“迎法入乡”与“接近正义”（上）

2007-12-31 12:20:07 作者：应星 来源：http://www.fatianxia.com 浏览次数：0 网友评论 0 条

【标题注释】本文是清华大学王亚新教授主持的司法部项目“农村法律服务问题研究”以及福特基金会资助项目“中国基层行政争议解决机制实证研究”的中期成果之一。刘思达仔细阅读了本文的初稿和修改稿，提出了许多非常具体的、精到的修改意见。我在山东省的田野调查与资料收集是与汪庆华共同完成的，我从与他的合作和讨论中颇多受益。此外，Susanne Brandtstadter与我的讨论也对我有所启发。我在此对这些学者和机构谨致谢忱。

　　一、引论

　　1985年，中共中央、国务院转发了中宣部和司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，由此在中华大地上兴起了声势浩大的全民法制宣传教育活动，成为中国法治化进程中一个重要的环节。这个活动不仅通过新时期的政治运动来推行，而且还通过派出法庭“炕上开庭”以及电视专栏“今日说法”这类的制度化措施来强化。因此，即使是在偏远落后的农村地区，法律意识也逐渐在人们心中生长起来。与此同时，在农村普法所带来的问题也开始引起了学者们的注意。不过，人们的注意力似乎一直放在苏力所提出的“秋菊的困惑”上[1] (P. 23-37)，却忽略了其他一些重要的问题。

　　首先，所谓的“秋菊的困惑”是法治与本土资源正面遭遇的结果。在苏力对这种遭遇的论述中，实际上隐含着两种相互冲突的取向：一种是把民间法融合进现代国家法的“现代法取向”，另一种是使民间法与现代国家法共存的“法律多元取向”[2] (P. 233-235)。然而，以往被“秋菊的困惑”所纠缠的学者大多只注意到了后者，却忽略了前者。进一步说，即使是苏力本人的“现代法取向”，也只是看到了民间法被国家法融合的一面，却未提出在法律已然下乡的情况下，国家法的主体性是否也可能被本土资源所扭转的问题，普适的法律概念是否可能被破解为地方性知识的问题。我们固然曾在格式化的法律条文背后看到过法官“送法下乡”的实践[3]，但在“送法下乡”的图景中，农民只是法律的“他者”(other)，他们以自己的方式被迫应付法律，逃避法律，甚至对抗法律。我们要问的是：农民有可能积极地追逐法律吗？如果可能，他们会以怎样的方式去追逐呢？他们对法律的追逐是所谓的“敬畏法律”(before the law)还是“利用法律”(with the law)呢[4] (P. 70-73)？他们的追逐对法律本身乃至整个社会有什么样的影响呢？

　　其次，在法律意识在乡村逐渐普及的时候，“接近正义”(access to justice)[5] 本身是否正在成为一个棘手的问题？这是因为司法的高成本使穷困的农民常常对它望而生畏。我国迟至2003年才颁布《法律援助条例》。这个条例颁布后，一直陷入经费和人员严重短缺困境的法律援助有了较大的起色。即使这样，2005年全国法律援助案件办案数也仅为25.3万件。而据司法部法律援助中心的统计，全国每年需要法律援助的案件超过70万件，实际得到援助的案件不足1/4。而且，现在开展法律援助工作的地方主要集中在大中城市，而县级地方的法律援助工作开展得十分有限。① 也就是说，在贫困人口最集中、法律援助需求量最大的乡村，恰恰是法律援助工作覆盖面最小的地方。真正活跃在县域的法律服务人群是具有特定含义的“基层法律工作者”。基层法律工作者的准入门槛比律师低得多，因此他们人数众多，收费低廉，可补律师数量不足和费用高昂之缺。然而，法律市场的不规范和非正当竞争现象由此而生。② 更重要的是，多数法律服务所仍然集中在中小城市和县城，广大的乡村难觅法律工作者的踪影。何况，法律工作者毕竟是要收费的。那么，除了杯水车薪的法律援助和法律服务所之外，还有没有其他替代性的接近正义的途径呢？

