官僚制度的重建与软法的生成

2008-06-24 16:09:39 作者：梁剑兵 来源：http://www.fatianxia.com/ 浏览次数：0 网友评论 0 条

        王亚南先生认为，事实上，自现代以来，在中国开始走上现代化旅程之后，官僚政治始终不曾离开我们。我认为这个判断是符合中国现代社会的历史事实的。

        其实不仅仅是中国，从世界各国的政治历史来看，官僚政治都是一种无法消除的客观现实存在，这主要是因为官僚政治除过其对社会发展的消极意义之外，依然有其客观存在的巨大的合理性，因此，研究软法的时候，必须同时认真研究和对待官僚政治，应该是一种必然的研究进路。

        官僚制度(bureaucracy)是按照职能和职位分工、分层管理原则建立起来的行政权力体系。1745年法国学者V.德顾耐首创此词，以描述普鲁士的政府形式。后来被人们理解为具有贬义的官僚组成的行政制度。

        20世纪初德国社会学家M.韦伯把官僚制度作为“合理社会制度”的同义语。他提出统治人类社会的政治权威有三种类型：传统权威、超凡魅力权威、法律与理性权威，并认为后两种权威都是以官僚制度为基础的。

        在现代行政学中，也有人认为官僚制度是科层组织化了的正式行政制度。官僚制度一般分为早期的官僚制度和发展了的官僚制度。前者以秦始皇时的中国、新王国时的埃及和后期的罗马帝国为代表。这个时期超凡魅力的权威是统治社会的基础，法制却很不完备。后者始于资产阶级民主革命以后，西方国家法制逐渐完备，科层组织日益严密，并建立起正式的文官制度，这时充分发展的官僚制度已成为维持现实社会所不可缺少的基本工具。韦伯曾论述过官僚制度一般具备的条件：①有强大的中央集权。②有较为完备的法律制度作为办事的依据。③有经过专门培训，通过公平竞争、择优任用，以办理公务为职业，靠工资为生的公务人员。④有维持国家开支的经费。⑤有层层授权，下级对上级负责的科层组织。⑥公务人员有按照法规自由支配的强制手段和自由处理的权力。⑦公务人员的职位有一定任期。⑧公事与私事、办公室与私人住宅、公产与私产有明确区分。⑨机构内部有固定的办公机关与档案资料等。

        官僚制度适应社会生产力的迅速发展和社会分工越来越细的需要；它为行政活动，为管理者行使权力提供了正式的规则，因而对提高行政效率，实现行政目标有积极的意义。但是，随着官僚制度的发展，它也暴露出种种弊端，如滋生官僚主义、出现享有某种特权的阶层等，引起了社会公众越来越多的批评、关注。

        在我国历史上，统治中国最久的制度实际上是皇权支配和控制下的官僚政治制度，这种政治制度成为稳定中国社会政治秩序的核心支柱，对中国古代专制社会的超稳定存在产生着决定性的影响。但是，官僚政治往往因为注重形式和腐败丛生而遭致社会公众的痛恨甚至唾弃，从此成为一个与政治观念和主流意识形态水火不相容的政治形态，国人一听到官僚二字，几乎是本能地采取“老鼠过街，人人喊打”的态度，必欲彻底根除而后快，这种倾向即使在王亚南先生的论说中也是如此。

        其实，仔细想来，官僚政治的现实存在是有其自身的合理性和正当性的，官僚政治并不完全就是一个消极的甚至是反动的社会政治现象，因为在人类的社会管理历史当中，迄今为至，在稳定的和和平建设的时期，官僚政治依然是维护公众利益、提供法律、政策、公共福利和公共设施的唯一主体，一个没有官僚制度的社会无论是对任何国家都是不可想象的，区别只在于官僚制度是以人治和专制社会为背景还是以法治和民主社会为背景而已。

        大体上，中国重建官僚制度的努力开始于1979年，这是与对文化大革命的全面清算活动相对应的必然逻辑结果。既然文化大革命的发动是以对官僚政治的彻底否定为核心指导原则的，那么，对文化大革命的“拨乱反正”必然以恢复官僚政治为其最终的政治目的，这是一种合乎情理的必然逻辑。但是，这种深邃的政治目的却被巧妙地隐藏在“依法治国”的战略口号之下，这样一来，从一开始，中国的改革开放和法制建设就都成为了重建官僚政治的两种主要手段或者政治工具。

        如果法律从来不是议会政治的有力武器，也不是普罗大众改变其政治权力客体地位的有力武器，这就从根本上注定了法律只能成为政治的附庸和官僚阶层的奴婢。安东尼·唐斯[1]指出：“随着官僚组织的发展，他们倾向于制定更多的成文规则体系，涵盖他们可能遇到的各种情况。随着时间的推移，官僚组织会遇到各种情形，与创设之初相比，官僚组织学会了如何更有效率地处理此类情况。提高组织经验积累的渴望，使官僚组织中的官员制定出越来越多的详细的规则。这些规则有三个主要的效应：第一，能够显著地提高官僚组织对过去曾经面临的情况的处理能力，并使它的每一个部门的行为，对于其他部门而言，都更稳定，更可预测。第二，将官员的注意力从实现官僚组织的社会职能转移到官僚组织自身的规则上（社会学家称为‘目标转移’）。第三，增加了官僚组织结构的复杂性，这反过来增强了制定规则的惯性，因为当前的成本已经投入了大量的成本。由此而产生的对变革的抵制，进一步降低了官僚组织调整、适应新环境的能力。因此，老的官僚组织往往比新生的官僚组织更加稳定和缺乏弹性。”[2]

        在中国，“健全社会主义法制”的努力首先是以恢复被“文化大革命”破坏的官僚机构组织、实现其社会职能为目标的，与此相适应，将党组织和官僚政治组织分开的战略构想开始实施，[3]发展经济、改革开放作为压倒一切的政治任务被设置为重建后的官僚组织的首要的、乃至是唯一的社会职能。但是，随着经济的快速发展，市场经济的调节作用开始得到充分的发挥，官僚组织的功能和作用逐渐衰退并减弱。例如，在中国发生大规模流行性疾病SARS时期，普遍的看法是随着政府部门的工作重点转移到防疫等社会公共事务方面，无暇顾及经济事务，中国的经济发展将会出现严重的衰退，但是，当SARS结束后，几乎所有的经济预言家都吃惊地发现，中国的经济发展不但没有出现预料中的衰退，反而有异常迅猛的增长。这种与官僚政治无关的经济增长使敏感的官员们第一次感受到了官僚制度自身的存在危机，于是，努力建设官僚制度的步伐开始加快，以制定公务员法为标志，中国的官僚制度终于被法律正式确立和合法化。

        随着中国官僚组织的成长，同时也随着政府部门经济职能和作用的衰退，官员们的关注点，逐渐地从执行官僚组织的社会职能转移到自身机构的生存和发展上来。随着中国官僚组织的成熟，为了官僚组织的管理机器的未来生存和发展，官员们会变的越来越愿意修改官僚组织最初的正式目标，为官僚组织和官员的切身政治利益和经济利益着想，寻找完全适合自身要求的行为模式与方便其政治利益实现的规则。于是，对有利自身的法律坚决贯彻，对不利自身利益的法律坚决否定，就成为一切官僚组织和官员的本能，也是导致出现法条型软法的最根本的原因。因为这种法条型软法虽然是符合社会公众愿望和利益的，却不符合官僚组织自身的利益要求，在相对成熟的官僚政治体制下，必然成为官僚权力的装饰品或者作为宣传性符号而存在。