地方性共识与农地承包的法律实践

2008-09-05 15:18:07 作者：陈柏峰 来源：http://fyly.fyfz.cn/ 浏览次数：0 网友评论 0 条

当前中国法律社会学研究关注个案比较多，缺乏全局的田野经验，因此要么潜在地将个案当作普遍的经验，要么对经验的代表性和普遍性根本不关注。本文试图从地方性共识的视角，在村庄层面讨论农地调整的集体行动得以达成的原因，以此来理解农地承包的法律实践。村庄地方性共识，是一个相当广泛的文化区域所共享的知识，这就为从农村个案调查到区域研究，再到区域比较提供了连结点；为从更具普遍性意义的中观层面讨论法律实践，提供了可能。当前中国法律社会学对法律的逻辑关注比较多，对政法逻辑的讨论也基本局限在法律运作的层面，既有研究几乎没有独立关注治理逻辑对法律实践的影响，这不能不说是一个重大缺憾。本文将法律的逻辑和治理的逻辑区分开来，讨论两者的相互作用，关注它们对农地承包实践的影响。文章将在区域比较的视野下，考察农村土地承包的政策和法律在三个特定县域的实践后果，研究造成这种实践后果的村庄原因和治理原因，以丰富我们对农地承包法律实践的认识，进而丰富我们的法学理论。

一、农地承包的政策、法律及其实践

1980年代，全国实施了家庭联产承包责任制。对于土地承包期限，中央规定一般应在15年以上，并规定了“大稳定、小调整”的原则。1993年，中央提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”，并且提倡“增人不增地、减人不减地”。1998年“三十年不变”和“增人不增地、减人不减地”写入《土地管理法》，2003年写入《农村土地承包法》。中央的出发点是“赋予农民长期而有保障的农地使用权”，因此越来越反对农户自发调整承包地。为了解决新增人口的农地问题，中央1984年提出的“大稳定、小调整”原则，要求在承包地基本稳定的前提下，对人口变化后人地关系过于悬殊的农户实施必要的调整，但不允许通过行政手段实行全村组的农地普调。1993年提出“增人不增地、减人不减地”后，更加强调增加农民对农地承包的稳定预期，反对因人口的变动而调整承包地。

    尽管国家一再强调土地承包关系的稳定，但受各种因素影响，当前我国农村形成了多种农地制度形态。本文主要关注传统型农村地区的相关土地承包实践。在这些地区，土地承包的法律实践形式主要有四种。一是农户经营加“三十年不变”，这是国家政策和法律所规定的农地经营方式，也是当前农村最普遍的一种制度形态。二是农户经营加“大稳定、小调整”，这也是一种相当普遍的制度形态类型。三是农户经营加“一年一小调，五年一大调”，这种制度形态曾经很普遍，但当前已越来越少。四是“生不增、死不减”模式，以贵州湄潭为代表，1984年至今没有进行过土地调整。这种制度目前已以地方法规的形式在贵州全省推广。这种农地制度实践，是在中央处于摸索阶段，政策还没有明确化时，地方就提出并开始实施的一种政策和制度，是当前国家农地政策和法律的提前实践和极端化。

    比较上述四种农地制度实践，最关键的地方还是土地调整。是否制度化地进行土地调整，具体如何调整，是它们之间的主要差异。1980年代以来，中央一直强调农地承包关系的稳定，反对村庄进行农地调整，尤其反对全面的大调整和经常性调整。但事实上，土地调整在全国农村一直普遍存在。调整形式主要有两种：大调整与小调整。大调整就是“打乱重调”，即不管承包期是否到期，因村组内农户家庭人口变化或其它原由，由村组将所有农户的承包地集中重新分配。大调整有两种形式，一是只动面积而主要地块不动，即按人口重新分配土地面积，但农户原来承包的地块多数不动；二是既动面积又动地块，即不仅土地面积按人口重新分配，而且农户原来承包的地块也重新打乱。与大调整相对，小调整是指个别农户之间的“多退少补”。小调整的形式多种多样，有的预留机动地，承包期内可以利用机动地进行小调整；有的不留机动地，承包期内人口增减户间直接进行土地对调；有的规定过几年就统一进行一次小调整，等等。小调整只涉及部分农户的部分土地，而其他家庭的土地保持不变。小调整中，人口增加和减少常常并不平衡，增加的人口往往需要“排队”等候相应的人口减少，才能取得份地。这样时间一长，小调整就无法跟上利益结构的变化，而需要大调整。

