中国农村地区的法治现状与前景分析
2007-09-27 16:16:08 作者：蒋立山 来源：http://www.fatianxia.com/ 浏览次数：0 网友评论 0 条
自八十年代中期以来，正当中国社会的法治化进程进入以经济改革为主线的法制化改革的攻坚时期，在广大农村地区正同时进行着一场党政部门领导下的、以司法行政部门和民政部门（2）为主要推动力量的、发动亿万农民参与的学法、用法、守法的基层法治运动－－“依法治村”和“村民自治”运动。直至九十年代中期以前，在国家将城市经济改革及其法律推动摆在当前工作的首位并集中大部分的政治、经济和知识资源艰难推进的背景下，依法治村和村民自治运动曾经并未十分引人注目，其既未曾频繁地摆上国家决策层的重要议事日程，又为众多的法律专家学者所忽略。然而，随着时间的推移，它却逐渐显出了一种值得珍重的价值，显示出一种为关注中国未来法治前景的国人所不能忽视的意义。
这里，我们想集中讨论一个重要问题，法治究竟能否实行于中国的农村地区？具体做法是把这样一个很大的问题分解成如下部分：“依法治村”和“村民自治”运动在中国农村地区到底呈现出一种怎样的发展脉胳和状况？其在农村地区得到逐步推进的根本原因是什么？已经显示出什么样的成效与意义？当前农村社会法律生活中的主要问题是什么？制约农村法治近期前景的几个关键性因素和成败关键是什么？与以城市为中心的其它方面的法治化进程相比，农村法治化进程的速度与推进成本如何，会不会拖整个中国社会法治化进程的后腿？
一、 法治究竟能否实行于中国农村地区？
－－一个关系中国法治前景的重大问题
其实，促使我们把眼光转向中国农村地区法治状态的乃是九十年代中期一些青年法学家(包括一些海外学子)出于一种国情关怀对中国法治前景所持的质疑态度。在这些人看来，中国的法治目标乃是一种源于西方社会的梦想，在中国缺乏生长的土壤，强制推行法治的做法，忽视了中国的具体国情。
这种观点的最大根据，就是中国的农村问题。就目前而言，中国农村的现实与法治的目标相差甚远。比如，农民的文化教育水平比较低，法律意识更加落后，传统的习俗还深深地束缚中国农民，使得在长期封闭落后环境中形成的是非标准、村邻习俗与现代的法治要求格格不入。同时，按照西方社会的经验，实行法治要求建立起一套以法院系统为主体的社会纠纷调解体系。中国农村地区的法院数量少且力量薄弱，不可能担当起解决农村地区纠纷的重任。一个明显的事实是，许多农村地区与当地乡镇法庭或县法院距离很远，让农民去几十里、甚至上百里的乡镇法庭或县法院解决纠纷，是一件很艰难的事情。
虽然自八十年代以来，中国的城市化或城镇化进程在明显加快，但中国仍然是一个农业大国，近80%的人口在农村。所以，青年学者们提出的“法治（与民主）在中国农村地区能否实行”的问题，确实是一个关系中国法治命运的重大的问题。
如果真如人们所忧虑的那样，中国农村的实际状况与现代法治要求格格不入，受千年习俗影响的中国农民无法理解法律赋予他（她）们的权利，无法理解法律为什么要改变他们已有的良好生活秩序；如果真如人们所忧虑的那样，法律不仅不能给农民带来真正的良好的生活秩序和合作、互助、友善的人际环境，反而破坏原有的维系农民共同体的伦理纽带；如果真如人们所忧虑的那样，法治在中国农村仅仅是一个梦想……人们便不得不对在中国实行法治的必要性和合理性进行重新论证，不得不对已经处于全面启动中的法治化进程的方向和价值取向进行反省，对法治化进程的前景表示担忧。
二十世纪二十代年，毛泽东苦苦思索中国的前途与命运，得出了“农民问题是中国革命的根本问题”这个对后来中国革命具有决定性意义的命题，使得中国最终走出半殖民地半封建社会。身处二十世纪末，我们应该如何继续思索中国农民问题，应该把中国农村的命运引向何方－－是引向法治，还是让继续它停留在千年历史所造成的那种状态－－享受传统小农社会的脉脉温情与愚昧落后？
中国恰好正处于一个从传统集权型的人治社会向法治社会转型的过渡中，处于摆脱贫困落后愚昧迈向富裕文明的艰难过程中，中国的农村社会正在经历着一种千年未有的迅速变化。认识到这种现状是很重要的。
从变化与发展的角度看，中国农村地区能否实行法治的问题，法治模式是否适合中国农村情况的问题，就远不是一个单纯的现状问题，而更多地是一个发展问题，是近二十年法制建设（法治化进程）正在造就一个什么样的农村社会，这种现实状态正在向什么方向变化，它最终又会孕育和生长出一种怎样的农村社会。这种发展的眼光可能是更重要的，这也是我们能否对在广大农村地区实行法及前景的问题做出一种谨慎乐观和自信判断的依据。
二、从农村普法到依法治村
－－农村地区法治的发展线索与基本现状（之一）
从1985年起，中国开始了一场为古今中外罕见的、由政府自上而下推动的、有亿万人接受教育的普法运动，普法运动的最大战场在农村。发起这场运动的基本动机，是为了改变中国千百年形成的法律意识淡薄，守法意识不强的习惯，以期形成一个为现代国家所必不可少的法治秩序。具体说，普法运动的动机又可分为两个方面。首先是一种现实的动机和眼前的考虑，即实现社会治安秩序的根本好转，在农村地区则是要克服八十年代初开始出现的相当一批村级党政组织严重瘫涣的现象，形成一个大多数群众和多数党政干部自觉守法的局面。只有这样，中国的农村经济现代化才有可能顺利进行，八十年代改革开放以来曾经出现的社会治安和社会风气恶化的局面才有望得到扭转。另一个是一种抽象的和长远的信念，即只有人民知法懂法，才有能力依法行使管理国家和社会生活事务的权力，中国的民主法制才能有真正的群众基础。在这两方面动机与考虑中，前者肯定是更迫切和更重要的，它规定着普法运动的初始目标。
国家最初提出普法五年计划时对于这场运动的前景显然是十分乐观和雄心勃勃的。司法行政机关曾经提出了一个《为争取用5年左右时间在全体公民中基本普及法律常识而奋斗》的报告，当时的国家党政重要领导人乔石在一年以后谈及这场伟大实践壮举时仍然充满着一种自信和喜悦豪迈之情。
“用五年左右的时间在全体人民中基本普及法律知识，是党中央、全国人大常委会和国务院决定的一项重要措施，是加强我国社会主义法制建设的有深远意义的重要工作。……全国上下几千万干部、职工，几百万解放军，1 亿多农民，近两亿学生，投入了大规模的学法、用法活动，掀起了普及法律常识的热潮。这是建国以来从来没有过的。……一年来已有大约70%的干部包括从中央到地方的各级党政军领导干部，带头学习法律知识。……在我们这样一个人口众多的大国，下决心用5年左右的时间基本普及法律常识，是一个历史性的创举，是一项宏大的社会工程。……国内外的舆论反映都很强烈。一年来的实践也充分明，进行这项工作，不仅极为必要，而且效果也是很好的”（3）。
然而，5年普法工作虽然收效不少，可并没有达到预期效果，原因大致有两方面。一方面，普法工作中存在着在中国社会生活其它方面常见的做官样文章、搞“花架子”、走过场等形式主义现象，表面上轰轰烈烈，实际效果不佳。但这些问题还是不最主要的。另一方面的原因可能更重要、也是更根本的，想在5 年时间促使亿万群众特别是上千万各级党政干部实现从法制观念淡薄到知法懂法、甚至到守法的转变，是一件不可能做到的事情。在几千年来封建历史中沉淀而成的人们的行为习惯的改变与改造无疑需要一个更长的时间过程，必须付出更多的时间成本。这一点是在四年后总结“一五”普法经验时被认识到了。
“普法工作是一项长期的任务，需要不断引向深入。那种认为通过一两个5年时间，就可以一劳永逸的想法，是不切实际的。对于这项工作，我们要一个5年，两个5年以至10个5年，长期不懈地抓下去”（4）。
为此，1990年至1995年，国家制定了和实施了第二个五年普法计划。1995年，在第二年五年普法计划行将结束之时，由于在此之前国家确定了建立社会主义市场经济的体制目标，并在社会经济发展九五计划及2010年远景规划中提出了建设社会主义法制国家的目标，大量的、与市场经济相适应的新法律陆续出台，新一轮法律宣传工作又势在必行，第三年五年普法计划也顺理成章地出台并进行实施阶段。
以上是三个五年普法计划的大致背景，也是中国农村地区普法和法制建设的大背景。在这种背景下，中国农村地区的普法和法制建设已经走过了十几年历程，其中的一个重要线索，就是实现从“农村普法”到“依法治村”的工作转变。
从一些省市司法行政部门的调查总结材料看，虽然农村一五普法期间的工作重点在于基本法律知识的启蒙教育，但一些地区没有局限于简单地传授、普及法律知识，而是结合普法开展了以解决农村社会秩序混乱为重点的依法管理活动，许多省市农村针对偷窃、吵架、斗殴等社会治安问题制定了依法治村的村规民约。到了二五普法阶段，从农村普法向依法治村运动的转变进入了整体推进时期。尤其是1992年全国章丘会议之后，山东省章丘地区依法治村的典型经验得到司法行政部门的大力推广，依法治村工作开始受到各级党政领导的重视，诸如河北等省市全面推开了“普法开路、依法建制、完善组织、民主管理”的依法治村思路，制定出了“典型引路、逐步推开、先易后难、三年达标”的目标规划。到1993年底，河北省有14.6万个行政村开始了依法治村工作，占全省行政村总数的29% （5）。经济社会发展条件比较好的北京市郊区农村开展“依法治村”（6）始于八十年代后期，整体推进是在国家“二五”普法期间即191年至1996年。到1998年，全市有4367个行政村，其中3636个村即82.5%的行政村已经开展了“依法治村”运动。
对于中国农村地区开展依法治村已取得的实际效果如何评价，是一个更重要的问题。目前并没见到国家司法行政部门的正式评估结论，但从一些统计数字和实际调查中可以分析出一些初步的结论。目前有60%以上的农村地区开展了依法治村运动（7）。考虑到中国党政机关工作中做表面文章、搞“花架子”的固疾依然普遍存在，也由于依法治村运动从制度方面的建章建制到实际有效运作本身需要一个时间过程，统计数字背后的实效情况肯定大大逊色于数字本身。比如，据司法行政部门人士私人下透露，北京市郊区有80% 的行政村开展依法治村运动，真正见到实效的可能占三分之一左右。把这个比例放大到全国不一定合适，全国的情况可能是四分之一，或许是其它一种比例。具体的比例在这里并不重要，重要的是，通过十多年的努力，依法治村运动在全国一些地区已经收到了实效。
中国各地农村地区“依法治村”运动的开展情况不平衡，这是正常的和可以理解的。比如说，沿海地区、东部地区、大城市周边农村和其它经济发展水平较高的平原地区的“依法治村”运动开展情况较好，而西部地区、边远山区和其它经济落后地区尚未普遍开展。在同一地区内部各乡村的开展情况也会因各种因素、条件的不同而有所不同，因当地党政部门的重视程度和工作努力情况的不同而有所差别。既使充分考虑到依法治村运动在农村各地开展的不平衡性，充分考虑到统计数字与工作实效之间的差距，有一点仍然是可以肯定的，即中国农村地区的法治状况并不象有些人士所想象的那样糟糕和令人悲观，至少应该是喜忧参半，既有仍然不理想的一面，也有逐步明朗起来的一面。
三、村民自治的宪法性规范从“纸上的法律”变为“行动中的法律”
－－农村地区法治的发展线索与基本状况（之二）
1980年初，在农村实行家庭联产承包责任制不久，广西宜山县和罗成县等地农民适应当时新形势的需要，自发地建立了一批新型的农村基层群众性自治组织－－村民委会员，这种做法在1982年被新宪法所认可。于是，在农村村级组织实行村民自治，便成为中国的一项宪法性规定.