　　正是在这样的问题背景下，农村基层司法中的公民代理现象引起了我的研究兴趣。

　　按照我国《律师法》和《基层法律服务工作者管理办法》的规定，为当事人有偿提供代理诉讼等有关法律服务的只能是律师或基层法律工作者。但在我国的民事诉讼法和行政诉讼法中又规定：非法律职业的普通公民也可以担任民事诉讼或行政诉讼当事人的代理人，并按照法律规定的程序和权利参与法庭诉讼。公民代理制度的设计，其本义在很大程度上是使一些文化程度较低、经济基础较弱或表达能力较差的公民可以借助亲戚和朋友的帮助而实现获得司法救济的权利。不得借此牟取经济利益是公民诉讼代理与律师诉讼代理之间的基本区别，熟人圈则是公民诉讼代理发挥作用的社会基础。但公民代理制度的复杂性在于它在实际的运转中可能往两个意想不到的方向发展：

　　一个方向是违反规定，暗中收费——这即所谓的“黑律师”。这样一来，公民代理就有可能演化为滋生腐败、干扰律师行业的温床。

　　另一个方向则是代理服务对象超越了村庄熟人圈，面向半熟人圈甚至陌生人开放，但仍坚持无偿服务的原则——这即所谓的“土律师”或“赤脚律师”。③ 这样一来，公民代理又可能成了迎法入乡和接近正义的桥梁。

　　现在一些对公民代理制度持批评态度的人常常只看到了前者而忽视了后者，或者将两者混为一谈[6] (P. 48)。本文立足对赤脚律师的个案分析，试图弄清这样一些问题：公民代理制度在中国基层农村的实践中是如何运作的？到底是什么人在当赤脚律师？他们的动因和关怀何在？他们的“市场”何在？他们的社会、政治和文化资源何在？他们依靠的是与法院的特殊关系吗？他们是如何与当事人及其他有关者互动的？通过对这些问题的研究，我们可以明白：公民代理是不是都是黑律师的温床？赤脚律师与黑律师的区别究竟何在？基层法律工作者能够替代公民代理的功能吗？进一步地，我们还可以更好地理解国家、法律与农民之间的关系，理解法律在乡村社会的运作及其社会效果。

　　为了在研究中突出公民与国家的关系，本文集中研究行政诉讼中的公民诉讼代理问题。为此，我把视线首先投向了山东省。这不仅是因为山东省近年在全国的行政诉讼率始终高居第一，④ 而且在鲁西、鲁中、鲁南到处活跃着一批赤脚律师[7] (P. 35-39)。

　　我最后选定山东省行政诉讼收案率和结案率最高的基层法院所在地——阳谷县作为重点研究个案。我和同事从2004年7月开始到2006年7月，四访阳谷，每次访问在10天到半月，对相关人员作了大量的访谈，收集了大量的文书档案，使本研究有了较可靠的资料基础。

　　二、阳谷县基层法律服务现状扫描

　　阳谷县位于山东省西部，现辖11镇5乡3个办事处，861个村，总面积10.64万平方公里，总人口74万人。该县农业资源丰富，是山东省主要粮产区之一。经济发展水平在山东省较为落后，但就全国范围而言属于中等水平。

　　该县现有2个省司法厅批准成立的法律服务所，还有若干县司法局批准成立的法律服务所。这些法律服务所都集中在县城和乡镇中心派出法庭的周围。

　　我们调阅了县法院行政庭2003年1月到10月底的全部33份案卷(11月和12月的案卷在调查时尚未归档)。其中有诉讼代理的案件为31件，诉讼代理率高达93.9％。有代理的案件中，双方均有代理的26件，只是原告一方委托了代理人的案件4件，代理被告单方的则为1件。

　　在有诉讼代理的全部案件中，律师共出现25人次，基层法律服务工作者出现了23人次，作为代理人的公民则出现了21人次(包括同一当事人有数名代理人及双方均有代理等情形)；另外，作为单位推荐的代理人出现了60人次。在公民代理中，真正能够确认为当事人亲属的只有4人次，其余17人次除了小部分无法确定委托人与其关系的情形，大部分是“无法律工作者之名而有法律服务之实”的“赤脚律师”。详见下表：