    1992年的一项调查显示，有89%的样本村对农田进行过调整，当时绝大多数农民支持这种做法。[1]而同一学者2003年所作的调查显示有86%的样本农户参与过这种土地再分配。[2]农业部1998年对全国6省824户的调查资料显示，曾经调整过土地的农户为751户，占样本总数的91%，最多的调过8次，全国平均调地次数为2.31次。[3]另一份1999年的调查材料显示，自土地承包到户以来，90个样本组中有88个进行过土地的大、小调整，占样本组总数的97.8%。90个组共发生过567次调整，组均6.3次，其中大调整共96次，小调整共471次。具体情况如下表：[4]

    从既有的调查中，土地调整的普遍性可以得到证实。而且，从总体上说，土地调整越来越少，这与我们田野调研的质性感受一致，反映了国家政策和法律持续加压后已对村组集体的地权调控起到相当大的限制作用。2000年的一份调查显示，在739人中赞成“30年不变的政策”的，有478人，占64.7%；不赞成“30年不变的政策”的，只有72人，占9.2%。[5]这与1992年那份调查的结果截然对立，说明中央政策和法律在持续的压力下逐渐得到农民的认可。

    大体上说，农地承包实践可以分为三个阶段：第一轮承包阶段；第二轮承包阶段；税费改革以后。第一轮承包阶段，国家解决新增人口的农地问题的主要政策是“大稳定、小调整”。但允许调整与不允许调整存在着质的区别，而允许小调整与反对大调整不过是量的区别。况且，由于人口增减的不平衡，小调整注定无法跟上利益结构变化的趋势。政策允许调整，而小调整又解决不了问题，选择大调整也就理所当然。第二轮承包期间，国家政策和法律规定“增人不增地、减人不减地”，但一些地方仍然沿袭第一轮承包期间的惯例，继续根据人口变化调整土地。另外一些地方，农民负担越来越重，出现大面积抛荒。为了应对税收任务，乡村干部只得想办法将抛荒地转包，土地调整因此频繁。[6]税费改革后，农村形势发生了很大变化，种田已有可观的收益，这导致了许多农地权属纠纷。[7]在这种情况下，一方面农民争着要地，另一方面国家政策和法律又“赋予农民长期而有保障的农地使用权”，乡村干部如果进行土地调整，利益受损的农民很可能上访“维权”，乡村组织因此面临着政治风险。因此，进行土地调整的村庄越来越少。

    然而，确实还有许多村庄能够顶住各种压力，仍然坚持调整土地。[8]我们最近几年在农村调研时也发现一些地方土地调整现象仍然存在，如安徽绩溪、湖南衡阳、陕西武功、湖南新邵、山东青州、河南汝南、江西吉安等地。但我们在湖北荆门、江陵、荆州、监利、公安等江汉平原县市调研，发现村庄内从未因人口变化而调整过土地；贺雪峰在辽宁大古村调查也没有发现土地调整现象。[9]

二、地方性共识与地方性规范：土地调整的村庄原因

    从1980年代起，为何很多地方可以不顾中央政策和法律而坚持调整土地，尤其是一些地方直到现在还在不断调整土地？当前随着电视的普及，国家政策和法律的宣传力度大大增强，国家政策和法律所规定的“三十年不变”，“增人不赠地、减人不减地”已经家喻户晓。在这种情况下，只要有一个或几个农户拿着国家政策和法律去上访，诉求自己的既得利益，村组内的土地调整就无法进行。在利益分化的情况下，土地调整的一致行动能达成，这必须从村庄内部去寻找原因。而且，各地土地调整的实践如此不同，有的地区农村自土地承包以来普遍没有因人口变化而调整过土地，而有的地区农村直到今天还在不断调整土地。同样的政策和法律为何在不同地区有着如此大不相同的实践形态呢？这也促使我们从村庄内部去寻找普遍性的原因。