与农村普法工作初期的乐观态度形成对比的是，此后十多年中，国家对在农村地区实行村级自治这一宪法性规定一直缺乏足够的决心和精力。从1982年至1998年以前，国家未能制定出实行村民自治的具体实施办法，党政部门在解决当时农村出现的诸多问题时，在目标及措施上主要停留在传统的行政管理手段上，一度还要强化甚至提升这种行政管理。1988年通过的《村委会组织法》带有试行性质，此期间，对于该法律如何操作，操作到何种程度，对于村委会干部选举具体组织方式和程序确定等事项，主要由各地区政府依当地情况自行决定。
真正推动村委会干部从任命制向直接民主选举的历史性跨越的，仍然是农民的实践。1986年，吉林省梨树县北壕村农民对于原村委会主任意见很大，经民意测验，80% 以上的村民要求民主选举村委会干部。乡政府顺从民意，决定此次选举不划框框，不定调子，不提候选人，谁当选村委会干部完全由群众投票决定。农民把自己相任的、有文化、懂科学的原村会计选为村委会主任，新当选的村委会主任表示要为村民办实事，使这个村从原来的后进村很快变为先进村。由此创造了后来在中国农村许多地区得到推广的“海选模式”。所谓“海”即东北话“大”的意思，农民所说的“海选”就是象从大海里不受限制地捞取珍珠那样选择自己相任的人。“海选模式”充分体现了直接民主，逐步完善发展成为具有中国农村特色的民主选举制度（8）。
从“海选模式”的诞生到国家决定在农村地区全面推行直接民主选举，中国又历经了三次农村村委会换届选举，历经了十多年的摸索、思考与总结。
八十年代中后期的第一次换届选举，并未产生特别令人瞩目的效果。当时的选举活动缺乏深入宣传和实践经验，一些基层特别是乡镇干部对于村委会干部选举存在模糊认识，认为选举还是走形式、上面定框框，下面画圈圈，不太珍惜农民的民主权利。
九十年代初期的第二次换届选举，产生了相对来说更好的社会效果。此次选举中，吉林省梨树县的“海选模式”等好经验开始在一些地区得到推广，村委会选举工作也初步得到农民们的认可。在一项民政部门进行的调查问卷中，62% 的农民认为“选举不是走形式，有很大作用”，22%的农民认为“虽说是走形式，但还有一定作用”（9）。
真正产生普遍成效且赢得国内外较一致认同的，是九十年代中期进行的第三次换届选举。在这次选举中，多数地区的农村党政组织都不再拥有提名和确定候选人的权力，而是充分尊重农民的愿意。通过总结前两次选举的经验、完善选举办法，相应的选举宣传工作和程序组织工作也更加深入、严密。这次换届选举的结果，使得中国60% 以上的农村建立的村民自治制度，村民委员会的选举已初步纳入规范轨道，村民代表会议制度正在逐步普及，村务管理制度正在得到加强和完善。1997年，美国ＣＮＮ记者向世界播发了一则长达17分钟的中国报道，介绍他们在中国福建省采访两个村村委会换届选举全过程的情况。这则报道引起了许多西方人士的兴趣，此后又有多批国外人士到中国的一些农村地区采访、观察农村的选举情况。这些国外人士兴奋地谈到：
“中国有这样一种民主，是许多西方人根本想象不到的。……从八十年代起，民主选举就在中国农村开始实行，到目前已有3.6亿的农村人口参与了这种选举。几年前，大家还是举手表决，现在懂得了投票，这是一个进步。……在这个世界上人口最多的国家中有近100万个村落，参加竞选的候选人进行着美国的候选人梦寐以求的选举方式：免费选举……在它几千年的历史中，中国第一次将乡村作为它进行初级阶段差额选举的试点和学校”（10）。
正在看到了十年各地实践的成功经验，在1994年《关于加强农村基层政权组织建设的通知》中认可村民委员会的立法建制思路的基础上，1998年6月，中国正式决定在农村地区全面推进村委会民主选举制度，并修订、完善原《村委会组织法》（试行），拟正式颁布实施《村委会组织法》。这标志着16年前制定的关于农村群众性基层自治组织的宪法规定终于从“纸上的法律”开始变成“行动中的法律”。
在看到这些令人乐观的的同时，人们也应该看到事情的另一面。目前，仍有５个省市自治区至今未颁布本地区的村委会组织法实施办法，许多省市区还没有颁布本地区的村委会选举办法，省与省之间的村民自治活动开展得很不平衡。一些地方党政领导对贯彻村委会组织法重视不够、领导不力。还有相当多的地方民政部门没有人员力量专门从事此项工作，缺乏相关经费，导致实际工作开展得不理想（11）。甚至在广东等一些地方，至今还有有建立村委会，更谈不上村委会的直接选举。同时，与对农村依法治村运动的情况一样，在60%已经建立村民自治制度的农村地区，同样存在一个确立村民自治制度的基本形式和制度框架与实际运作效果的差距问题。虽然我们目前没有看到有关方面对此问题的实际评估，但真正使村民自治制度获得良好运作的地区肯定只是其中的一部分。
尽管如此，经过从1982年到1998年的十几年的时间，农村村民自治制度在一些农村地区终于从一个宪法条文规定开始转变成为农村生活中的实际行动，从法律上的目标与法学家的梦想开始变成现实。这是一个良好的开端，是中国社会法治化进程中的一个了不起的进步。
四、法治化进程为什么在农村地区逐步推进？
－－寻求农民利益与国家利益的结合点
以司法行政部门和民政部门为主要推动力量的、在农村多数地区逐步开展起来的依法治村和村民自治运动，是由政府不同部门运作的、又现实地紧密结合在一起的两项工作，它们共同构成中国的政府推进型法治的一个具体侧面，是政府推进型法治在农村的具体体现。政府推行的农村法治化进程为什么会赢得农民的拥护，进而取得初步的成功？这种成功又是怎样逐步实现的？
农村法治化进程初步成功的原因和经验，从根本上说，在于寻求国家利益与农民利益的结合。
这种利益结合的背景是20年来农村经济改革和发展及其对原有农村管理体制和管理秩序的冲击和对新体制新秩序的呼唤。对于国家来说，1978年以后，农村实行家庭联产承包责任制，打破了原来政社合一、三级所有、队为基础的管理体制，这一改革既极大地调动了广大农民的积极性，促进了农村经济的发展，同时也使原有管理体制逐步瓦解，在地方财务管理、劳动管理、土地管理、积累机制和分配机制等方面出现了无政府状态，在一段时期里，使许多村级政组织处于瘫痪、半瘫痪状态。国家在农村生活中的诸如计划生育、土地管理、治安秩序等多方面任务和工作目标无法有效完成和顺利实现。对农民来说，原有管理体制的衰退固然给他们创造新生活、摆脱原有不合理的行政束缚提供了机会，但相继出现的无秩序状态也使他们生活在一种不安定和无助状态，许多农民生产生活中的实际问题也无法依靠组织手段帮助解决，比如合理安排承包、宅基地、提留等一系列生产生活问题，合理解决农民间的纠纷。另外，许多地区村级党政干部的简单粗暴的压制型管理和违法现象也使广大农民深为不满。
上述这些现象的存在，使得无论是国家还是农民都需要确立一种新型的村级组织管理体制，需要一种新型的能够站在国家与农民的共同立场上，既保证国家农村工作目标的实现，又切实维护农民利益的新型的农村秩序，需要一种接受国家领导又带领农民文明致富的干部队伍。
在这种大背景下，如何实现国家利益与农民利益的结合，并不单纯是一个目标问题或是主观愿望问题，而是一个复杂的实践问题，是一个生动的实践选择过程和认识过程。这表现为以下几方面：
第一、国家利益与农民利益的结合过程，是双方对多种可能的实践行动方案进行不断比较选择的过程，是一个不断修正原有行为选择的过程。在农村经济改革初期，随着许多地区集体经济解体、村级党政组织涣散和农村治安形势的恶化等局面的出现，摆在国家与农民面前的是各自不同的多种选择。就农民来说，他们最初的选择是分散的、多元化的，有许多情况下也是被迫的。有些地区的农民只得容忍乡里指派的不称职的村干部继续当政和长期生产生活的无序状态存在；有些地区的农民被迫退回家族、宗族统治的旧时代，这在安徽、广西、湖北、湖南、江西、安徽、浙江和福建等地比较突出；另有些地区的农民则选择了自发组建村委会的做法。就国家来说来，其固然不可能长期容忍农村社会生活最基层的无政府状态和农村基层党政组织的长期瘫痪状态，但在如何解决问题方面，也曾做出过多种不同的选择。八十年代中期,国家考虑过用在农村进行思想整顿和组织整顿的办法，来解决基层村组织涣散的问题，又曾经决定尝试用村公所的办法，建立村一级的行政性组织。国家试图以上述措施解决好国家利益与农民利益的结合问题，但效果不是很好的。在普法方面，先是简单地宣讲国家法律的办法，希望农民知法守法，又希望用发扬民主的办法解决村干部的产生和监督问题。这些办法也没能使法律深入农村的现实生活，没有使法律在现实中发挥有效作用。在十几年的实践探索、总结中，无论是农民还是国家都在不断地修正自己原有的行为选择，比如原有退回到宗族、家族控制状态中的农民在新的信息指引下，又开始放弃对家族、宗族的忠诚，逐步认同村民自治的民主权威。国家也逐步改变原来单纯宣讲国法的做法，试图把对国法的宣传、贯彻与农民民情结合起来，与解决农村社会生活中的实际问题结合起来，创造出以农民自行制定的“上符国法、下合民情”的村规民约来管理农民、介入农民生活的、具有中国特色的农村法治模式。
第二、寻求国家利益与农民利益结合的过程，党政部门起着主导的和领导的作用。这表现为，寻求双方利益结合的过程既是党政部门推进国家意志、实现农村社会法治化的过程，又是不断将农民的创造性实践转化和提升为国家意志的过程。在推行依法治村和村民自治的过程中，以司法行政部门、民政部门和乡镇机构为主要推进力量的党政部门起着领导作用，组织作用和宣传教育作用，他们是法治化进程中的起主导作用的方面；农民基本上是扮演接受领导、接受组织、积极响应和从事自发性实践活动的角色。在此过程中，国家意志始终居于主导地位，农村法治化进程的几个重要阶段和每个阶段中的主要方向都是通过国家的政策、法律确定的。比如，1982年，国家宪法确定了村民自治制度为农村村级组织的基本制度，1988年国家通过《村民委会员组织法（试行）》，第二年，民政部决定在农村地区进行分类指导，即经济较发达地区执行《村民委会员组织法》，经济落后和村级组织涣散地区可试行村公所制度，1990年民政部要求在农村开展村民自治示范村活动，1994年，中共中央正式确定村委会的立法建制思路，四年后又决定在全国推行村委会民主选举制度。
尊重农民的创造性实践，将其提升和转化为国家的政策法律，转化为调整农村经济社会生活的行为规范，是农村地区法治化进程中的一个重要内容。村委会制度首先是广西农民的创造，后被载入宪法；村委会选举的“海选模式”是吉林梨树县农民的选择，又被各地党政部门所效仿，并最终得到中央的认可和推广。依法治村，由农民在乡镇党政组织的指导下自行制定“上符国法、下合民情”的村民自治章程，即号称农村的“小宪法”，也是将国家法律与农村民情相结合，使国家法在农村生活中得到延伸，使农村现实民情得到国家认可。村规民约内容广泛，包括村民基本权利和义务、村级组织机构、经营管理、社会管理、公益事业等规定，在经营管理内容中，又土地、林果、财务、村办企业、个体经营、经济合同、生产服务、劳务、用电、定购提留等农村经济生活的各方面内容。村民自治章程一般要经村民、村民代表多次讨论并送乡镇党政部门审查修改，最终由村民大会正式表决通过、生效。村民自治章程使国家法融入农民的现实生活，在农民生活中扎根，是国家法在村规民约等民间规则中的体现和延伸。