　　比起王亚新所了解的民事诉讼大约30％的代理率[8] (P. 3-34)，行政诉讼的代理率要高得多。这可能是行政诉讼涉及到官与民的关系，双方都比较重视的缘故。在有代理的案件中，单位所推荐的代理人(大多是被告方的法制办公室或司法所的干部)出现的人次是比较多的，而律师、法律工作者和公民代理出现的人次则相差无几。最引人注目的是，在我们所统计的这21人次公民代理中，该县阎楼镇周庄村一位叫周广立的农民居然独占了其中的9次。那么，周广立在乡土社会中究竟是怎样一个法律人呢？我们由此开始了本文的重点个案研究。

　　三、“周广立现象”：一个赤脚律师的十年历程

　　当我们在阳谷开始深入调查时，发现周广立绝不是一个普通的赤脚律师。他已经在十年的时间里创造出了一个让地方政府头疼、让当地百姓称快、让新闻媒体追逐、让学界人士惊讶的“周广立现象”。且让我们用一组数字来作一简略的说明：

　　自1995年9月至2005年12月，周广立共代理诉讼案件1674件，其中代理行政诉讼案件1479件，代理经济、民事案件195件。仅他自1995年9月至2000年在阳谷县所代理的行政诉讼案件就占全县同期行政诉讼案件977件的31.3％。阳谷县法院在相当程度上是因为他的努力而一跃成为全省行政诉讼收案率和结案率最高的基层法院。而且，周广立代理案件的范围还扩大到了山东、河南、河北、山西境内的几十个县，其所代理的行政诉讼案件广涉农民负担、行政乱收费、乱罚款、不履行职责、土地登记、土地承包、行政赔偿等各种类型。更让人吃惊的是，据周广立自己的统计，如果把原告因问题得到实际解决而撤诉也算为胜诉的话，他代理案件的胜诉率竟高达90％。此外，在周广立的影响下，在以阳谷县为核心的周边地区已经初步形成了一个赤脚律师网络，一股乡民自发地学法用法的热浪正在鲁西悄然兴起。这个赤脚律师网络的兴起在乡村大大拓展了法律服务市场的边疆。

　　周广立代理行政官司的10年可以分为四个阶段。

　　第一个阶段是初起阶段(1995年9月到1998年)。周广立是1995年9月开始代理活动的，1996年8月为邻乡——杨庄乡熬盐场村陈广生打的官司使他声名大振。与此同时，他开始遭到基层政府的各种威胁、打击。他先后两次遭到过毒打。杨庄乡一个副乡长领着人对他公然施暴，并警告他：“你要再代理杨庄乡的案子，就打死你！”直到把他打晕在地，才扬长而去。周广立第二天上乡政府评理，那个副乡长根本不认账，说：“我是一乡之长，怎么会打人呢？”周广立又到乡派出所报案，派出所说没有证据，无法处理。周广立一气之下，到县法院行政诉讼庭要了几百份《民可以告官》的宣传材料，贴到杨庄乡各村的显眼处，并在每一张宣传材料上都留下自己的名字和住址。可以看出，报复的降临根本浇灭不了在周广立心中燃起的法律之火，反而使他越挫越奋。

　　第二个阶段是争议阶段(1999年到2000年9月)。从1999年起，周广立的知名度迅速提高。不仅远近县乡的人都来请他代理官司，而且，包括中央电视台、《中国青年报》、《南方周末》在内的新闻媒体都开始关注“周广立现象”，以热情的笔调肯定了周广立在农村法治化进程中的贡献。不过，周广立也因此在县内感受到了空前的压力。1999年6月，周广立被逼写下了不再代理县内行政案件的“保证书”。1999年11月29日，阳谷县政府专门召开了一个“周广立现象研讨会”，会上一边倒地指责周广立牵扯了政府精力，政府绝不能提倡所谓的“周广立现象”。县内与县外、政府与民间(及媒体)的这场拉锯战一直持续到2000年8、9月间达到高峰。2000年8月新华社两位记者关于周广立现象的文章刊在了一份重要的内参上。省市委的主要领导在上面作了批示。2000年9月，市县组成联合调查组，对周广立现象进行了深入调查。调查组最后的结论是：“周广立现象”对社会有利，受到了群众的信任和欢迎；同时，对这一现象要加以正确对待和引导，并加以规范。由此可见，周广立所面对的政府并不是铁板一块，政府的结构和态度是错综复杂的，而正是这种复杂性为赤脚律师自身合法性的建构提供了土壤。周广立自此便进入第三阶段。