    有关农地调整这一特殊制度实践的成因，学界有多种解释，包括“产权残缺”说、干部利益说、交易费用说、市场替代说等。这些理论从某一方面揭示了问题，但大多局限于经济学的视野。这种视野忽视了农地频繁调整所牵扯的经济学之外的复杂问题。在调研中，当我们问及村组集体为何要经常调整土地时，大多数乡村干部和农民的回答是，农地的分配必须适应家庭人口的变化。1980年代至今，几乎所有依靠务农的家庭，都必须面对因生死嫁娶等人口变化带来的土地压力。也许正是在这种压力下，各地农村都调整土地，以使土地承包人均平等。[10]针对这种情况，许多地方的政府在宣传政策和法律时，一直要求干部群众摆脱“增人就得增地、减人就要减地”的“误区”，他们反复澄清，土地承包的主体是家庭而不是个人，土地的供应制也不存在，因此人口变动不能作为土地重新分配的理由。从这里，我们可以捕捉到农民把土地承包与人口联系起来的根源，它与集体化时代的实践相关。

    自古以来，中国农民就“不患寡而患不均”，均等地占有土地一直是农民追求的理想境界。但在集体化时代之前，从来没有土地按人口均分的制度。显然，集体化时期的经历使农民养成了一些新的习惯。在集体化的制度下，农户能够得到一小块自留地，自留地的面积根据家庭成员人口数。此外，在集体化时代存在着一种集体帮助困难者度过难关的实践。[11]农民对这种实践非常认可，所以在今天赞成进行土地调整。有人据此提出土地调整的集体成员权说，认为农民在集体化时代形成了一种很深的“集体土地成员权”意识，农民认为土地是属于“大家的”，因此每个集体的成员，包括现在的和将来出生的，都应该均等地享有分配土地的权利，这导致1980年代以来农地的频繁调整。[12]在当前农村土地资源极其稀缺的情况下，均等地占有土地实际上是一种“土地型社会保障制度”。[13]

    显然，集体化时代的相关实践和观念，对我们理解改革开放后的土地调整的普遍性有着很大的帮助，但它不足以解释问题的全部。首先，当前农村的土地调整不仅仅与人口变化有关，还可能与村庄公共建设、农业发展安排或其它建设有关，因此调整土地不一定仅仅为了满足“成员权”或“土地型社会保障制度”的要求。其次，改革开放至今，已经经历了二十多年时间，这个时间与集体化时期几乎一样长，市场经济的观念早已深入人心，农村社会早已出现普遍的利益分化，国家政策和法律也支持这种利益分化。只要土地调整中的利益受损者诉求于国家政策和法律，就可以低成本地获得救济，土地调整就无法进行。然而，偏偏有的地方就是可以调整土地。而且，各地农村的制度经历一样，当前的政策和法律又完全一样，土地调整的实践却非常不一样，“集体成员权”无法对此进行解释，这只能从村庄内部寻找原因。与此对照，集体化时代的相关实践可能只是强化了村民原有的观念。

    当前决定村庄中是否能够进行土地调整的，既不是村干部，也不是多数村民和民主的多数原则，而是少数村民和不捣乱的原则。能否调整土地，关键在于所有的村民是否有一致的“地方性共识”。[14]地方性共识是指村庄中所有的人在生产生活中共享的具体知识，这种知识并不局限于某一村或某几个村，而在一定的区域内被人们知晓，为一个区域内所有的人共享。地方性共识为生活于其中的农民提供了行动的无意识依据，将他们对当前生活的本地认识和对未来生活的本地想像联系在一起，构成了他们行动中的理所当然。不同区域农村中的地方性共识，有着巨大的差异，正是这种地方性共识的巨大差异，构成了农民行动逻辑差异的强大依据，也因为是地方性共识，而非农民的个人认识，使我们可以对地方性共识进行测量，从而研究地方性共识与农民生产生活秩序的关系。