第三、寻求国家利益与农民利益结合的过程，又是将农民与国家之间的传统的行政主导型的互动关系，逐步改造成为民意主导型的新型互动关系的过程，是政治生活领域国家与农民良性互动关系初步形成的过程。在传统的计划经济体制下，国家与农民的互动关系是建立于在不同程度上地违背和损害农民利益基础上的简单行政管理关系，旧体制下的人民公社和生产队就是国家意志的具体代表。在这种体制下，农民生产什么、如何生产，消费什么，如何消费，都要听命于上级党政部门的计划安排。农民生产出来的产品，也要按计划价格和计划数量上交国家，无法按市场规律实现自己的劳动价值。同时，还要完成上级党政部门安排的其它任务。在推进依法治村和村民自治的过程中，一种新型的、反映农民利益与国家利益结合的管理体制和管理秩序出现了。农民们可以在接受上级党政部门领导和完成国家规定任务的前提下，依照自己的意志选择村级管理者，用在有关党政部门指导下自行制定的“民间法”约束、管理自己，安排村级事务和经济生活。这标志着农民与国家之间的传统的行政主导型的互动关系开始削弱和改变，一种新型的民意主导型的互动关系正在萌芽生长。
五、“依法治村”、“村民自治”给农村带来的变化
也许，依法治村和村民自治运动在目前大多数农村地区或相当一部分地区还尚未见显著成效，它还停留在形式上，还有待于各地区党政部门的真抓实干、讲求实效，还有待于时间。但是，在另外一些地区，确实已经见到成效了，出现十多年前所看不到的、也是在中国农村历史上所看不到的可喜变化。
第一、从管理的“真空状态”到村级各方面事务有法可依、有章可循。许多地区的依法治村运动是从解决计划经济体制下的农村行政体制解体后所形成的“管理真空”问题开始的。它一旦启动便未停留在初期简单的“治乱治难”上面，而要受事物内在惯性驱动向更广阔的方面发展，由此引出了全面建章建制、管理村民事务的新内容。目前，在北京郊区和河北省等地，依法治村包括村干部职责、村级财务管理、计划生育、宅基地划分使用、上缴提留款、外人来口管理、治安、村庄规划、民事调解、征兵献血等众多内容。国内其它地区开展依法治村的情况也大致如此。
第二、从压制型管理向依法管理转变。过去，农村干部的法制观念淡薄，管理手段简单，遇到问题往往用简单粗暴、甚至侵犯公民权利的违法手段管理群众。通过法制宣传教育，村干部懂得了过去的许多做法是违法犯法的，今后要使用新方法，要依法进行管理。河北省的司法行政干部提供了一个例子，颇能说明这种转变。
“晋州市周头乡周头村，1993年在开展计划生育罚款补交到位时，涉及200多户补交额达12多万元，按常规又要拆房子、打板子、绑绳子。现在村民每户一本《村民自治章程》，人人识法懂法，因此只广播了2次，仅2天时间补交款全部交到村里”（12）。
过去是拆房子、打板子、绑绳子；现在是通过制定村民公约，明确违反规定的处罚办法，且由群众表决通过。村民自己举手同意的规定执行起来总是容易一些，即使不遵守也可按规定处罚。通过制定管理章程，依法管理，过去的滥施处罚的压制型管理方式得到改变。
第三、从干部“治民”向“干部村民互治”转变。在中国农村，历来是干部管群众，群众是被管理对象。村干部对上级党政部门负责、不对村民负责，他们代表上级部门管理村民。依法治民运动的开展，一方面使村民的法律意识和民主意识有了提高，产生了“村民受法律约束，村干部也要受法律约束”的要求，另一方面上级政府组织也要求村干部带头守法，使管理活动、财务活动、公款请客活动制度化、公开化。于是，还政于民、对村民负责、受村民监督成为依法治村运动中逐步发展呈现的新内容。到九十年代中后期，北京郊区许多农村地区都出现了建立的村级事务“公告栏”，制定了“十不准”、“八公开”、“十议八公开”等制度规则，使约束、监督村级干部成了依法治村的重要内容。
第四、依法治村与实行村民自治相结合：农村基层民主建设的新发展。在依法治村运动初期，依法治理内容主要集中在为各项管理工作建章建制，教育农民“守法”。到后来便发展为建立、完善村民公开选举村民代表制度和村民代表大会议事制度，实行村民自治。截止2004至2005年，全国各地都已经基本完成了第六次村民委员会换届选举。在农村日常生活中，当选的村民代表经常收集群众意见，讨论决定一般性事务，提高议事效率；对于重大问题，诸如项目投资、财务收支、计划生育指标等重大事务，则由村民代表大会讨论决定。基层司法行政干部讲述过一个这样一个例子。那还是在1992年，北京郊区平谷县某村村委会决定盖办公楼，村民代表大会讨论时一致认为应该先盖学校，于是，村委会改变了原来的决定，投资100 多万元盖起了新校舍，群众对此很满意（13）。这样的例子在农村各地是很普遍的。
上面是对依法治村和村民自治运动成效的基本概括，也折射出农村社会法治化进程所显示的积极意义。一些地方司法行政部门的官员们在对“依法治村”概念的界定中寄予了他们对这场运动的价值期望，他们曾经这样给依法治村运动下过一个定义：
“所谓依法治村、民主管理，就是依照党的政策和国家的法律、法规，结合农村工作实际，遵循民主自治原则，通过民主程序，制定村级工作管理规范，建立民主自治制度，从而实现依法民主管理村级各项事务，调整各方面关系，将农村的政治、经济、文化、教育等事业全面纳入法制轨道”（14）。
这个概念界定可能并不理想，但它勾画了出农村社会法治化进程的基本内涵和人们所期望的东西，也体现了各地司法行政干部在总结依法治村的经验时共同反复强调的一个主题：依法治村、村民自治是中国农村民主法制建设的伟大尝试。
六、当前农村法治化进程的主要问题是什么？
－－农民法律心理：从对法律的无知到对法律的无奈
长期以来，许多人（包括本人）的心目中都有一种潜意识，认为中国农村法治化进程的基本障碍在于农民的落后，在于农民不知法不懂法。后者确实是一个事实，而且，十几年的农村普法和依法治村，也远未从根本上改变这一现状。但是，毕竟农村社会已经经历了十几年的法律知识普及和法律制度的介入，农民不知法不懂法的问题的生已经下降，进而为一种新的矛盾所替代。后者开始上升为农民法律意识中的主要倾向和农村现实法律生活中的主要问题。这是农村社会中的执法问题－－法律、政策落实难问题。
经过十几年的普法教育与依法治理工作，在中国农村相当多的地区，法律已经开始较多地介入农村的社会生活，也较多地渗入农民的日常生活意识之中。农民在现实生活中感受到的和体会到的法律是一种什么样的法律呢？
“目前有关农村的立法多是管理性的规定，而授权性规定及切实保护农民利益的规定还不多，农民还难以从法律中直接看到自身的利益所在。农民是最讲实际的，法律未能实在地给农民从正面的感受，因而也就不易赢得农民的信任拥戴，加之司法中的漏洞，放大了（法律）消极的效应，引发了农民对法律的一些不正确看法，防碍了农民法律意识的健康提高”（15）。
由于历史上诸如“包青天”等传统文化的熏染，中国农民对法律始终有一种朴素的信仰，认为法律是公正的体现。随着七十年代末法律开始介入农民的日常生活，农民对法律的态度有了变化，从过去的朴素信仰发展成为一种矛盾的心理。一方面，农民在价值上仍然把法律看成了公平的体现，农民对此的价值认同远高于“干部解决”和“私了”等纠纷解决方式；另一方面，近年来出现的农民切实利益得不到法律保护，执法不力和执法不公等现象的大量出现，又使得农民对法律表现出一种无奈的态度（16）。
通过对《农民法律意识与农村法律发展》一书所附载２２份访谈录的分析，农民和村干部们对法律最不满意的就是执法问题（17）（包括执行政策）问题。这主要是指法律、政策难落实，执法不力、执法不公。比如，国家一直重申的减轻农民负担问题在基层往往没有得到有效执行，各级行政机构对农民提留摊派的层层加码使农民难以承受，一些农产品的收购单位违反国家规定对农副产的收购压级压价，假冒产品坑农害农案件屡打不禁，农村治安形势不好、打击不力，执法人员（包括村干部）素质不高，执法犯法或执法不公，坏人经常得不到有效惩罚，好人得不到有效保护。即使到了九十年代中期，这些事实并没有、也没有因为“依法治村”和“村民自治”运动的开展而得到有效改变。或许，还需要假以时日。
在这里，人们可能看到了一种进步的无奈。二十年前，当中国刚刚启动民主法制建设之时，农村法治生活中的首要问题是人们不知法不懂法的问题，农民对法律的态度只是一种传统的、朴素的、也是纯真的信念。二十年过去了，法律开始较多地介入农民的日常生活，农民也开始看到了法律的另一面，看到了现实中的法律的乏力与不公现象。对法律的无奈态度代替了对法律的无知，成为农民法律意识中的值得注意的倾向。这也是九十年代以来，困扰整个中国社会法律生活的一个主要问题。
把法律（政策）的执行问题视为当前农村法治化进程中的主要问题，并不是无视其它问题的存在，如立法问题、农民法律意识问题、国家法律制度与农村社会已有的人伦规则相冲突等等，也不是无视制约农村执法的背后的诸种因素。这样做是想强调，与农民的法律意识依然落后相比，农村社会中的执法问题（和执行政策问题）已经开始上升为一个更主要的问题，更应该引起人们的重视。
在农村社会中的法律、政策执行问题的背后，存在着诸多因素，如乡镇以上党政部门的依法治理程度与廉政建设，乡镇党政体制改革问题，农村的经济发展情况，各级法律政策执行机构的规范化运作问题，各级党政组织对农村生活的切实有效领导。还有其它一些直接与间接的因素，如农村立法工作的改进，农村社会治安形势的进一步好转，等等。
七、制约因素与成败关键
－－农村法治化进程的前景分析（之一）
“依法治村”和”村民自治”运动毕竟只是中国民主法制建设在农村最基层生活中的微观体现，它只是一种开端性的和局部性的可喜现象。与人们所希望的东西相比，这还只是一个极小部分。人们更关心法治化进程能否在农村现实生活中牢固扎根，关心依法治村和村民自治运动对中国民主法制建设的延伸意义，更关心它如何向更广的范围和更高的层次发展。
从目前，有几个关键因素制约着中国农村地区法治化进程，它们分别是农村经济发展问题、农村基层自治组织的依法整顿与完善、乡镇一级的基层政权组织的依法治理进展程度。
(1)农村经济发展水平：农村法治化进程的物质依托。法治必须以经济发展为依托，在一个经济发展水平低下，农村集体经济实力差、农民生活贫困的地区，要想让农民安居乐业、遵守法纪，确实是一件很难的事情。八十年代农村实行联产承包责任制后，一些地方集体经济实力下降，统一经营的功能弱，据政府有关部门统计，全国有30%的村级经济是空架子，失去了统一管理的组织依托和统一服务的物质基础，农民负担也难以减轻（18）。与此种状况相联系的现实是,相当一部分农村基层组织处于涣散、甚至瘫痪、半瘫痪状态，农村社会生活的依法治理已经无从谈起。这种情况说明，农村地区的法治化进程首先受制于农村经济的发展状况。
经济专家们预测，到2010年前后，中国经济发展和现代化的最大困难将由国有企业问题转为农村经济发展问题。届时，中国仍将有60% 的人口生活在农村地区，农业劳动力将占全部就业劳动力的33% 左右，而且农村与城市居民的绝对收入差距进一步扩大，社会经济二元化结构将更加明显。同时，农村人口增长远远快于城市，农村剩余劳动力问题更加突出。专家们甚至预言，农村经济发展问题将成为中国经济能否继续快速增长、现代化进程是否中断的核心问题（19）。可以认为,在未来几十年内中国农村经济发展问题,也是最终决定着中国农村地区法治化进程的速度与成效.