　　第三个阶段是相对自主阶段(2000年10月到2006年6月1日)。市县联合调查组的调查报告含糊地提出了要引导“周广立现象”，但并没有说如何引导。由于调查报告的基调是大体肯定的，所以，县乡政府从此不再敢对周广立施加压力了。他们对周广立的代理行为既不提倡，也不反对，而是任其自便。周广立在这个阶段的代理实践也达到了一个顶峰：不仅接案的数量不断增多，地域不断扩大，类型不断拓展，而且拜他为师、与他并肩战斗的赤脚律师也越来越多。

　　第四个阶段是收缩阶段(2006年6月1日以后)。周广立10年的代理实践收获的不仅仅有游戏般的快感、百姓和媒体的认同、胜诉的喜悦，更有身心的疲惫、面对有法不依的无奈和失望。而且，随着时间的流逝，市县联合调查报告给他定性的“保护伞”作用也开始消退。终于，一个偶然的事件引发了周广立的退意。2006年6月1日，周广立为一个拖延长达10年的执行案去找县法院时，遭到了法警殴打，周广立当场昏倒，被送往医院。这个事件成为周广立下决心逐渐告别诉讼代理的导火索。

　　我们下文将以周广立为主要例证，旁及山东省其他的赤脚律师，来具体分析赤脚律师在乡村基层法律服务中的实践及其相关的理论问题。

　　四、赤脚律师的诞生：个人遭遇与扩散效应

　　1. 赤脚律师的初创：个人遭遇

　　什么样的人可能成为赤脚律师？我们隐约感到这与一个人的经历和性格密切相关。周广立是一个热情、较真、聪明、肯动脑子、好管闲事、爱打抱不平的人。在访谈中，他不愿多谈他的过去，不过，我们还是了解到，他的家庭成分是地主子弟。作为一个几乎与新中国同龄的地主子弟(他出生于1948年6月)，周广立尽管在建国后没有受过太多直接的打击，但家庭出身的重负还是让他分外地渴求人与人的平等。

　　他对法律最初的感受来自他的亲身经历。周广立原来在农余时间是加工爆米花的，推着加工车走街串巷。1995年4月23日，一个小女孩不慎在周广立的加工车上挤伤了胳膊。周广立为治好小女孩，花去了近4000元钱。但他的加工车还是被女孩的父母扣住不放。在多次索要无果、调解又失败的情况下，周广立被迫到法院起诉。一审和二审的结果都是：周广立须赔偿对方1500元钱，对方将他的加工车还回。然而，此时已是5个月过去了，周广立的加工车变成了不值钱的破车。这真是赔了金钱又折车。这件事深深地触动了他。他认为，如果自己懂法律，这事就可能是另外一种结果。为此，他开始对法律产生兴趣。他虽然只有小学文化，但平时就爱看报刊书籍，这时则开始尝试着翻看法律书籍。不过，那时他学法律，还只是为自己今后遇到麻烦时别再吃亏，就是吃了亏也要明白其中的道理。

　　促使他走上诉讼代理的道路，则来自他偶遇的一次“送法下乡”活动。1995年9月30日，是《行政诉讼法》实施5周年纪念日，阳谷县法院行政诉讼庭的法官在街上宣传行政诉讼法，每遇见一个人就边递材料边说：“有冤案没有？民可以告官。”周广立上县城赶集也正好碰到，对民告官感到又好奇又狐疑。正好，当时他的一个邻居被乡政府借口计生手术不合格而被乱罚款800元。周广立就抱着试试看的心理，鼓动这位邻居向县法院提起行政诉讼，要求乡政府退回罚款。乡政府先是威胁不许告，后来看到法院真要开庭时，就把钱退还原告了。法院之所以准备要开庭审理此案，一个很重要的原因是当时处在宣传行政诉讼法的氛围中，需要树立典型案例。因此，周广立的这次告官尝试马上得到了法院的积极响应。虽然这起诉讼最后是按撤诉处理的，但对周广立和这位邻居来说，可以说是用法律的武器告倒了乡政府。由此，周广立对法律的信心大增，开始迷上了代人打官司这件事。