    湖北荆门在1982年进行土地承包后，由于每块田地的远近、肥瘦和灌溉条件不同，而各家人口变化也各不相同，由此形成了既得利益者。如果再调整土地，就必然会损害这种既得利益，那些分到好田的农户，那些有人口减少的农户就反对土地调整，国家土地政策和法律很快就会成为他们维护既得利益的强有力武器，土地因此调整不动。[15]   在荆门，人们因利益分化无法形成土地调整的“地方性共识”。即使偶尔形成，也会因利益关系随时濒临瓦解，因利益衡量偶然达成的共识也难以上升到实践层面，更不用说上升到身体无意识层面了。这种情况下，土地纠纷中人们就会有各不相同、互相冲突的公平表达观念。[16]

与荆门农村只要一户不同意，土地就无法调整相反，在湖南新邵县，土地调整中几乎没有村民反对，即使偶尔有反对的，那也没用，因为“我们分地时，以小组为单位写有协议，三年一调，五年一调。”问题是国家规定土地承包三十年不变，也是白纸黑字，国家法律难道不大于村民的协议？一个小组长说：“国家在81年分地时就说多少年不变，我们还不是一直在变！我们组里的协议，就相当于法律，与国家的法律是一样的，‘国有国法，组有组规’。”问题不在于村民的权益应该受国家政策和法律的保护，还是村民应该遵守自己或父辈过去签定的同意土地调整的协议，而在于新邵的农村土地调整一直在进行中。[17]调田过程中有一些小争议，但并没有村民援引国家法律来对抗全组的调田决定。

与湖南新邵县相同，在河南汝南县，土地调整也经常见到。我们调查的宋庄村实行“一年一揭退，五年一大动”，村民俗话称为“对树揭皮”、“长虫蜕皮”，意思是说，人不在了，就必须“揭皮”、“蜕皮”，腾出地来。村民们说：“‘三十年不变’，意思是说人在地在，承包制保持不变。该动地该添地还得办。人死了，他不吃饭了，还占地是占大家的便宜；人有了，他就要吃饭，就该给他分地，你不给他地，他不饿死了？”汝南农民这种“饿死人”的担忧，反映出村庄中存在强大的地方性共识，这会对少数既得利益者借国家政策来维护个人利益形成强大压力。[18]

    显然，在湖南新邵县和河南汝南县，人们虽有利益分化，但正是这种利益分化反衬出村庄中仍然存在强大的土地调整的“地方性共识”，这种共识使人们存在一个共同的公平观念，并因此促成土地调整的制度性实践，进而成为人们在日常生活中判断应当如何的标准，那么这种地方性共识就在实践层面成了地方性规范。共识是人们观念层面的趋同认识，而规范则是实践层面起作用的具体约束力量。一些学者从习惯法与民间法的层面讨论过地方性规范，[19]朱晓阳则涉及到了法律实践背后的社会科学观念。[20]这里我试图从地方性共识的延伸层面，从农民的共识对实践的影响层面，从政策和法律实践的社会基础层面进行讨论。

    地方性共识构成了农民行动中的政治正确和身体无意识，构成了其内心基本情感的一部分，违反共识会导致强烈的情绪性反应和焦虑不安。对土地调整的共识是一个相当广泛的人群所具有的不容质疑的地方性共识。正是这种地方性共识，村民个体失去了质疑的能力，因为地方性共识会制造出一种评估体系及标准，来判定何为正确，何为应当。正因此，新邵和汝南的农民不会根据国家政策和法律来质疑他们的土地调整实践。在实践中，这个评估体系成为了地方性规范，它对每个人都能产生实在的压力。当地方性规范的评价体系认为应当进行土地调整时，它会抑制既得利益者诉求于国家政策和法律的冲动，它不允许人们为了个体利益而任性而为。这样，地方性规范就成了人们应该如何行动的准则，使人们具有明确的行动目标和道德标准，地方性规范因而成为乡村道德生活的保护神。