(2)农村群众自治组织的依法整顿与完善：对农村基层自治组织“非组织化”现象的克服。实行家庭联产承包责任制后，中国农村地区原有的基层组织曾处于功能衰退和解体状态，有学者把它形象地称为“非组织化”过程（20）。据对八十年代中国农村村级组织的调查表明，全国村级组织状况好的占30%，一般的占50%，差的占20%（21）。按地区分布分析，在中部地区及安徽、广西等“低工业化、低集体化”地区，曾被压下去几十年的宗法组织开始恢复且变得十分发达；在东南沿海的“高工业化、低集体化”地区，社团组织和宗法组织都有发展；在苏南地区和京津的“高工业化、高集体化”地区，经济组织与行政组织合二为一。其中，以湖北、湖南、江西、安徽、浙江和福建等地的宗法组织活动为令人忧虑。宗族势力的发展，已经到了将多数农民的行为置于宗族势力控制之下的程度，有的甚至成为对当地农民实行司法权和调整农村生活秩序的重要力量。这对国家的统一管理和法制统一无疑构成一种挑战。
克服这种现象有赖于国家政权力量与广大农民支持相结合。没有国家的强大政权力量固然是打不破这种宗法势力的；没有广大农民的支持，即使国家暂时将宗法势力压下去，它们仍然会死灰复燃。据从民政部门得到的情况，为了规范农村选举过程,防止家族、宗族势力控制选举，农民创造了设立“秘密划票间”等办法。在1994年以后的村委会换届选举中,吉林、甘肃、四川、湖南等近10个省的许多地区都普遍采取了设立秘密划票间，让选民自由地表达自己的意志（22）。这里既有农民群众自己的创造，也有国家政权力量的支持和领导。
通过农村地区的三次村委会换届选举，到1997年已有60%以上的农村地区初步确立了村民自治制度，有半数以上农村建立了村民代表会议制度（23），基层农村社会的“非组织化”现象得到进一步克服。实践表明，只要国家继续大力推进农村基层自治组织建设，通过发展经济消除宗族势力存在的土壤，同时坚决打击违法乱纪、操作、破坏民主选举，对抗国家管理权威的少数宗族首脑人物，打击农村地方恶势力，农村基层自治组织就会不断得到加强与完善，农村依法治村运动也就有了坚实的组织基础。
(3)基层政权组织的依法治理与基层农民自治组织的依法治理的结合：乡村法治运动。十多年农村依法治村和村民自治运动的已有成果能否巩固，法治化进程能否从局部地区向广大农村地区扩展，不仅取决于农村群众自治组织层面上的工作成效如何，也取决于农村自治组织的依法治理工作能否与农村基层政权组织的依法治理工作结合起来，形成真正意义上的“乡村法治运动”。
所谓“乡村法治运动”，是指在中国农村地区，以乡（镇）为基本单位，开展乡、村之间的双向约束的法治运动，在乡镇一级实现维护农村利益与完成国家任务的双重利益结合，实现乡级党政机关从行政主导型体制向民意主导型体制的转变。
实现农村群众自治组织的依法治理与农村基层政权组织的依法治理的结合，推进“乡村法治运动”，主要有两方面意义。
首先，乡村法治建设作为中国法治化运动的基础性工程，涵盖了最基层的社会自治组织和最基层的政权组织，是法治社会的更坚实基础。中国目前仍然是一个农业大国，农民人口占全国人口的绝大多数，农村基层政权组织是国家政治结构的最广泛基础。只有在乡镇一级政权组织实现依法治理目标，农村地区的法治化运动才实现了从村级群众自治领域向农村基层政权领域的突破，中国民主政治的才真正具有坚实广泛的组织基础。
其次，乡村两级政治组织在农村社会生活中是两层紧密相连、工作关系交往频繁的组织，两者的法治化实现程度相互制约。乡镇党政部门作为基层政权组织的基层单位，直接代表国家对农村社会行使管理职能，它与农民的关系极为密切。乡镇党政部门的依法治理工作搞得成效如何，乡镇政权的民意基础和廉政建设成效如何，都直接影响国家与数亿农民的关系，影响着乡村政治生活的基础面貌。在政府推进的法治化过程中，农村村级法治建设的推进有赖于乡级政权组织的领导与保障，没有乡村政权组织的领导与指导，村级法治建设工作难以开展且取得普遍持久的效果。特别是由于乡镇政府组织，作为政权组织的最基层单位，它作出的具有法律效力的行政行为和决定对农村村级组织具有约束力，比如行政收费、摊派劳务、计划生育管理、处罚及内容广泛的乡级经济建设，都直接影响着它所管辖的农村村庄的经济生活和社会生活。乡村政权组织的法治建设水平不高，忽视农民利益、甚至是违法侵犯农村和农民利益的行为得不到有效制止和约束，村级法治建设的已有成效的意义也会大打折扣。
乡镇政权的依法治理工作，目前仍处于酝酿与试点阶段。这项工作的启动与推进，有赖于政府部门投入更多的力量与资源，有赖于一个与农村市场经济相适应的乡镇政政府职能的重新确立与乡镇经济的发展，也有赖于以”提高农民收入、促进农业生产发展、安定农产品市场、增加劳动力就业”为主要内容的现阶段国家农业政策的全面落实（24）。
农村法治建设成败的关键因素是什么？就近二、三十年情况看，农村地区法治化进程能否顺利进行，法治模式能否适合中国的农村地区，其关键因素很可能是取于决于政府，即中国的党政部门。
“历史证明，在发展中国家确立现代化的民主制度，没有中央政府的强有力的行政指导，是很难收到成效的”（25）。
中国农村地区的法治化进程，做为中国民主法制建设的一个重要组成部分，从一开始就是在各地各级党政部门的直接领导下有步骤地进行的。在如何实现对农村经济社会生活的有效管理、如何将农村生活的重要方面纳入国家的法制化管理轨道方面，各级党政部门不断总结农民自己创造的经验，不断总结过去工作的成败教训，力图摸索出一条适宜中国农村本土情况、适合八亿农民的需要且有利于实现国家在农村的工作目标的改革路径。一个地区的依法治村运动开展得成效如何，关键取决于当地的各级党政组织的工作开展情况，取决于党政组织对此项工作的重视程度如何、措施到位如何和方法是否得当。这是十几年农村各地法治建设的一条根本经验。
中国农村法治化进程的近期成功，直接地取决于中国的党政部门，这不仅是就法律生活而言，也是就上面讨论的制约农村地区法治化进程的几个制约因素的克服而言。如果中国的党政部门不能保证农村经济持续健康发展，不能很好地解决农村经济发展中的诸多问题，农村社会的法治化进程也就从根本上失去了客观动力；如果政府不能发动农民克服农村许多地区出现的宗族、家族对农村生活的实际控制，如果不能将农村法治化进程从村级依法治理提升为对乡镇党政的依法管理活动，不能将依法治理运动从村级自治组织上升到基层政权组织的层面上来，农村地区的法治化进程就会出现停滞、甚至倒退。
八、农村地区会不会拖国家法治化进程的后腿？
－－农村法治化进程的前景分析（之二）
农村法治化进程会不会拖中国社会法治化进程的后腿？这是一个同样重要的问题。法治模式是否适用于农村的问题，这不仅取决于农村法治化进程本身，而且在很大程度上取决于农村法治化进程的速度，特别是与城市社会的法治化进程相比较。可以假设，如果中国农村地区的法治化进程大大落后于中国以城市为中心的政治、经济和社会生活的法治化进程，以至两者出现严重的不协调现象，既使它以自己特有的缓慢速率向前发展，人们同样会得出“法治不适宜农村地区”的结论。
对于中国农村社会法治化进程的前景，不同人有着不同的判断。一些青年法学家对中国农村的法治现状和前景是持怀疑态度的，而一些国外人士通过近年来中国农村基层选举制度运作情况的考察，得出的结论似乎又比较乐观，有的甚至认为农村地区的法治化进程在整个中国社会法治化进程中可能会具有更超前和先导的地位。
“过去有不少美国人认为，在城市里建立起一个成熟的中产阶级，是中国民主制度形成的前提。但是，多数了解中国村选举的中国人现在开始感到，这个古老国度的民主制度的雏形，反而可能首先出现在广袤的农村，而不是喧闹的城市”（26）。
类似的一些判断都还是感性的和直观的，我们缺乏对中国农村社会法治化进程的速度问题做实证分析。目前河北、北京、山东、云南等地涌现出来的依法治村经验，从时间上看大多都属于九十年代前期的情况。也就是说，在“一五”农村普法5年中，还没有出现依法治村的典型。假定这些出现好经验的地区的初期普法工作大致起步于1985年，从普及法律到依法建章建制获得成功的成效，大致都需要有一个5至7年的时间过程。山东、北京、河北等地区农村的经济发展水平在国内属于较前列，其依法治村的水平在全国也属中上等。国内多数地区在经济文化发展水平和依法治村水平上也许不及这些先进地区，但先进地区所展示出来的无疑是其它多数地区在未来一段时期（也许是7 年，也许10多年）中的发展前景，这应该是毫无疑问的，也我们预测中国农村地区依法治村前景的依据所在。
到九十年代中后期，中国农村地区的法治化进程已经远远超出了“示范村”和“样板村”的范围，初步具备了全面推进的态势。我们虽然主张对全国农村地区的法治现状持一种比较保守的、谨慎的态度，比如认为农村“依法治村”和“村民自治”三分之二不理想，或四分之三不理想，但对于前景问题，对于未来二、三十年的前景仍然持一种谨慎乐观的态度。可以大致做这样一种推算，中国用了十多年时间，在60% 以上的农村地区开辟出“依法治村”、“村民自治”的半壁江山，再用一个或者是二个、三个十年，把农村依法治理工作推广到80% 以上的农村地区并取得较明显实的际效果是有可能的，在其中相当一部分地区将依法治村与依法治乡、依法治县工作结合起来也是有可能的。
人们还需要在农村法治与以城市为中心的国有企业改革的法治化进程和包括政治体制改革在内的整个上层建设的法治之间做一种简略的比较判断。
中国法治化进程的矛盾焦点在以城市为中心的上层建筑领域、国家的宏观管理领域和国有经济领域，虽然国家集中了较大部分经济、政治和知识资源推动这些领域的制度改革，但阻力很大、难度很大。在这些领域建立起法律框架并不难，难的是使法律运作取得积极的成效。一个简单的例子可能会有助于说明这一问题，中国的城市经济体制改革稍晚于农村的经济改革，也已经进行了十几年了，但至今深层次的矛盾仍均未见较好解决，且政治体制改革的法律推动在上层领域仍处于未启动状态。上述方面的进展大概仍需要二、三十年才能见分晓。
相比之下，农村已有的法治建设成果是在国家以较少的资源投入为成本的背景下取得的，包括十几年的时间成本。农村地区虽然是中国经济、文化最落后的地区和领域，但农村社会生活中的利益关系毕竟比较简单，不是原有体制矛盾的焦点，各种问题、矛盾的复杂程度要低得多，因而推动农村法治建设的阻力也相对较小，需要投入的各种政治资源、经济资源和知识资源也少得多，需要支付的改革成本相对较低。因此，至少没有理由担心农村地区会成为中国社会法治化进程的包袱，至少在农村的大部分地区是如此。
我们不必要、也没把握对农村法治化进程做十分乐观的估计，但是，至少可以说，只要以城市为中心的其它方面的法治化进程和各种改革事业能够持续推进，进而为农村各项事业发展提供一种比较好的条件，只要农村地区的现代化进程在不断继续，只要中国的党政部门能够把依靠国家推动与维护农民利益、尊重农民的创造精神结合起来，经过一个几十年的过程，法治模式就能够在数亿农民的生活家园找到生存和蓬勃兴旺的土壤。
注释：
（1）本文修改过程中，北京市政府农林办公室冯建国同志对本文提出了许多宝贵意见，在此谨表感谢。
（2）在当前农村社会法治化进程中，除司法部和民政部在起主要指导作用的同时，各地农村地区的党政部门、主要是政法部门和农口部门也起着重要作用----作者注。
（3）《1996年中国司法行政发展研究报告》，法律出版社1997年6月一版，第19－20页。
（4）《1996年中国司法行政发展研究报告》，法律出版社1997年6月版，第19－20页。
（5）参见李晓巍、曾宪成：《农村民主法制建设的伟大尝试－－对河北省依法治村民主管理的调查》，《1996年中国司法行政发展研究报告》，法律出版社1997年6月版，第566页。
（6）此处和下面讨论的北京市农村地区依法治村的情况，参见杨宜文女士提供的北京市法制宣传领导小组办公室的工作材料《进一步扩大基层民主是建设社会主义民主政治的重要组成部分》（全国依法治省工作座谈会材料之三）。
（7）司法部办公厅部长办公室：《关于“二五”普法的思考和“三五”普法的建议》，《1996年中国司法行政发展研究报告》第201页、第554页。
另参见黄海、张玉华、张实文章：《实现依法治国战略目标的具体实践》，《了望》周刊1997年5月26日第21期。该文介绍：据统计，截止到1997年3月，全国已有12个省市、29个地区，185个地级市、1686个县市区及60%的农村、工厂、企业正工开展了依法治理活动”。
（8）参见《光明日报》1998年6月28日五版及《中国青年报》1988年2月4日一版相关文章。
