方非法势力又逐渐开始抬头，干扰农村的民主治理。在一些地方，宗族、家族势力仍然是影响村民自治的重要因素，谁的家族和宗族势力强大，谁就容易当选村干部和影响村的重大决策。在一些地方，地痞流氓等黑恶势力也企图通过恫吓、欺骗、威逼、利诱等非法手段控制村民自治，左右村务管理。在一些地方，少数比较富裕和经济实力较强的村民，开始采取贿赂的手段影响村委会、村党支部的选举和重大的村务决策。
尽管以村民自治为核心的乡村治理改革，曾经充满并且正在面临许多严峻的困难和挑战，甚至时至今日仍然有人持反对的态度，但是，谁也无法阻挡它前进的步伐，因为它代表了中国现代农村民主政治的发展方向，对于农村社会的进步有着巨大的积极意义。
以村民自治为核心的农村治理改革，是占中国人口绝大多数的农民群众的一次伟大的民主实践，是中国农村从传统政治走向现代政治的主要表征。对民国时期和改革开放时期两次农村治理改革的案例研究充分表明，它为广大农民提供了民主参与和民主管理的合法途径，从法律上为实现农民的公民权利提供了制度保障，特别是为农村的穷人和妇女等弱势群体的政治参与创造了政治条件，使长期处于社会低层的中国农民开始真正享受到了民主政治的价值；它是中国基层民主的有益试验，为整个国家的政治民主提供了许多宝贵的经验教训，也为更高层次的民主奠定了很好的基础；它极大地冲击了传统的封建专制的政治文化，有力地唤醒了农民的民主意识和法律意识，培育了农村居民的自主精神和管理能力，使现代民主的政治文化开始在农民群众中稳步地生长。此外，农村的民主治理改革也十分有利于改善政府与农民的关系，有利于维护农村的社会政治稳定，有利于提高农民的文化教育水平，有利于改良农村的风俗习惯，有利于推进农村的公益事业，有利于发展农村经济。中国农村民主治理的改革实践充分证明了联合国开发署《2002年人类发展报告》中的一个结论：民主本身就是一种价值，虽然至今没有直接的证据表明它必然导致经济的增长，但另一方面，“民主政府在提高经济绩效方面决不比其他任何政府形式差。不仅如此，民主政府在满足公民最为急迫的社会需要方面做的明显要更好一些，在影响到大多数人命运的危机时刻或时局变动时尤为如此。其次，同样重要的是，民主参与是人类发展的一个至关重要的目的，而不仅仅是实现人类发展的一种手段。”[56]
3、完善乡村治理的若干建议
社会主义市场经济的发展，民主政治的进步，政治文明的建设，从根本上要求继续推进当前的农村治理改革。农村治理改革的方向，应当是逐步走向以民主、自治、法治、参与、公正、透明、责任和稳定为要素的农村善治。要在农村实现理想的民主治理和善治，在目前可以着重从以下六个方面入手，改革和完善以村民自治为核心的农村治理制度。
（1）进一步完善农村民主治理的法律和法规，包括各省和各地方政府制定的有关条例和政策。特别是，应当修改和完善关于村民自治、农村计划生育、农村税费等方面的法规，使得这些法规更加合理、更符合农村实际、更有利于保护农民的正当权益和更加切实可行。完善这些法规和制度的一个基本原则是，一定要从中国农村千差万别的实际情况出发，一切有利于维护广大农民的正当权益，不能搞一刀切。例如，对乡镇基层政府和村民委员会的职权规定既要坚持基本原则，又要充分考虑到各地在经济文化方面的差别，给以各地更大的灵活性。又例如，农村计划生育的情况在过去几十年间发生了重大变化，要适时根据变化了的实际情况，修订相关政策，并尽早形成法律性规范。对目前正在进行的农村费改税改革，也要注意总结经验，早日使之法律化和规范化。
（2）尽快整合村级治理权威的多元结构，使乡村治理权威既有合理的分工，又能形成统一的合力。在目前，应当着重从制度上解决村委会和村党支部之间的结构性矛盾。要认真研究各地正在探索的一些试图解决这一矛盾的各种有效做法，如村党支部选举的“两票制”、村委会与党支部的联席会议制、村两委会成员的交叉任职制、村级治理的“一制三化”[57]等。解决村级治理权威结构性矛盾的一个基本思路应当是，在每个行政村，只能存在一个合法的公共权威中心，它必须最大限度地体现全体村民的意愿，通过民主的程序产生，拥有最大的合法性基础。
（3）从实际出发，逐步提高村民的自治程度，逐渐减少政府的行政性干预。农村民主治理的根本目标是村民自己依法管理村务，在地方政府的帮助下最终依靠村民自己达到乡村善治。一方面，一旦村民自治的条件许可，政府就必须自觉地从那些可以撤出的乡村治理中撤出；另一方面，在村民自治条件尚不具备的地方，政府必须继续帮助村民进行有效的治理，防止乡村治理出现违法、失控和无效，最后损害村民的公共利益。因此，在村民和干部综合素质较高、经济文化比较发达、村民民主要求又比较强烈的地方，政府不仅应当从村务管理中撤出，而且可以大胆地向上推进基层民主，探索乡镇政府的直接民主选举，增大乡镇的自治程度。而在一些经济文化条件比较落后、村民和村干部综合素质较低的地方，政府不应当完全从村级治理中撤出，“善政”仍是乡村治理的理想状态。