    地方性规范是一个相当广泛区域内所有人关于什么是正当，什么是不正当的评价体系，而非某一个村庄或村民的理念，这使得土地调整的实践具有区域性和一定普遍性。因此，我们从一个村的土地调整实践，可以考察一个相当广泛的区域内的实践。因为同一区域内的人们会有共同的地方性共识和地方性规范。一般而言，这个超出村庄的地方性共识和地方性规范的广泛区域，至少是一个县域以上的范围。更大的范围，只要地理、文化、种植结构等高度类似，横跨整个大平原都有可能。在湖南新邵和河南汝南，农民利益发生了分化，国家政策和法律家喻户晓，人们可以低成本地以之维护自己的既得利益，但土地调整仍然可以进行，因为村庄内部存在与国家政策和法律很不相同的强地方性共识和规范。而湖北荆门之所以自土地承包以来就无法进行土地调整，就是村庄内部缺乏地方性共识，无法生成地方性规范。

三、地方性规范的性质与基层政府的角色

    同样存在地方性规范，但湖南新邵和河南汝南农村的地方性规范的性质却不相同，这决定了两地土地调整的实践存在一些差别，基层政府在其中的角色也因此有所不同。为了分析这两地的不同，我将它们的特征放到华南、华北的大区域中进行分析。在广泛的经验研究的基础之上，我们将中国农村汉人居住的核心地区分成华南、华北、中部、川西、长三角五个区域。这种划分既考虑了经济、社会和文化的不平衡，也考虑了不同地区历史与地理结构的不平衡，具体包括以下七个方面：离中央权力重心的远近，开发时期，自然资源条件，灾荒与移民状况，村内家族结构，土地占有、使用形式，居住结构。[21]

地方性规范是地方性的行动规则，但并不一定与国家意识形态和法律相对立。相反，国家意识形态和法律往往经由地方性规范来发挥作用。从总体上说，在中国传统社会，国家权力对基层社会不够深入，基层社会自治既依靠国家法律和家法族规等强制性的规范，也依靠农村常识性的地方性规范。强制性规范常常也通过内化成常识性的地方性共识起作用。当国家权力强大，有能力为基层供给基本公共品时，自主性的地方性规范的生长就既无必要，也无可能。进一步说，国家权力介入越深的地方，地方性规范的生长就越难，自主性就越弱；而国家权力越是难以介入的地方，自主性的地方性规范的生长就越容易，也越需要。地方性规范与国家权力渗透的这种此消彼长关系，决定了在中国传统社会，远离中央权力的南方农村，地方性规范的成长较为容易，且自主性较强，而中央权力重心所在的北方农村，地方性规范会受到国家主流意识形态的有力塑造，其自主性较弱。

华北一直是中央权力的重心所在，广袤的平原使国家权力较容易渗入到农村社会中；农业所面临的涝灾威胁使得农民期待国家政权来组织抗灾，其结果就是农民对国家有强烈期待和认同，北方村庄多姓杂居的格局也有利于国家权力深入。[22]华南地区以山地为主，相对远离中央权力，宋明之后，农村社会的宗族重建又比较成功，能够自主应对农业风险，因此国家权力不容易深入，也无需深入。另外，在中国传统社会，村庄内部阶级结构也使得国家权力更深入北方村庄，因此北方村庄地方性规范的自主性较南方村庄为低。就当前中国农村的情况来看，南方农村因传统时代已形成强有力的自主性地方性规范，当现代国家权力介入到时，较难快速改变其地方性规范，虽然削弱了它。北方农村因传统时代就受到更多国家权力和主流意识形态的渗透，农民因此形成了接近政权的特定心理结构，地方性规范强但自主性不足，一旦现代国家权力再次介入，地方性规范会随之发生变化。国家权力的介入与地方性规范的变化，存在时间上的滞后性。地方性规范越强，其自主性越强，则国家权力介入后发生变化越慢，变化的滞后时间越长。中部地区主要指开发时期较为晚近的地方，典型是江汉平原，国家权力要深入农村难度倒不大，但由于开发时间不长，人们居住比较分散，社会交往密度不高，地方性规范尚未完全形成，国家权力就开始强力介入，其结果是国家意识形态和法律会即刻产生效果。