（9）民政部：《中国农村村民委员会换届选举制度》，1994年6月版，第10页。
（10）《中国青年报》1998年2月4日一版文章。
（11）《法制日报》1998年6月25日一版文章。
（12）李晓巍、曾宪成：《农村民主法制建设的伟大尝试－－对河北省依法治村民主管理的调查》，《1996年中国司法行政发展研究报告》，第567页。
（13）张晨、袁洪山：《狠抓依法治村，加强民主管理，走好村民自治之路》，《1996年中国司法行政发展研究报告》，第601 页。
（14）李晓巍、曾宪成：《农村民主法制建设的伟大尝试－－对河北省依法治村民主管理活动的调查》，《1996年中国行政司法发展研究报告》，第565 页。
（15）:郑永流、马协华、高其才、刘茂林：《农民法律意识与农村法律发展》，武汉出版社1993年4月版，第22页。
（16）:参见郑永流、马协华、高其才、刘茂林：《农民法律意识与农村法律发展》，武汉出版社1993年4月版。。
（17）由于近年来“依法治村”和“村民自治”运动的发展，国家法律通过村规民约等途径开始向农村的日常生活延伸，多年来制约法律贴近农民的诉讼成本问题将有望得到一定程度的缓解。
（18）农业部经济政策研究中心（编）：《中国农村：政策研究备忘录》，改革出版社1991年10月版，第37页。
（19）《专家研究报告预测我国未来55年经济发展》，《经济日报》1997年11月3日一版。
（20）何清涟：《现代化的陷井－－当代中国的经济社会问题》，今日中国出版社1998年1月版，第283 页。
（21）农业部经济政策研究中心（编）：《中国农村：政策研究备忘录》，改革出版社1991年10月版，第37页。
（22）此情况依据国家民政部一份内部资料。
（23）《坚定不移地实施村民自治制度》，《法制日报》1988年6月25日5 版。
（24）国务院研究室课题组（编著）：《农村、市场、政府》，中国农业出版社1994年12月版，第18页。
（25）民政部：《中国农村村民委员会换届选举制度》，中国社会出版社1994年6月版，第1 页。
（26）《粤港信息日报》1998年7月10日周末版第一版。
原载于《中国法治之路》（黄英芝主编）。
这里，我们想集中讨论一个重要问题，法治究竟能否实行于中国的农村地区？具体做法是把这样一个很大的问题分解成如下部分：“依法治村”和“村民自治”运动在中国农村地区到底呈现出一种怎样的发展脉胳和状况？其在农村地区得到逐步推进的根本原因是什么？已经显示出什么样的成效与意义？当前农村社会法律生活中的主要问题是什么？制约农村法治近期前景的几个关键性因素和成败关键是什么？与以城市为中心的其它方面的法治化进程相比，农村法治化进程的速度与推进成本如何，会不会拖整个中国社会法治化进程的后腿？
一、 法治究竟能否实行于中国农村地区？
－－一个关系中国法治前景的重大问题
其实，促使我们把眼光转向中国农村地区法治状态的乃是九十年代中期一些青年法学家(包括一些海外学子)出于一种国情关怀对中国法治前景所持的质疑态度。在这些人看来，中国的法治目标乃是一种源于西方社会的梦想，在中国缺乏生长的土壤，强制推行法治的做法，忽视了中国的具体国情。
这种观点的最大根据，就是中国的农村问题。就目前而言，中国农村的现实与法治的目标相差甚远。比如，农民的文化教育水平比较低，法律意识更加落后，传统的习俗还深深地束缚中国农民，使得在长期封闭落后环境中形成的是非标准、村邻习俗与现代的法治要求格格不入。同时，按照西方社会的经验，实行法治要求建立起一套以法院系统为主体的社会纠纷调解体系。中国农村地区的法院数量少且力量薄弱，不可能担当起解决农村地区纠纷的重任。一个明显的事实是，许多农村地区与当地乡镇法庭或县法院距离很远，让农民去几十里、甚至上百里的乡镇法庭或县法院解决纠纷，是一件很艰难的事情。
虽然自八十年代以来，中国的城市化或城镇化进程在明显加快，但中国仍然是一个农业大国，近80%的人口在农村。所以，青年学者们提出的“法治（与民主）在中国农村地区能否实行”的问题，确实是一个关系中国法治命运的重大的问题。
如果真如人们所忧虑的那样，中国农村的实际状况与现代法治要求格格不入，受千年习俗影响的中国农民无法理解法律赋予他（她）们的权利，无法理解法律为什么要改变他们已有的良好生活秩序；如果真如人们所忧虑的那样，法律不仅不能给农民带来真正的良好的生活秩序和合作、互助、友善的人际环境，反而破坏原有的维系农民共同体的伦理纽带；如果真如人们所忧虑的那样，法治在中国农村仅仅是一个梦想……人们便不得不对在中国实行法治的必要性和合理性进行重新论证，不得不对已经处于全面启动中的法治化进程的方向和价值取向进行反省，对法治化进程的前景表示担忧。
二十世纪二十代年，毛泽东苦苦思索中国的前途与命运，得出了“农民问题是中国革命的根本问题”这个对后来中国革命具有决定性意义的命题，使得中国最终走出半殖民地半封建社会。身处二十世纪末，我们应该如何继续思索中国农民问题，应该把中国农村的命运引向何方－－是引向法治，还是让继续它停留在千年历史所造成的那种状态－－享受传统小农社会的脉脉温情与愚昧落后？
中国恰好正处于一个从传统集权型的人治社会向法治社会转型的过渡中，处于摆脱贫困落后愚昧迈向富裕文明的艰难过程中，中国的农村社会正在经历着一种千年未有的迅速变化。认识到这种现状是很重要的。
从变化与发展的角度看，中国农村地区能否实行法治的问题，法治模式是否适合中国农村情况的问题，就远不是一个单纯的现状问题，而更多地是一个发展问题，是近二十年法制建设（法治化进程）正在造就一个什么样的农村社会，这种现实状态正在向什么方向变化，它最终又会孕育和生长出一种怎样的农村社会。这种发展的眼光可能是更重要的，这也是我们能否对在广大农村地区实行法及前景的问题做出一种谨慎乐观和自信判断的依据。
二、从农村普法到依法治村
－－农村地区法治的发展线索与基本现状（之一）
从1985年起，中国开始了一场为古今中外罕见的、由政府自上而下推动的、有亿万人接受教育的普法运动，普法运动的最大战场在农村。发起这场运动的基本动机，是为了改变中国千百年形成的法律意识淡薄，守法意识不强的习惯，以期形成一个为现代国家所必不可少的法治秩序。具体说，普法运动的动机又可分为两个方面。首先是一种现实的动机和眼前的考虑，即实现社会治安秩序的根本好转，在农村地区则是要克服八十年代初开始出现的相当一批村级党政组织严重瘫涣的现象，形成一个大多数群众和多数党政干部自觉守法的局面。只有这样，中国的农村经济现代化才有可能顺利进行，八十年代改革开放以来曾经出现的社会治安和社会风气恶化的局面才有望得到扭转。另一个是一种抽象的和长远的信念，即只有人民知法懂法，才有能力依法行使管理国家和社会生活事务的权力，中国的民主法制才能有真正的群众基础。在这两方面动机与考虑中，前者肯定是更迫切和更重要的，它规定着普法运动的初始目标。
国家最初提出普法五年计划时对于这场运动的前景显然是十分乐观和雄心勃勃的。司法行政机关曾经提出了一个《为争取用5年左右时间在全体公民中基本普及法律常识而奋斗》的报告，当时的国家党政重要领导人乔石在一年以后谈及这场伟大实践壮举时仍然充满着一种自信和喜悦豪迈之情。
“用五年左右的时间在全体人民中基本普及法律知识，是党中央、全国人大常委会和国务院决定的一项重要措施，是加强我国社会主义法制建设的有深远意义的重要工作。……全国上下几千万干部、职工，几百万解放军，1 亿多农民，近两亿学生，投入了大规模的学法、用法活动，掀起了普及法律常识的热潮。这是建国以来从来没有过的。……一年来已有大约70%的干部包括从中央到地方的各级党政军领导干部，带头学习法律知识。……在我们这样一个人口众多的大国，下决心用5年左右的时间基本普及法律常识，是一个历史性的创举，是一项宏大的社会工程。……国内外的舆论反映都很强烈。一年来的实践也充分明，进行这项工作，不仅极为必要，而且效果也是很好的”（3）。
然而，5年普法工作虽然收效不少，可并没有达到预期效果，原因大致有两方面。一方面，普法工作中存在着在中国社会生活其它方面常见的做官样文章、搞“花架子”、走过场等形式主义现象，表面上轰轰烈烈，实际效果不佳。但这些问题还是不最主要的。另一方面的原因可能更重要、也是更根本的，想在5 年时间促使亿万群众特别是上千万各级党政干部实现从法制观念淡薄到知法懂法、甚至到守法的转变，是一件不可能做到的事情。在几千年来封建历史中沉淀而成的人们的行为习惯的改变与改造无疑需要一个更长的时间过程，必须付出更多的时间成本。这一点是在四年后总结“一五”普法经验时被认识到了。
“普法工作是一项长期的任务，需要不断引向深入。那种认为通过一两个5年时间，就可以一劳永逸的想法，是不切实际的。对于这项工作，我们要一个5年，两个5年以至10个5年，长期不懈地抓下去”（4）。
为此，1990年至1995年，国家制定了和实施了第二个五年普法计划。1995年，在第二年五年普法计划行将结束之时，由于在此之前国家确定了建立社会主义市场经济的体制目标，并在社会经济发展九五计划及2010年远景规划中提出了建设社会主义法制国家的目标，大量的、与市场经济相适应的新法律陆续出台，新一轮法律宣传工作又势在必行，第三年五年普法计划也顺理成章地出台并进行实施阶段。
以上是三个五年普法计划的大致背景，也是中国农村地区普法和法制建设的大背景。在这种背景下，中国农村地区的普法和法制建设已经走过了十几年历程，其中的一个重要线索，就是实现从“农村普法”到“依法治村”的工作转变。
从一些省市司法行政部门的调查总结材料看，虽然农村一五普法期间的工作重点在于基本法律知识的启蒙教育，但一些地区没有局限于简单地传授、普及法律知识，而是结合普法开展了以解决农村社会秩序混乱为重点的依法管理活动，许多省市农村针对偷窃、吵架、斗殴等社会治安问题制定了依法治村的村规民约。到了二五普法阶段，从农村普法向依法治村运动的转变进入了整体推进时期。尤其是1992年全国章丘会议之后，山东省章丘地区依法治村的典型经验得到司法行政部门的大力推广，依法治村工作开始受到各级党政领导的重视，诸如河北等省市全面推开了“普法开路、依法建制、完善组织、民主管理”的依法治村思路，制定出了“典型引路、逐步推开、先易后难、三年达标”的目标规划。到1993年底，河北省有14.6万个行政村开始了依法治村工作，占全省行政村总数的29% （5）。经济社会发展条件比较好的北京市郊区农村开展“依法治村”（6）始于八十年代后期，整体推进是在国家“二五”普法期间即191年至1996年。到1998年，全市有4367个行政村，其中3636个村即82.5%的行政村已经开展了“依法治村”运动。
对于中国农村地区开展依法治村已取得的实际效果如何评价，是一个更重要的问题。目前并没见到国家司法行政部门的正式评估结论，但从一些统计数字和实际调查中可以分析出一些初步的结论。目前有60%以上的农村地区开展了依法治村运动（7）。考虑到中国党政机关工作中做表面文章、搞“花架子”的固疾依然普遍存在，也由于依法治村运动从制度方面的建章建制到实际有效运作本身需要一个时间过程，统计数字背后的实效情况肯定大大逊色于数字本身。比如，据司法行政部门人士私人下透露，北京市郊区有80% 的行政村开展依法治村运动，真正见到实效的可能占三分之一左右。把这个比例放大到全国不一定合适，全国的情况可能是四分之一，或许是其它一种比例。具体的比例在这里并不重要，重要的是，通过十多年的努力，依法治村运动在全国一些地区已经收到了实效。
中国各地农村地区“依法治村”运动的开展情况不平衡，这是正常的和可以理解的。比如说，沿海地区、东部地区、大城市周边农村和其它经济发展水平较高的平原地区的“依法治村”运动开展情况较好，而西部地区、边远山区和其它经济落后地区尚未普遍开展。在同一地区内部各乡村的开展情况也会因各种因素、条件的不同而有所不同，因当地党政部门的重视程度和工作努力情况的不同而有所差别。既使充分考虑到依法治村运动在农村各地开展的不平衡性，充分考虑到统计数字与工作实效之间的差距，有一点仍然是可以肯定的，即中国农村地区的法治状况并不象有些人士所想象的那样糟糕和令人悲观，至少应该是喜忧参半，既有仍然不理想的一面，也有逐步明朗起来的一面。
三、村民自治的宪法性规范从“纸上的法律”变为“行动中的法律”
－－农村地区法治的发展线索与基本状况（之二）
1980年初，在农村实行家庭联产承包责任制不久，广西宜山县和罗成县等地农民适应当时新形势的需要，自发地建立了一批新型的农村基层群众性自治组织－－村民委会员，这种做法在1982年被新宪法所认可。于是，在农村村级组织实行村民自治，便成为中国的一项宪法性规定.