（4）想方设法保护并增进广大农民的正当权益，努力减轻农民的负担和压力，使农民从民主治理中真正得到实惠。所谓农村的善治，就是通过民主治理最大限度地增进农民的公共利益。如果农村的民主治理改革，只是使农民不“闹事”，完成“三提五统”和计划生育指标，而没有切实保护农民的正当权益，不能明显地增进农民的经济和政治利益，那就谈不上农村的善治。改革开放后广大农民的物质生活水平有了极大的提高，但是他们与城镇居民还有较大差距，大多数农民只是解决温饱问题，还有相当多的农民生活在贫困之中，他们的经济负担还很重，帮助农民发展经济，脱贫致富，仍然是政府义不容辞的职责，也是推进农村民主治理的深厚基础。
（5）有意识地培育积极的社会资本，改善农村的非制度性参与渠道。在农村的熟人社会中，积极的社会资本对于乡村治理具有特别重要的意义。社会资本的要素，如信任、互惠、参与等，对于村民与村民、村民与村官、村民与政府的合作至关重要。但是，正如前面已经指出的那样，社会资本对乡村治理也可以产生消极的作用。促进乡村善治，一条很重要的途径，就是大力培育积极的社会资本，或者说充分发挥社会资本促进公共利益的积极作用。培育积极的社会资本，首先应当使乡村社会中大量存在的信任、互惠和参与网络从传统的宗族、家族、裙亲关系等狭小的传统社群，扩展至更大范围的村落社群，直至全体村民；其次，当村民从社会资本中获取的个体利益与村民的公共利益发生冲突时，应当从道德上鼓励并且从制度上保证公共利益的优先性；最后，应当通过法律的强制手段，最大限度地限制消极社会资本的作用，使个人运用消极社会资本所得到的回报低于他必须付出的代价。
（6）大力推进农村民主法制建设，积极培育农民的新型政治文化，实行依法治村。传统政治文化最深厚的基础在广大农村，农民及农村干部的法制观念和民主观念还相当淡薄。应当通过学校教育和社会教育等基本途径，加强对农民的法制和民主教育；要改进农村的普法工作，提高普法宣传的效率；要加大对村干部的培训力度，提高他们依法管理村务的水平和能力。目前，应当在全国农村大力推广一些地方通过契约管理村务的先进经验和做法，充分发挥村规民约在村务管理中的重要作用，最大限度地实现乡村治理的契约化和合同化。
从对中国农村治理的历史与现状的比较案例研究中，我们可以得出这样的基本结论：以扩大村民民主参与为核心的中国乡村治理，肇始于民国时期，而在改革开放后才真正获得了现实基础。农村的民主治理，是中国特色的民主政治在广大农村的基本体现，代表了中国农村政治发展的根本方向。20世纪80年代在中国农村广泛推行的以村民自治为核心内容的乡村治理改革，是中国基层民主政治的突破性发展，也是中国政治体制改革的重要组成部分。在社会政治经济环境发生巨大变化的21世纪，农村民主治理又再次面临突破性发展的机遇和挑战。迎接这些挑战，积极稳妥地实施进一步的农村民主治理改革，必将有力地推动中国农村社会乃至整个国家的整体进步。
（俞可平，1959年生，中央编译局比较政治与经济研究中心研究员
徐秀丽，1962年生，中国社会科学院近代史研究所编审）
[1]
参见李德芳：《民国乡村自治问题研究》，第17页，人民出版社，2001年；冷隽：《地方自治述要》，第79页，正中书局，1935年；孔雪雄：《中国今日之农村运动》，第438页，中山文化教育馆，1934年。
[2] 参阅行政院县政设计委员会主编：《总理地方自治遗教》、《总裁地方自治言论》，正中书局，1941、1940年。
[3] 定县1986年改置定州市；江宁县2000年底撤县设区。
[4] 关于近年来国内乡村治理研究文献的综合性理论分析，可参阅景跃进
：“村民自治的意义阐释与理论化尝试”，载华中师范大学中国农村问题研究中心编《中国农村研究》2001年卷，第87－117页，中国社会科学出版社，2002年。
[5] 参见俞可平：《政治与政治学》，第16－24页，社会科学文献出版社，2003年。
[6] 俞可平：“治理与善治：一种新的政治分析框架”，《南京社会科学》2001年第9期。
[7]《城镇乡地方自治章程》（光绪三十四年十二月二十七日颁布），第1条。
[8] 梁漱溟：《乡村建设理论》，重庆，乡村书店，1939年，附录，“我们的两大难处”。
[9] 江宁自治实验县县政府：《江宁县政概况》，“绪言”，第1页，大陆印书馆，1934年。
[10] 参见李德芳：《民国乡村自治问题研究》，第146-148页。
[11] 参阅王奇生：“党政关系：国民党党治在地方层级的运作（1927-1937）”，《中国社会科学》2001年第3期。
[12] 《中华人民共和国村民委员会组织法》（
[13] 白钢、赵寿星：《选举与治理：中国村民自治研究》，中国社会科学出版社，2001，第35页。