　　类似周广立的经历在赤脚律师中非常普遍。仅以山东省为例：

　　山东淄博市高中毕业的边光华身患脚疾，为父亲的名誉权而打了第一场官司，由此开始萌发了对法律的兴趣。

　　山东省蒙阴县高中毕业的农民李志增，因为自己被告上法庭并被无端拘留，他通过向上级法院复议而获释，由此感受到了法律的用处，并开始自学法律。

　　山东省沂南县的盲人大学生陈光诚，因为村里没有按照规定给他免税，他上访了一年多。虽然他的农业税被免了，但承包田却被收走大半。而他帮忙代理的第一起盲人免税案却得到了法院的支持。由此他觉得上访的效力不如法律，于是开始自学法律，全心帮农民打官司。

　　山东省高唐县姜店乡范庄村初中毕业的农民周善清，常年在外闯荡，性格刚直，爱打抱不平。10年前因为耳聋回到村里。因为有感于农民的权益常遭侵害，他5年前开始自学法律，并以诉讼委托代理人的身份为农民群众打官司。

　　我们从这些例子可以看出，个人遭遇和性格是赤脚律师诞生最重要的导因。赤脚律师与一般律师的一个重要不同，就在于他们之所以走上法律服务的道路，常常既不是基于对抽象的法治理念的追求，更不是为了获得巨额的经济回报，而是因为他们自己的身体与法律有过遭遇。当苏力在分析秋菊的官司时，过分夸大了普适性的法律与地方性的习惯法之间的对立[1] (P. 23-37)。实际上，乡村社会的习惯法并不是简单固守旧例，它是在不断被建构出来的。农民与乡土传统之外的法律的亲身遭遇，既可能出现秋菊式的困惑，但也可能出现周广立们发现新大陆的喜悦。法律尽管最初是从西土移植过来、适应现代城市生活的，但中国农民面对法律并不都是被动的、手足无措的，他们也完全可能把法律建构为新的乡村习惯法的一部分。在以抽象化的法律事实为基础的“学来的知识”与以肉体化的生活事实为基础的“习得的知识”之间[9] (P. 176-182)，我们常常只看到前者对于后者的凌驾、贬斥甚或强奸，却不知，后者同样可能挪借、利用甚或改造前者。

　　当然，绝大多数村民并不会因为与法律的遭遇就认同法律。如果借用解释学术语的话，赤脚律师对法律的理解归根到底取决于他们的“前理解”。一些与法律看似无关的个人经历对赤脚律师从事法律工作之后的价值观和行为方式可能产生重要影响。作为地主子女的周广立，作为残疾人的边光华，作为盲人的陈光诚，作为聋人的周善清，在他们共同的好学、好奇、好管闲事、好打抱不平的性格背后，是他们的出身和身体苦难注定了他们对于谋求公平的敏感。周广立在访谈中谈到自己为什么要代理案件时说，是因为那样“既为人做了好事，又给自己带来了乐趣”。长年不辞辛苦、不避烦琐、不畏压力、不计酬劳地追求这种乐趣，也许正是出于那种天生的敏感。

　　2. 赤脚律师的复制：扩散效应

　　我们前文说农民可以把法律建构为乡村习惯法的一部分，一个很重要的表现就是赤脚律师一旦在一个地方出现，往往具有一种扩散效应，会逐渐形成一张赤脚律师的网络。

　　如果说在周广立打官司的最初阶段还主要是靠个人奋战的话，到了第二阶段，他的名人效应迅速发酵，加上农民固有的攀比跟进心理，不少人都来向他拜师学艺。于是，一批赤脚律师很快被复制出来。周广立保留的一封信记录了其中一个人学艺的经过：

　　一提起农民律师周广立众所周知，99年5月4号我前去周庄拜访，他热情地接待了我。我们边谈边看他以前代理的素食(诉讼)案件，我真打心里佩服，“真不愧为农民的律师”为受害者打抱不平，不收代理费，为受冤者服务。我作为一个中华人民共和国的有志青年，应该向这样的人学习宣传法律法规使更多的人懂法知法，为国家解政议政。当自己的合法权益受到侵害时应拿起法律的武器保护自己。

　　可我不懂法，当时我想拜访他为师，好几次话到嘴边没说出口怕被拒绝，最后终于我鼓起勇气把拜他为师的心里话说了出来，万没想到他满口答应了，并且脸上带着无比的笑容。

　　几个月来他带领我出庭多次，现在我基本上明白了法庭规律与诉讼程序，周老师耐心地教我怎样运用法律，还决心把这个青年从法盲中领出来。

　　我与周老师相识以前自己也惹上了一场官司，六个冬暖大棚期限不到被乡政府行政工作人员指使村支书张同新的配合强行私分、拆除，四棚洋香瓜(被)哄抢一空，直接经济损失三万余元，时间是98年7月29号。