与农村普法工作初期的乐观态度形成对比的是，此后十多年中，国家对在农村地区实行村级自治这一宪法性规定一直缺乏足够的决心和精力。从1982年至1998年以前，国家未能制定出实行村民自治的具体实施办法，党政部门在解决当时农村出现的诸多问题时，在目标及措施上主要停留在传统的行政管理手段上，一度还要强化甚至提升这种行政管理。1988年通过的《村委会组织法》带有试行性质，此期间，对于该法律如何操作，操作到何种程度，对于村委会干部选举具体组织方式和程序确定等事项，主要由各地区政府依当地情况自行决定。
真正推动村委会干部从任命制向直接民主选举的历史性跨越的，仍然是农民的实践。1986年，吉林省梨树县北壕村农民对于原村委会主任意见很大，经民意测验，80% 以上的村民要求民主选举村委会干部。乡政府顺从民意，决定此次选举不划框框，不定调子，不提候选人，谁当选村委会干部完全由群众投票决定。农民把自己相任的、有文化、懂科学的原村会计选为村委会主任，新当选的村委会主任表示要为村民办实事，使这个村从原来的后进村很快变为先进村。由此创造了后来在中国农村许多地区得到推广的“海选模式”。所谓“海”即东北话“大”的意思，农民所说的“海选”就是象从大海里不受限制地捞取珍珠那样选择自己相任的人。“海选模式”充分体现了直接民主，逐步完善发展成为具有中国农村特色的民主选举制度（8）。
从“海选模式”的诞生到国家决定在农村地区全面推行直接民主选举，中国又历经了三次农村村委会换届选举，历经了十多年的摸索、思考与总结。
八十年代中后期的第一次换届选举，并未产生特别令人瞩目的效果。当时的选举活动缺乏深入宣传和实践经验，一些基层特别是乡镇干部对于村委会干部选举存在模糊认识，认为选举还是走形式、上面定框框，下面画圈圈，不太珍惜农民的民主权利。
九十年代初期的第二次换届选举，产生了相对来说更好的社会效果。此次选举中，吉林省梨树县的“海选模式”等好经验开始在一些地区得到推广，村委会选举工作也初步得到农民们的认可。在一项民政部门进行的调查问卷中，62% 的农民认为“选举不是走形式，有很大作用”，22%的农民认为“虽说是走形式，但还有一定作用”（9）。
真正产生普遍成效且赢得国内外较一致认同的，是九十年代中期进行的第三次换届选举。在这次选举中，多数地区的农村党政组织都不再拥有提名和确定候选人的权力，而是充分尊重农民的愿意。通过总结前两次选举的经验、完善选举办法，相应的选举宣传工作和程序组织工作也更加深入、严密。这次换届选举的结果，使得中国60% 以上的农村建立的村民自治制度，村民委员会的选举已初步纳入规范轨道，村民代表会议制度正在逐步普及，村务管理制度正在得到加强和完善。1997年，美国ＣＮＮ记者向世界播发了一则长达17分钟的中国报道，介绍他们在中国福建省采访两个村村委会换届选举全过程的情况。这则报道引起了许多西方人士的兴趣，此后又有多批国外人士到中国的一些农村地区采访、观察农村的选举情况。这些国外人士兴奋地谈到：
“中国有这样一种民主，是许多西方人根本想象不到的。……从八十年代起，民主选举就在中国农村开始实行，到目前已有3.6亿的农村人口参与了这种选举。几年前，大家还是举手表决，现在懂得了投票，这是一个进步。……在这个世界上人口最多的国家中有近100万个村落，参加竞选的候选人进行着美国的候选人梦寐以求的选举方式：免费选举……在它几千年的历史中，中国第一次将乡村作为它进行初级阶段差额选举的试点和学校”（10）。
正在看到了十年各地实践的成功经验，在1994年《关于加强农村基层政权组织建设的通知》中认可村民委员会的立法建制思路的基础上，1998年6月，中国正式决定在农村地区全面推进村委会民主选举制度，并修订、完善原《村委会组织法》（试行），拟正式颁布实施《村委会组织法》。这标志着16年前制定的关于农村群众性基层自治组织的宪法规定终于从“纸上的法律”开始变成“行动中的法律”。
在看到这些令人乐观的的同时，人们也应该看到事情的另一面。目前，仍有５个省市自治区至今未颁布本地区的村委会组织法实施办法，许多省市区还没有颁布本地区的村委会选举办法，省与省之间的村民自治活动开展得很不平衡。一些地方党政领导对贯彻村委会组织法重视不够、领导不力。还有相当多的地方民政部门没有人员力量专门从事此项工作，缺乏相关经费，导致实际工作开展得不理想（11）。甚至在广东等一些地方，至今还有有建立村委会，更谈不上村委会的直接选举。同时，与对农村依法治村运动的情况一样，在60%已经建立村民自治制度的农村地区，同样存在一个确立村民自治制度的基本形式和制度框架与实际运作效果的差距问题。虽然我们目前没有看到有关方面对此问题的实际评估，但真正使村民自治制度获得良好运作的地区肯定只是其中的一部分。
尽管如此，经过从1982年到1998年的十几年的时间，农村村民自治制度在一些农村地区终于从一个宪法条文规定开始转变成为农村生活中的实际行动，从法律上的目标与法学家的梦想开始变成现实。这是一个良好的开端，是中国社会法治化进程中的一个了不起的进步。
四、法治化进程为什么在农村地区逐步推进？
－－寻求农民利益与国家利益的结合点
以司法行政部门和民政部门为主要推动力量的、在农村多数地区逐步开展起来的依法治村和村民自治运动，是由政府不同部门运作的、又现实地紧密结合在一起的两项工作，它们共同构成中国的政府推进型法治的一个具体侧面，是政府推进型法治在农村的具体体现。政府推行的农村法治化进程为什么会赢得农民的拥护，进而取得初步的成功？这种成功又是怎样逐步实现的？
农村法治化进程初步成功的原因和经验，从根本上说，在于寻求国家利益与农民利益的结合。
这种利益结合的背景是20年来农村经济改革和发展及其对原有农村管理体制和管理秩序的冲击和对新体制新秩序的呼唤。对于国家来说，1978年以后，农村实行家庭联产承包责任制，打破了原来政社合一、三级所有、队为基础的管理体制，这一改革既极大地调动了广大农民的积极性，促进了农村经济的发展，同时也使原有管理体制逐步瓦解，在地方财务管理、劳动管理、土地管理、积累机制和分配机制等方面出现了无政府状态，在一段时期里，使许多村级政组织处于瘫痪、半瘫痪状态。国家在农村生活中的诸如计划生育、土地管理、治安秩序等多方面任务和工作目标无法有效完成和顺利实现。对农民来说，原有管理体制的衰退固然给他们创造新生活、摆脱原有不合理的行政束缚提供了机会，但相继出现的无秩序状态也使他们生活在一种不安定和无助状态，许多农民生产生活中的实际问题也无法依靠组织手段帮助解决，比如合理安排承包、宅基地、提留等一系列生产生活问题，合理解决农民间的纠纷。另外，许多地区村级党政干部的简单粗暴的压制型管理和违法现象也使广大农民深为不满。
上述这些现象的存在，使得无论是国家还是农民都需要确立一种新型的村级组织管理体制，需要一种新型的能够站在国家与农民的共同立场上，既保证国家农村工作目标的实现，又切实维护农民利益的新型的农村秩序，需要一种接受国家领导又带领农民文明致富的干部队伍。
在这种大背景下，如何实现国家利益与农民利益的结合，并不单纯是一个目标问题或是主观愿望问题，而是一个复杂的实践问题，是一个生动的实践选择过程和认识过程。这表现为以下几方面：
第一、国家利益与农民利益的结合过程，是双方对多种可能的实践行动方案进行不断比较选择的过程，是一个不断修正原有行为选择的过程。在农村经济改革初期，随着许多地区集体经济解体、村级党政组织涣散和农村治安形势的恶化等局面的出现，摆在国家与农民面前的是各自不同的多种选择。就农民来说，他们最初的选择是分散的、多元化的，有许多情况下也是被迫的。有些地区的农民只得容忍乡里指派的不称职的村干部继续当政和长期生产生活的无序状态存在；有些地区的农民被迫退回家族、宗族统治的旧时代，这在安徽、广西、湖北、湖南、江西、安徽、浙江和福建等地比较突出；另有些地区的农民则选择了自发组建村委会的做法。就国家来说来，其固然不可能长期容忍农村社会生活最基层的无政府状态和农村基层党政组织的长期瘫痪状态，但在如何解决问题方面，也曾做出过多种不同的选择。八十年代中期,国家考虑过用在农村进行思想整顿和组织整顿的办法，来解决基层村组织涣散的问题，又曾经决定尝试用村公所的办法，建立村一级的行政性组织。国家试图以上述措施解决好国家利益与农民利益的结合问题，但效果不是很好的。在普法方面，先是简单地宣讲国家法律的办法，希望农民知法守法，又希望用发扬民主的办法解决村干部的产生和监督问题。这些办法也没能使法律深入农村的现实生活，没有使法律在现实中发挥有效作用。在十几年的实践探索、总结中，无论是农民还是国家都在不断地修正自己原有的行为选择，比如原有退回到宗族、家族控制状态中的农民在新的信息指引下，又开始放弃对家族、宗族的忠诚，逐步认同村民自治的民主权威。国家也逐步改变原来单纯宣讲国法的做法，试图把对国法的宣传、贯彻与农民民情结合起来，与解决农村社会生活中的实际问题结合起来，创造出以农民自行制定的“上符国法、下合民情”的村规民约来管理农民、介入农民生活的、具有中国特色的农村法治模式。
第二、寻求国家利益与农民利益结合的过程，党政部门起着主导的和领导的作用。这表现为，寻求双方利益结合的过程既是党政部门推进国家意志、实现农村社会法治化的过程，又是不断将农民的创造性实践转化和提升为国家意志的过程。在推行依法治村和村民自治的过程中，以司法行政部门、民政部门和乡镇机构为主要推进力量的党政部门起着领导作用，组织作用和宣传教育作用，他们是法治化进程中的起主导作用的方面；农民基本上是扮演接受领导、接受组织、积极响应和从事自发性实践活动的角色。在此过程中，国家意志始终居于主导地位，农村法治化进程的几个重要阶段和每个阶段中的主要方向都是通过国家的政策、法律确定的。比如，1982年，国家宪法确定了村民自治制度为农村村级组织的基本制度，1988年国家通过《村民委会员组织法（试行）》，第二年，民政部决定在农村地区进行分类指导，即经济较发达地区执行《村民委会员组织法》，经济落后和村级组织涣散地区可试行村公所制度，1990年民政部要求在农村开展村民自治示范村活动，1994年，中共中央正式确定村委会的立法建制思路，四年后又决定在全国推行村委会民主选举制度。
尊重农民的创造性实践，将其提升和转化为国家的政策法律，转化为调整农村经济社会生活的行为规范，是农村地区法治化进程中的一个重要内容。村委会制度首先是广西农民的创造，后被载入宪法；村委会选举的“海选模式”是吉林梨树县农民的选择，又被各地党政部门所效仿，并最终得到中央的认可和推广。依法治村，由农民在乡镇党政组织的指导下自行制定“上符国法、下合民情”的村民自治章程，即号称农村的“小宪法”，也是将国家法律与农村民情相结合，使国家法在农村生活中得到延伸，使农村现实民情得到国家认可。村规民约内容广泛，包括村民基本权利和义务、村级组织机构、经营管理、社会管理、公益事业等规定，在经营管理内容中，又土地、林果、财务、村办企业、个体经营、经济合同、生产服务、劳务、用电、定购提留等农村经济生活的各方面内容。村民自治章程一般要经村民、村民代表多次讨论并送乡镇党政部门审查修改，最终由村民大会正式表决通过、生效。村民自治章程使国家法融入农民的现实生活，在农民生活中扎根，是国家法在村规民约等民间规则中的体现和延伸。