如果从南北方的差异来理解土地调整的地方性规范，我们就会发现，促使土地调整在一些村庄能够顺利进行的原因，与不同村庄在传统社会的经历相关，也与村庄自身的结构相关。

在河南汝南农村，农民将耕地和吃饭紧密联系在一起，以至于对饿死的担忧，这反映的是土地调整的地方性规范后面受着生存伦理的支撑。生存伦理就是在资源允许的情况下，所有的村庄成员都应当依靠该资源获得生存，维持生存的需求天然地高于其它一切要求。[23]黄宗智认为，清代法律和民间习俗表明传统中国社会是一个生存伦理至上的社会。[24]但关键是，今天农村社会与传统社会已有很大不同，对当前汝南农民而言，农民的主要收入都来源于务工而不是土地上的收入；土地调整中增减的只是农户土地的一小部分，并不影响生存。这种情况下，之所以生存伦理与土地调整的地方性规范联系在一起，是因为生存问题构成了汝南农民对土地的想像。生存伦理是传统中国和集体化时代给人们留下的尚未褪去的经验和共识。自古以来华北农民的生存高度依赖土地，土地是人们生存的唯一保障。集体化时代的生产力状况和平均主义实践无疑强化了人们对土地的这种观念。虽然今天的现实情况已经改变，但由于滞后效应，人们的观念和地方性规范还没有来得及完全改变。

也正因受这种生存伦理及相关地方性规范的支配，汝南的乡村干部才会说：“你不调，群众就找你闹事，找你要饭吃。”当然，没饭吃就找国家，这也反映了汝南农民诉求国家的心理。事实上，在汝南不进行土地调整的村庄中，有村民上访要求进行土地调整。也正因为存在诉求于国家的心理，当地方性规范与国家法律不一致时，他们会在自己的体系里自圆其说。[25]正是在生存伦理的支配下，汝南农村调整土地时，对户口已经迁出的大中专生仍然分配土地。这是“集体成员权”无法解释的，因为按照法律，户口转出，就已不是集体成员。

可以说，汝南农村支持土地调整的地方性规范是传统社会相关规范和集体化时代相关规范的混和物，这个混和物中还加进了农民对当前国家政策和法律的想像和故意曲解。这一地方性规范背后的地方性共识，更主要的是传统社会的生存伦理意识，而集体化时代的生产力水平和平均主义公平观念则强化了这种意识。

在新邵农村，同样存在支持土地调整的地方性规范，但这种规范与汝南农村有所不同。新邵农民不断强调的是他们小组的协议，因为“国有国法，组有组规”。既然“土地是集体的”，就应该按集体的规矩办。在新邵农村调查，很容易感受到村组内部的集体主义气氛，因为是集体的东西，所以只要是集体的人就都有份，也都有责任。支持土地调整的地方性规范的基础在于农民的集体观念。我们不能简单地认为这种集体观念来源于集体化时代的实践，应该说，这种观念与传统中国社会中的宗族、房支和屋场的结构和观念更加相关。[26]在南方村落中，成员权的获得与宗族生活的实践密切相关，而与集体化的实践关系不大。[27]当然，集体化时期实行“三级所有，队为基础”建制，往往与传统社会的屋场、房支或宗族重叠。这使得集体时代的集体观念，与传统社会的宗族观念，可以并论而不冲突，甚至可以说，前者以隐蔽的方式强化了后者。与汝南不同，村民们和村干部并没有试图在国家法律和调田的地方性规范之间寻求某种可为外人接受的说法，他们非常清楚调田的实践不符合国家政策和法律，但他们坚持按照地方性规范办事。

总结来说，新邵农村支持土地调整的地方性规范主要是传统社会相关规范，也混合了集体化时代相关规范，这一地方性规范对当前国家政策和法律持较为明确的抵抗态度。地方性规范背后的地方性共识，更主要的是传统社会宗族实践中的公私观念，而集体化时代的集体观念则以隐蔽的方式对之有所强化。