　　由于不懂法，到处找领导，钱发(化)了四钱(千)多，可没有一个给我说理的。三个月的奔波，每次都是扫兴而归，于是我就想去法院告，我相信中国共产党的天下终究得有说理的地方，当时有好多好心人借钱给我，为此事气不平，1998年10月28号案倒是立了，受理费、案件活动费1650元可至今没有解决，一年来时间过去了，生产搞不上去，家庭将要破产。可老天有眼，有幸让我看到1998年7月1号山东大众日报刊登的鲁西名人周广立，我如获至宝，因此才建立了师徒关系，这是我最大的满足，自觉得到了靠山。

　　我也下定了决心，有空就看法律书，此书以(已)成为我的座右铭，我也要向周律师那样，为民伸冤不怕面前的艰难险阻，作一个合格的代理人，为祖国为人民贡献自己的余热。

　　                                                                           莘县河店乡潘庄村民张善法

　　                                                                                  2002年7月6日

　　从这封信可以看出，农民作为弱势群体，其权益在日常生活中时常遭受到各种侵害。有些人不知道法律可以当作保护自己的武器，有些人即使拿起了法律的武器也不知道到底如何使用。法律在许多农民那里如同钝器，而周广立同样作为一个农民，法律在他手中则变成了利器。这样的对比对那些执着追寻正义的人来说无疑是很有震撼力和感召力的。一旦从用法中尝到了甜头，则可能使其法律意识进一步扩展为法律服务意识，从而从自我维权走向公益维权。

　　随着周广立的名气的增加，来求诉的人日益增多，周广立一个人常常忙不过来。带徒弟或与其他赤脚律师合作就成了很好的一种应对方式。由于赤脚律师基本上不是为经济利益去驱动，所以，他们相互之间也不存在什么竞争关系。相反的，由于共同面对各种压力，大家同气相求，互为呼应，由此形成的小圈子起到了一种保护作用。

　　这种现象我们在山东省蒙阴县也可以看到。桑园村自李志增之后又涌现出了王学福、王学成、李凤来等四、五个赤脚律师。以桑园为核心的孟良崮周围形成了独特的赤脚律师群落。正因为这个群落的存在，使当地农民的人均负担非常低，各项费用也严格按照有关政策规定收取。桑园村没有村委会的历史曾经持续11年之久，但秩序井然。

      以往学术界关注过“送法下乡”的问题，但法律由农民自发地在乡间传播的现象还少有人探讨。如果说送法下乡是局部支配性权力关系的重建，那么，农民主动迎法入乡则构成了与送法下乡之间既合谋又对抗的复杂关系。一方面，迎法入乡确认了法治对农村的支配性权力，而另一方面，农民在某种程度上又通过这种主动的行动重建了农民的主体性，把法律从国家手中拿过来放在了自己的实用工具箱中。在这个工具箱中，法律和所谓反法治的工具诸如上访等是被并置在一起的[10] (P. 191-221)。这样一来，法律的支配性实际上就在农民的主动迎法中多少被颠覆了。如果法盲对法治的抵抗是朴拙的话[11] (P. 126-140)，那么，赤脚律师对法治的实用化改造则显得更为高妙。

注释：

①王宇：“中国法律援助现状调查”，法制网2006年8月31日：载http: //www. legaldaily. com. cn/misc/2006-08/31/content_398978. htm。

②E. Michelson. Unhooking from the State: Chinese Lawyers in Transition. Ph. D. dissertation. The University of Chicago, Department of Sociology, 2003: chapter 5。载http: //www. indiana. edu/～emsoc/Dissertation. html。

③“赤脚律师”(barefoot lawyers)的称谓仿照的是毛泽东时代的“赤脚医生”，取其凭借粗疏的技艺在乡间进行无偿的服务之意。

④山东行政诉讼从1999年到2003年连续5年受案突破万件，从2001到2003年连续3年受案位居全国第一，2003年全年一审案件占全国一审行政案件的1/5。