第三、寻求国家利益与农民利益结合的过程，又是将农民与国家之间的传统的行政主导型的互动关系，逐步改造成为民意主导型的新型互动关系的过程，是政治生活领域国家与农民良性互动关系初步形成的过程。在传统的计划经济体制下，国家与农民的互动关系是建立于在不同程度上地违背和损害农民利益基础上的简单行政管理关系，旧体制下的人民公社和生产队就是国家意志的具体代表。在这种体制下，农民生产什么、如何生产，消费什么，如何消费，都要听命于上级党政部门的计划安排。农民生产出来的产品，也要按计划价格和计划数量上交国家，无法按市场规律实现自己的劳动价值。同时，还要完成上级党政部门安排的其它任务。在推进依法治村和村民自治的过程中，一种新型的、反映农民利益与国家利益结合的管理体制和管理秩序出现了。农民们可以在接受上级党政部门领导和完成国家规定任务的前提下，依照自己的意志选择村级管理者，用在有关党政部门指导下自行制定的“民间法”约束、管理自己，安排村级事务和经济生活。这标志着农民与国家之间的传统的行政主导型的互动关系开始削弱和改变，一种新型的民意主导型的互动关系正在萌芽生长。
五、“依法治村”、“村民自治”给农村带来的变化
也许，依法治村和村民自治运动在目前大多数农村地区或相当一部分地区还尚未见显著成效，它还停留在形式上，还有待于各地区党政部门的真抓实干、讲求实效，还有待于时间。但是，在另外一些地区，确实已经见到成效了，出现十多年前所看不到的、也是在中国农村历史上所看不到的可喜变化。
第一、从管理的“真空状态”到村级各方面事务有法可依、有章可循。许多地区的依法治村运动是从解决计划经济体制下的农村行政体制解体后所形成的“管理真空”问题开始的。它一旦启动便未停留在初期简单的“治乱治难”上面，而要受事物内在惯性驱动向更广阔的方面发展，由此引出了全面建章建制、管理村民事务的新内容。目前，在北京郊区和河北省等地，依法治村包括村干部职责、村级财务管理、计划生育、宅基地划分使用、上缴提留款、外人来口管理、治安、村庄规划、民事调解、征兵献血等众多内容。国内其它地区开展依法治村的情况也大致如此。
第二、从压制型管理向依法管理转变。过去，农村干部的法制观念淡薄，管理手段简单，遇到问题往往用简单粗暴、甚至侵犯公民权利的违法手段管理群众。通过法制宣传教育，村干部懂得了过去的许多做法是违法犯法的，今后要使用新方法，要依法进行管理。河北省的司法行政干部提供了一个例子，颇能说明这种转变。
“晋州市周头乡周头村，1993年在开展计划生育罚款补交到位时，涉及200多户补交额达12多万元，按常规又要拆房子、打板子、绑绳子。现在村民每户一本《村民自治章程》，人人识法懂法，因此只广播了2次，仅2天时间补交款全部交到村里”（12）。
过去是拆房子、打板子、绑绳子；现在是通过制定村民公约，明确违反规定的处罚办法，且由群众表决通过。村民自己举手同意的规定执行起来总是容易一些，即使不遵守也可按规定处罚。通过制定管理章程，依法管理，过去的滥施处罚的压制型管理方式得到改变。
第三、从干部“治民”向“干部村民互治”转变。在中国农村，历来是干部管群众，群众是被管理对象。村干部对上级党政部门负责、不对村民负责，他们代表上级部门管理村民。依法治民运动的开展，一方面使村民的法律意识和民主意识有了提高，产生了“村民受法律约束，村干部也要受法律约束”的要求，另一方面上级政府组织也要求村干部带头守法，使管理活动、财务活动、公款请客活动制度化、公开化。于是，还政于民、对村民负责、受村民监督成为依法治村运动中逐步发展呈现的新内容。到九十年代中后期，北京郊区许多农村地区都出现了建立的村级事务“公告栏”，制定了“十不准”、“八公开”、“十议八公开”等制度规则，使约束、监督村级干部成了依法治村的重要内容。
第四、依法治村与实行村民自治相结合：农村基层民主建设的新发展。在依法治村运动初期，依法治理内容主要集中在为各项管理工作建章建制，教育农民“守法”。到后来便发展为建立、完善村民公开选举村民代表制度和村民代表大会议事制度，实行村民自治。截止2004至2005年，全国各地都已经基本完成了第六次村民委员会换届选举。在农村日常生活中，当选的村民代表经常收集群众意见，讨论决定一般性事务，提高议事效率；对于重大问题，诸如项目投资、财务收支、计划生育指标等重大事务，则由村民代表大会讨论决定。基层司法行政干部讲述过一个这样一个例子。那还是在1992年，北京郊区平谷县某村村委会决定盖办公楼，村民代表大会讨论时一致认为应该先盖学校，于是，村委会改变了原来的决定，投资100 多万元盖起了新校舍，群众对此很满意（13）。这样的例子在农村各地是很普遍的。
上面是对依法治村和村民自治运动成效的基本概括，也折射出农村社会法治化进程所显示的积极意义。一些地方司法行政部门的官员们在对“依法治村”概念的界定中寄予了他们对这场运动的价值期望，他们曾经这样给依法治村运动下过一个定义：
“所谓依法治村、民主管理，就是依照党的政策和国家的法律、法规，结合农村工作实际，遵循民主自治原则，通过民主程序，制定村级工作管理规范，建立民主自治制度，从而实现依法民主管理村级各项事务，调整各方面关系，将农村的政治、经济、文化、教育等事业全面纳入法制轨道”（14）。
这个概念界定可能并不理想，但它勾画了出农村社会法治化进程的基本内涵和人们所期望的东西，也体现了各地司法行政干部在总结依法治村的经验时共同反复强调的一个主题：依法治村、村民自治是中国农村民主法制建设的伟大尝试。
六、当前农村法治化进程的主要问题是什么？
－－农民法律心理：从对法律的无知到对法律的无奈
长期以来，许多人（包括本人）的心目中都有一种潜意识，认为中国农村法治化进程的基本障碍在于农民的落后，在于农民不知法不懂法。后者确实是一个事实，而且，十几年的农村普法和依法治村，也远未从根本上改变这一现状。但是，毕竟农村社会已经经历了十几年的法律知识普及和法律制度的介入，农民不知法不懂法的问题的生已经下降，进而为一种新的矛盾所替代。后者开始上升为农民法律意识中的主要倾向和农村现实法律生活中的主要问题。这是农村社会中的执法问题－－法律、政策落实难问题。
经过十几年的普法教育与依法治理工作，在中国农村相当多的地区，法律已经开始较多地介入农村的社会生活，也较多地渗入农民的日常生活意识之中。农民在现实生活中感受到的和体会到的法律是一种什么样的法律呢？
“目前有关农村的立法多是管理性的规定，而授权性规定及切实保护农民利益的规定还不多，农民还难以从法律中直接看到自身的利益所在。农民是最讲实际的，法律未能实在地给农民从正面的感受，因而也就不易赢得农民的信任拥戴，加之司法中的漏洞，放大了（法律）消极的效应，引发了农民对法律的一些不正确看法，防碍了农民法律意识的健康提高”（15）。
由于历史上诸如“包青天”等传统文化的熏染，中国农民对法律始终有一种朴素的信仰，认为法律是公正的体现。随着七十年代末法律开始介入农民的日常生活，农民对法律的态度有了变化，从过去的朴素信仰发展成为一种矛盾的心理。一方面，农民在价值上仍然把法律看成了公平的体现，农民对此的价值认同远高于“干部解决”和“私了”等纠纷解决方式；另一方面，近年来出现的农民切实利益得不到法律保护，执法不力和执法不公等现象的大量出现，又使得农民对法律表现出一种无奈的态度（16）。
通过对《农民法律意识与农村法律发展》一书所附载２２份访谈录的分析，农民和村干部们对法律最不满意的就是执法问题（17）（包括执行政策）问题。这主要是指法律、政策难落实，执法不力、执法不公。比如，国家一直重申的减轻农民负担问题在基层往往没有得到有效执行，各级行政机构对农民提留摊派的层层加码使农民难以承受，一些农产品的收购单位违反国家规定对农副产的收购压级压价，假冒产品坑农害农案件屡打不禁，农村治安形势不好、打击不力，执法人员（包括村干部）素质不高，执法犯法或执法不公，坏人经常得不到有效惩罚，好人得不到有效保护。即使到了九十年代中期，这些事实并没有、也没有因为“依法治村”和“村民自治”运动的开展而得到有效改变。或许，还需要假以时日。
在这里，人们可能看到了一种进步的无奈。二十年前，当中国刚刚启动民主法制建设之时，农村法治生活中的首要问题是人们不知法不懂法的问题，农民对法律的态度只是一种传统的、朴素的、也是纯真的信念。二十年过去了，法律开始较多地介入农民的日常生活，农民也开始看到了法律的另一面，看到了现实中的法律的乏力与不公现象。对法律的无奈态度代替了对法律的无知，成为农民法律意识中的值得注意的倾向。这也是九十年代以来，困扰整个中国社会法律生活的一个主要问题。
把法律（政策）的执行问题视为当前农村法治化进程中的主要问题，并不是无视其它问题的存在，如立法问题、农民法律意识问题、国家法律制度与农村社会已有的人伦规则相冲突等等，也不是无视制约农村执法的背后的诸种因素。这样做是想强调，与农民的法律意识依然落后相比，农村社会中的执法问题（和执行政策问题）已经开始上升为一个更主要的问题，更应该引起人们的重视。
在农村社会中的法律、政策执行问题的背后，存在着诸多因素，如乡镇以上党政部门的依法治理程度与廉政建设，乡镇党政体制改革问题，农村的经济发展情况，各级法律政策执行机构的规范化运作问题，各级党政组织对农村生活的切实有效领导。还有其它一些直接与间接的因素，如农村立法工作的改进，农村社会治安形势的进一步好转，等等。
七、制约因素与成败关键
－－农村法治化进程的前景分析（之一）
“依法治村”和”村民自治”运动毕竟只是中国民主法制建设在农村最基层生活中的微观体现，它只是一种开端性的和局部性的可喜现象。与人们所希望的东西相比，这还只是一个极小部分。人们更关心法治化进程能否在农村现实生活中牢固扎根，关心依法治村和村民自治运动对中国民主法制建设的延伸意义，更关心它如何向更广的范围和更高的层次发展。
从目前，有几个关键因素制约着中国农村地区法治化进程，它们分别是农村经济发展问题、农村基层自治组织的依法整顿与完善、乡镇一级的基层政权组织的依法治理进展程度。
(1)农村经济发展水平：农村法治化进程的物质依托。法治必须以经济发展为依托，在一个经济发展水平低下，农村集体经济实力差、农民生活贫困的地区，要想让农民安居乐业、遵守法纪，确实是一件很难的事情。八十年代农村实行联产承包责任制后，一些地方集体经济实力下降，统一经营的功能弱，据政府有关部门统计，全国有30%的村级经济是空架子，失去了统一管理的组织依托和统一服务的物质基础，农民负担也难以减轻（18）。与此种状况相联系的现实是,相当一部分农村基层组织处于涣散、甚至瘫痪、半瘫痪状态，农村社会生活的依法治理已经无从谈起。这种情况说明，农村地区的法治化进程首先受制于农村经济的发展状况。
经济专家们预测，到2010年前后，中国经济发展和现代化的最大困难将由国有企业问题转为农村经济发展问题。届时，中国仍将有60% 的人口生活在农村地区，农业劳动力将占全部就业劳动力的33% 左右，而且农村与城市居民的绝对收入差距进一步扩大，社会经济二元化结构将更加明显。同时，农村人口增长远远快于城市，农村剩余劳动力问题更加突出。专家们甚至预言，农村经济发展问题将成为中国经济能否继续快速增长、现代化进程是否中断的核心问题（19）。可以认为,在未来几十年内中国农村经济发展问题,也是最终决定着中国农村地区法治化进程的速度与成效.