    经过这番梳理，我们可以看出，同样是支持土地调整的地方性规范，规范的性质其实并不相同，其背后的地方性共识的基础也不相同。从某种程度上讲，这种不同最终导致了两地政府在土地调整问题上的态度不同。概括来说，新邵县乡干部可以被称为“被动的合作者”，而汝南县乡干部可以被称为“隐蔽的合谋者”。

    税费改革后，政府要向农民发放各种补贴，其依据就耕地面积。这样，村组私自进行的土地调整，就需要地方政府的配合。而配合的工作量是相当大的，地方政府为何愿意花费做这些额外的工作呢？在湖南新邵，乡镇干部说：“村里都要求调地，他们要调，我们只好跟着每年核算。他们有这个要求，我们就只好做这个事了。”[28]湖南新邵的土地调整是在村庄的主导下进行的，乡镇只是“被动的合作者”。但关键是，乡镇是在一项与国家政策和法律相抵触的实践中充当合作者，而且看起来有害无利，付出巨大的工作量，还要承担行政风险。

在南方村庄，这种合作不是偶然的。南方村庄由于宗族能够基本解决村庄公共品供给，对国家政权向来有排斥心理，国家政权也一直没有像北方那样深入村庄，收取税费一直遭遇到组织化比较高的抵制，计划生育和殡葬改革的政策效果也不如中部和北方农村。由于南方村庄存在着规模巨大，组织动员能力强的宗族，县乡行政很难通过收买村干部来建立“乡村利益共同体”[29]，因此很难像北方农村那样建立起有效的上下级关系。南方农村的乡村关系与其说是上下级关系，不如说是友好协商关系。因此，乡镇干部在处理与村干部、村民的关系上，就不是简单的指挥，而是友好合作。在土地调整问题上，如果南方农村的县乡干部正面反对村庄的自发实践，一方面反对的成本会很高，效果不会好；另一方面还会遭致村民和村干部在其它事情上的不合作，而这些事情很可能对乡镇政绩有着决定性影响。

在北方农村，只要地方政府愿意，就可以低成本地深入乡村，但汝南农村为何违反中央政策和法律进行土地调整呢？因为土地调整不仅仅与地方性规范相关，还与村庄的治理和发展有着极其密切的联系。[30]基于此，县乡政府采取一种模糊态度的策略。因为县乡政府知道，严格执行中央政策和法律，就会导致村庄利益结构刚性化，村里就什么事情做不成。相关建设占地后，如果不调整土地，就得持续多年支付占地补偿，这会成为乡村组织难以承受的负担。[31]由于村组可以调整土地，村庄利益结构就没有完全刚性化，而具有一定的弹性，乡村两级从而可能利用这种弹性的土地利益结构来做成一些事情。当然，好坏暂且不论。

    这样一来，如果县乡政府希望村组干部带领村庄发展，就不能反对土地调整；但县乡政府又不能明确支持违反中央政策和法律的行为，因此就只好采取模糊的态度。采取模糊态度，没有出现上访是县乡希望看到的局面，但如果出现上访，县乡也很容易推脱责任。县乡政府知道，若明确规定土地不能调整，要求村组严格执行政策和法律，则难以期待村组完成各种达标升级任务，完成发展地方经济、供给农村公共品的任务。只有赋予村干部调控土地的权力和空间，县乡的发展才又可能，但明确赋予所带来的政治责任又是县乡政府所承受不起的。与新邵县乡干部“被动的合作者”角色相对，汝南县乡干部的这种角色可以被称为“隐蔽的合谋者”。县乡有很强的政绩导向，也有相对强的行政命令能力，可以借村组干部之手来达到政绩目标。但村组干部却缺少实现县乡政绩目标的手段，土地调整是可以借用的不多手段之一。这样，在汝南县乡干部的隐蔽合谋下，那些想做事的村干部就可以利用模糊空间，与支持调地的村民结成利益联盟，努力保护自己施展抱负的发展空间，从而遏制潜在的上访者。