[14] 《县组织法》（
[15] 中国国民党中央执行委员会宣传部编：《地方自治》，1931年印行，第46页。
[16] 胡次威：《民国县制史》，大东书局，1948年，第79页。
[17]许莹涟、李竞西、段继李编述：《全国乡村建设运动概况》，山东乡村建设研究院，1935年，第532-535页。
[18] 俞可平：“中国农村民间组织与治理的变迁”，见俞可平等著《中国公民社会的兴起与治理的变迁》，第1－28页，社会科学文献出版社，2002年。
[19] 宋乐颜：《邹平的成年教育》，《乡村建设半月刊》第6卷第15期，
[20] 据
[21] 《邹平县贯彻落实〈村民委员会组织法〉和省〈实施办法〉的情况汇报》，中共邹平县委，邹平县人民政府，1999年6月。
[22] 《城镇乡地方自治章程》（光绪三十四年十二月二十七日颁布）第16、17条。
[23] 《县组织法》（
[24] 《乡镇自治施行法》（
[25] 参阅余维良：“‘海选’故乡的选举历程”，见王振耀等编《中国村民自治前沿》，315－409页，中国社会科学出版社，2000年。
[26] 《中华人民共和国村民委员会组织法》（
[27] 《村学乡学办法》，
[28] 李昌平、赵岩：“首例村民罢免村官的故事”，《炎黄春秋》2003年第4期。
[29] 米迪刚、尹仲材：《翟城村》，第21-23页。
[30] 俞可平：“中国农村的民间组织与治理的变迁”，《中国公民社会的兴起与治理的变迁》，第1－28页，社会科学文献出版社，2002年。
[31]赵颜如：《本馆妇女工读班的实施经过》，《农民教育》第1卷第6期，
[32] 《邹平县基层妇女组织建设情况汇报》，邹平县妇联，2002年12月。
[33]
[34] 《乡镇自治施行法》（
[35] 《中华人民共和国村民委员会组织法》（
[36] 肖唐镖等著：《村治中的宗族——对九个村的调查与研究》，第78-91页，上海书店出版社，2001年。
[37] 参见徐秀丽：《中华平民教育促进会扫盲运动的历史考察》，《近代史研究》，2002年第6期。
[38] 郑大华：《民国乡村建设运动》，社会科学文献出版社，2000年，第264-268页。
[39] 孙枋：《汤山推广改良棉作的经过和未来的设计》，《农民教育》第1卷第3期，
[40] 罗子为：《邹平各种合作社二十五年度概况报告》，《乡村建设半月刊》第6卷第17、18期合刊，1937年6月。
[41] 阙名：《邹平实验县合作社概况述略》，《乡村建设旬刊》第4卷第10、11期合刊，
[42] 把“村提乡统”视为国家政务，主要是考虑到“村提乡统”的关键是“乡统”，“村提”从某种意义上说只是完成“乡统”任务的一种奖励性手段。
[43] 关于“社会资本”的概念及其在治理中的作用，可参阅罗伯特•帕特南等《使民主运转起来》，江西人民出版社，2002年，“中译本序”及第2、5、6章。
[44] 梁漱溟：《村学乡学之由来》，《乡村建设旬刊》第4卷第3期，
[45] 《排查整治保稳定，强基固本促长安》，中共邹平县委，邹平县人民政府，1999年12月。
[46]汪度编：《江宁自治实验县实习总报告》下册（手写本），中央政治学校行政系1934年9月实习报告，第199页。
[47] 梁漱溟：《村学乡学之具体作法》，《乡村建设旬刊》第4卷第4期，
[48] 中华职业教育社：《农民生计调查报告》，中华职业教育社出版股1929年6月版，第13页。
[49] 山东乡村建设研究院调查部：《邹平一四三四农家田产权之分配及耕地状况调查》，《乡村建设半月刊》第5卷第3期，
[50] 邹平农村金融流通处：《邹平农村经济概况》，《乡村建设半月刊》第6卷第5期，
[51] “一致努力于训政时期实际工作以完成党的使命”（
[52] 汤茂如主编：《定县农民教育》，第27页，中华平民教育促进会学校式教育部，1932年。
[53] 晏阳初：“定县实验区工作概略”（1935年10月），《晏阳初全集》第1卷，第408—409页，湖南教育出版社，1989年。
[54] 吴顾毓：《邹平人口问题之分析（续）》，《乡村建设半月刊 》第5卷第7期，
[55] 江宁自治实验县县政府：《江宁县政概况》，“民政”，第6表。
[56] 联合国开发计划署：《2002年人类发展报告：在碎裂的世界中深化民主》，“前言”，中国财政经济出版社，2002年。
[57] “一制三化”是河北省全面推行的乡村治理机制。“一制”，是党支部领导下的村民自治运行机制；“三化”，是支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化。“一制三化”的核心要求是：两委联席决策，群众全程监督。
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