(2)农村群众自治组织的依法整顿与完善：对农村基层自治组织“非组织化”现象的克服。实行家庭联产承包责任制后，中国农村地区原有的基层组织曾处于功能衰退和解体状态，有学者把它形象地称为“非组织化”过程（20）。据对八十年代中国农村村级组织的调查表明，全国村级组织状况好的占30%，一般的占50%，差的占20%（21）。按地区分布分析，在中部地区及安徽、广西等“低工业化、低集体化”地区，曾被压下去几十年的宗法组织开始恢复且变得十分发达；在东南沿海的“高工业化、低集体化”地区，社团组织和宗法组织都有发展；在苏南地区和京津的“高工业化、高集体化”地区，经济组织与行政组织合二为一。其中，以湖北、湖南、江西、安徽、浙江和福建等地的宗法组织活动为令人忧虑。宗族势力的发展，已经到了将多数农民的行为置于宗族势力控制之下的程度，有的甚至成为对当地农民实行司法权和调整农村生活秩序的重要力量。这对国家的统一管理和法制统一无疑构成一种挑战。
克服这种现象有赖于国家政权力量与广大农民支持相结合。没有国家的强大政权力量固然是打不破这种宗法势力的；没有广大农民的支持，即使国家暂时将宗法势力压下去，它们仍然会死灰复燃。据从民政部门得到的情况，为了规范农村选举过程,防止家族、宗族势力控制选举，农民创造了设立“秘密划票间”等办法。在1994年以后的村委会换届选举中,吉林、甘肃、四川、湖南等近10个省的许多地区都普遍采取了设立秘密划票间，让选民自由地表达自己的意志（22）。这里既有农民群众自己的创造，也有国家政权力量的支持和领导。
通过农村地区的三次村委会换届选举，到1997年已有60%以上的农村地区初步确立了村民自治制度，有半数以上农村建立了村民代表会议制度（23），基层农村社会的“非组织化”现象得到进一步克服。实践表明，只要国家继续大力推进农村基层自治组织建设，通过发展经济消除宗族势力存在的土壤，同时坚决打击违法乱纪、操作、破坏民主选举，对抗国家管理权威的少数宗族首脑人物，打击农村地方恶势力，农村基层自治组织就会不断得到加强与完善，农村依法治村运动也就有了坚实的组织基础。
(3)基层政权组织的依法治理与基层农民自治组织的依法治理的结合：乡村法治运动。十多年农村依法治村和村民自治运动的已有成果能否巩固，法治化进程能否从局部地区向广大农村地区扩展，不仅取决于农村群众自治组织层面上的工作成效如何，也取决于农村自治组织的依法治理工作能否与农村基层政权组织的依法治理工作结合起来，形成真正意义上的“乡村法治运动”。
所谓“乡村法治运动”，是指在中国农村地区，以乡（镇）为基本单位，开展乡、村之间的双向约束的法治运动，在乡镇一级实现维护农村利益与完成国家任务的双重利益结合，实现乡级党政机关从行政主导型体制向民意主导型体制的转变。
实现农村群众自治组织的依法治理与农村基层政权组织的依法治理的结合，推进“乡村法治运动”，主要有两方面意义。
首先，乡村法治建设作为中国法治化运动的基础性工程，涵盖了最基层的社会自治组织和最基层的政权组织，是法治社会的更坚实基础。中国目前仍然是一个农业大国，农民人口占全国人口的绝大多数，农村基层政权组织是国家政治结构的最广泛基础。只有在乡镇一级政权组织实现依法治理目标，农村地区的法治化运动才实现了从村级群众自治领域向农村基层政权领域的突破，中国民主政治的才真正具有坚实广泛的组织基础。
其次，乡村两级政治组织在农村社会生活中是两层紧密相连、工作关系交往频繁的组织，两者的法治化实现程度相互制约。乡镇党政部门作为基层政权组织的基层单位，直接代表国家对农村社会行使管理职能，它与农民的关系极为密切。乡镇党政部门的依法治理工作搞得成效如何，乡镇政权的民意基础和廉政建设成效如何，都直接影响国家与数亿农民的关系，影响着乡村政治生活的基础面貌。在政府推进的法治化过程中，农村村级法治建设的推进有赖于乡级政权组织的领导与保障，没有乡村政权组织的领导与指导，村级法治建设工作难以开展且取得普遍持久的效果。特别是由于乡镇政府组织，作为政权组织的最基层单位，它作出的具有法律效力的行政行为和决定对农村村级组织具有约束力，比如行政收费、摊派劳务、计划生育管理、处罚及内容广泛的乡级经济建设，都直接影响着它所管辖的农村村庄的经济生活和社会生活。乡村政权组织的法治建设水平不高，忽视农民利益、甚至是违法侵犯农村和农民利益的行为得不到有效制止和约束，村级法治建设的已有成效的意义也会大打折扣。
乡镇政权的依法治理工作，目前仍处于酝酿与试点阶段。这项工作的启动与推进，有赖于政府部门投入更多的力量与资源，有赖于一个与农村市场经济相适应的乡镇政政府职能的重新确立与乡镇经济的发展，也有赖于以”提高农民收入、促进农业生产发展、安定农产品市场、增加劳动力就业”为主要内容的现阶段国家农业政策的全面落实（24）。
农村法治建设成败的关键因素是什么？就近二、三十年情况看，农村地区法治化进程能否顺利进行，法治模式能否适合中国的农村地区，其关键因素很可能是取于决于政府，即中国的党政部门。
“历史证明，在发展中国家确立现代化的民主制度，没有中央政府的强有力的行政指导，是很难收到成效的”（25）。
中国农村地区的法治化进程，做为中国民主法制建设的一个重要组成部分，从一开始就是在各地各级党政部门的直接领导下有步骤地进行的。在如何实现对农村经济社会生活的有效管理、如何将农村生活的重要方面纳入国家的法制化管理轨道方面，各级党政部门不断总结农民自己创造的经验，不断总结过去工作的成败教训，力图摸索出一条适宜中国农村本土情况、适合八亿农民的需要且有利于实现国家在农村的工作目标的改革路径。一个地区的依法治村运动开展得成效如何，关键取决于当地的各级党政组织的工作开展情况，取决于党政组织对此项工作的重视程度如何、措施到位如何和方法是否得当。这是十几年农村各地法治建设的一条根本经验。
中国农村法治化进程的近期成功，直接地取决于中国的党政部门，这不仅是就法律生活而言，也是就上面讨论的制约农村地区法治化进程的几个制约因素的克服而言。如果中国的党政部门不能保证农村经济持续健康发展，不能很好地解决农村经济发展中的诸多问题，农村社会的法治化进程也就从根本上失去了客观动力；如果政府不能发动农民克服农村许多地区出现的宗族、家族对农村生活的实际控制，如果不能将农村法治化进程从村级依法治理提升为对乡镇党政的依法管理活动，不能将依法治理运动从村级自治组织上升到基层政权组织的层面上来，农村地区的法治化进程就会出现停滞、甚至倒退。
八、农村地区会不会拖国家法治化进程的后腿？
－－农村法治化进程的前景分析（之二）
农村法治化进程会不会拖中国社会法治化进程的后腿？这是一个同样重要的问题。法治模式是否适用于农村的问题，这不仅取决于农村法治化进程本身，而且在很大程度上取决于农村法治化进程的速度，特别是与城市社会的法治化进程相比较。可以假设，如果中国农村地区的法治化进程大大落后于中国以城市为中心的政治、经济和社会生活的法治化进程，以至两者出现严重的不协调现象，既使它以自己特有的缓慢速率向前发展，人们同样会得出“法治不适宜农村地区”的结论。
对于中国农村社会法治化进程的前景，不同人有着不同的判断。一些青年法学家对中国农村的法治现状和前景是持怀疑态度的，而一些国外人士通过近年来中国农村基层选举制度运作情况的考察，得出的结论似乎又比较乐观，有的甚至认为农村地区的法治化进程在整个中国社会法治化进程中可能会具有更超前和先导的地位。
“过去有不少美国人认为，在城市里建立起一个成熟的中产阶级，是中国民主制度形成的前提。但是，多数了解中国村选举的中国人现在开始感到，这个古老国度的民主制度的雏形，反而可能首先出现在广袤的农村，而不是喧闹的城市”（26）。
类似的一些判断都还是感性的和直观的，我们缺乏对中国农村社会法治化进程的速度问题做实证分析。目前河北、北京、山东、云南等地涌现出来的依法治村经验，从时间上看大多都属于九十年代前期的情况。也就是说，在“一五”农村普法5年中，还没有出现依法治村的典型。假定这些出现好经验的地区的初期普法工作大致起步于1985年，从普及法律到依法建章建制获得成功的成效，大致都需要有一个5至7年的时间过程。山东、北京、河北等地区农村的经济发展水平在国内属于较前列，其依法治村的水平在全国也属中上等。国内多数地区在经济文化发展水平和依法治村水平上也许不及这些先进地区，但先进地区所展示出来的无疑是其它多数地区在未来一段时期（也许是7 年，也许10多年）中的发展前景，这应该是毫无疑问的，也我们预测中国农村地区依法治村前景的依据所在。
到九十年代中后期，中国农村地区的法治化进程已经远远超出了“示范村”和“样板村”的范围，初步具备了全面推进的态势。我们虽然主张对全国农村地区的法治现状持一种比较保守的、谨慎的态度，比如认为农村“依法治村”和“村民自治”三分之二不理想，或四分之三不理想，但对于前景问题，对于未来二、三十年的前景仍然持一种谨慎乐观的态度。可以大致做这样一种推算，中国用了十多年时间，在60% 以上的农村地区开辟出“依法治村”、“村民自治”的半壁江山，再用一个或者是二个、三个十年，把农村依法治理工作推广到80% 以上的农村地区并取得较明显实的际效果是有可能的，在其中相当一部分地区将依法治村与依法治乡、依法治县工作结合起来也是有可能的。
人们还需要在农村法治与以城市为中心的国有企业改革的法治化进程和包括政治体制改革在内的整个上层建设的法治之间做一种简略的比较判断。
中国法治化进程的矛盾焦点在以城市为中心的上层建筑领域、国家的宏观管理领域和国有经济领域，虽然国家集中了较大部分经济、政治和知识资源推动这些领域的制度改革，但阻力很大、难度很大。在这些领域建立起法律框架并不难，难的是使法律运作取得积极的成效。一个简单的例子可能会有助于说明这一问题，中国的城市经济体制改革稍晚于农村的经济改革，也已经进行了十几年了，但至今深层次的矛盾仍均未见较好解决，且政治体制改革的法律推动在上层领域仍处于未启动状态。上述方面的进展大概仍需要二、三十年才能见分晓。
相比之下，农村已有的法治建设成果是在国家以较少的资源投入为成本的背景下取得的，包括十几年的时间成本。农村地区虽然是中国经济、文化最落后的地区和领域，但农村社会生活中的利益关系毕竟比较简单，不是原有体制矛盾的焦点，各种问题、矛盾的复杂程度要低得多，因而推动农村法治建设的阻力也相对较小，需要投入的各种政治资源、经济资源和知识资源也少得多，需要支付的改革成本相对较低。因此，至少没有理由担心农村地区会成为中国社会法治化进程的包袱，至少在农村的大部分地区是如此。
我们不必要、也没把握对农村法治化进程做十分乐观的估计，但是，至少可以说，只要以城市为中心的其它方面的法治化进程和各种改革事业能够持续推进，进而为农村各项事业发展提供一种比较好的条件，只要农村地区的现代化进程在不断继续，只要中国的党政部门能够把依靠国家推动与维护农民利益、尊重农民的创造精神结合起来，经过一个几十年的过程，法治模式就能够在数亿农民的生活家园找到生存和蓬勃兴旺的土壤。
注释：
（1）本文修改过程中，北京市政府农林办公室冯建国同志对本文提出了许多宝贵意见，在此谨表感谢。
（2）在当前农村社会法治化进程中，除司法部和民政部在起主要指导作用的同时，各地农村地区的党政部门、主要是政法部门和农口部门也起着重要作用----作者注。
（3）《1996年中国司法行政发展研究报告》，法律出版社1997年6月一版，第19－20页。
（4）《1996年中国司法行政发展研究报告》，法律出版社1997年6月版，第19－20页。
（5）参见李晓巍、曾宪成：《农村民主法制建设的伟大尝试－－对河北省依法治村民主管理的调查》，《1996年中国司法行政发展研究报告》，法律出版社1997年6月版，第566页。
（6）此处和下面讨论的北京市农村地区依法治村的情况，参见杨宜文女士提供的北京市法制宣传领导小组办公室的工作材料《进一步扩大基层民主是建设社会主义民主政治的重要组成部分》（全国依法治省工作座谈会材料之三）。
（7）司法部办公厅部长办公室：《关于“二五”普法的思考和“三五”普法的建议》，《1996年中国司法行政发展研究报告》第201页、第554页。
另参见黄海、张玉华、张实文章：《实现依法治国战略目标的具体实践》，《了望》周刊1997年5月26日第21期。该文介绍：据统计，截止到1997年3月，全国已有12个省市、29个地区，185个地级市、1686个县市区及60%的农村、工厂、企业正工开展了依法治理活动”。
（8）参见《光明日报》1998年6月28日五版及《中国青年报》1988年2月4日一版相关文章。
（9）民政部：《中国农村村民委员会换届选举制度》，1994年6月版，第10页。
（10）《中国青年报》1998年2月4日一版文章。
（11）《法制日报》1998年6月25日一版文章。
（12）李晓巍、曾宪成：《农村民主法制建设的伟大尝试－－对河北省依法治村民主管理的调查》，《1996年中国司法行政发展研究报告》，第567页。
（13）张晨、袁洪山：《狠抓依法治村，加强民主管理，走好村民自治之路》，《1996年中国司法行政发展研究报告》，第601 页。
（14）李晓巍、曾宪成：《农村民主法制建设的伟大尝试－－对河北省依法治村民主管理活动的调查》，《1996年中国行政司法发展研究报告》，第565 页。
（15）:郑永流、马协华、高其才、刘茂林：《农民法律意识与农村法律发展》，武汉出版社1993年4月版，第22页。
（16）:参见郑永流、马协华、高其才、刘茂林：《农民法律意识与农村法律发展》，武汉出版社1993年4月版。。
（17）由于近年来“依法治村”和“村民自治”运动的发展，国家法律通过村规民约等途径开始向农村的日常生活延伸，多年来制约法律贴近农民的诉讼成本问题将有望得到一定程度的缓解。
（18）农业部经济政策研究中心（编）：《中国农村：政策研究备忘录》，改革出版社1991年10月版，第37页。
（19）《专家研究报告预测我国未来55年经济发展》，《经济日报》1997年11月3日一版。
（20）何清涟：《现代化的陷井－－当代中国的经济社会问题》，今日中国出版社1998年1月版，第283 页。
（21）农业部经济政策研究中心（编）：《中国农村：政策研究备忘录》，改革出版社1991年10月版，第37页。
（22）此情况依据国家民政部一份内部资料。
（23）《坚定不移地实施村民自治制度》，《法制日报》1988年6月25日5 版。
（24）国务院研究室课题组（编著）：《农村、市场、政府》，中国农业出版社1994年12月版，第18页。
（25）民政部：《中国农村村民委员会换届选举制度》，中国社会出版社1994年6月版，第1 页。
（26）《粤港信息日报》1998年7月10日周末版第一版。
原载于《中国法治之路》（黄英芝主编）。
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