四、农地承包实践的时代变迁：“放法”、“迎法”与法律下乡

前文论述中，我比较了新邵、汝南、荆门土地调整状况，并从地方性共识的角度解释了土地调整的区域差异。然而我们所讨论的区域之间的差异，主要是从土地调整的普遍性及其背后的逻辑而言。在我们所划定的南方、北方、中部这样的宏大区域内，甚至在我们调查的县域范围内，即使剔除城郊村和发达地区农村，土地调整实践的差异仍然非常大。有时相邻的两个村，也可能存在较大的差异。这要从中央政策的贯彻和现代法律下乡的角度去理解。

1980年代以来，土地调整的实践一直存在，但随着时间的推移越来越少，这与国家政策和法律的持续用力有关。国家政策和法律持续用力对土地调整实践的影响，应该从两个方面去理解，一是国家政策和法律的贯彻渠道，二是村庄对国家政策和法律的反应。后一方面问题的关键在于，村庄中是否会有人选择打破地方性规范，以国家政策和法律诉求自己的利益；以及当国家机关遇到这种情形时，是选择严格执行法律还是遵循地方性规范。

费孝通讲述过一个“奸夫的故事”，[32]许多学者将这个故事理解成，现代法律制度破坏了原有的礼治秩序，但并不能有效的建立起法治秩序。朱晓阳则从背后的观念冲突将其理解成“法律的语言混乱”。[33]这里我想从法律下乡的角度加以理解。正是由于存在类似于这位奸夫的“乡间败类”，法律才有可能进入乡村。在传统社会，当一个“乡间败类”以法律为“武器”寻求自己的利益时，尽管国家法律可能支持他，但乡村极有可能谴责、排斥、惩罚他。但是今天村庄已经丧失了惩罚能力，当“乡村败类”不断出现时，村民也就逐渐习惯并不加谴责。这样，“乡间败类”的行为不但在现代法律制度上具有合法性，在村庄里也逐渐具有了合法性。这时，法律就已经下乡，地方性规范也因此瓦解。在很多村庄，土地调整的实践正经历这样的过程。在宋庄村冯西组，2005年调地时，一位民办教师刚刚转为公办教师，按照村庄地方性规范，承包地应当退出来，但他坚持不退，事情闹到了乡政府，乡政府支持这位教师。“好在其他村民并没有学他”，因此冯西组直到现在还可以坚持土地调整。起初村民们对这位教师非常恼火，背地里骂他“做人不讲道德，还为人师表呢”，但骂归骂，大家也拿他没有办法。宋庄村支书说：“这样的人有一两个还没事，有十个八个就不好弄了。那样，我这个书记也没法当了。”然而，从一个到“十个八个”，也许是迟早的事情。[34]

其实，那些不遵守村庄地方性规范的村民和那些为土地而上访的人，大多不受欢迎，村民常常称呼他们“神经质”，这些人根据村庄伦理和地方性规范往往处于弱势地位，他们想借助法律和政策的力量来谋取利益。在土地承包实践中，他们敢于借国家法律来维护自己利益，而不顾忌村庄内部的地方性规范和道义压力。当这样的“神经质”或“乡村败类”不断冒出来，地方性规范自然就会逐渐解体。他们借助于村庄之外的国家法律，这种方式可以被称为“迎法下乡”。而在特定情况下，只要有人“迎法”，法律就会随之下乡，现代司法的逻辑就会进入村庄。在土地承包实践中，他们以维护农民土地权益的面貌出现，但在村庄地方性规范的视野中，维护的不过是“乡村败类”的利益。但“乡村败类”多了，地方性规范瓦解后，也就无所谓“乡村败类”了。

“乡村败类”迎法下乡的行为应当属于“利用法律”[35]。当现代法律进入乡村，乡村中就有了两套互相冲突的规则系统，这两套系统会互相竞争。“乡村败类”会利用国家法律来维护自己不符合地方性规范的个人利益，而村庄中的大多数人会利用地方性规范来维护他们的地方性共识和伦理观念。两套系统是冲突的，但有效力等级的差别，那就是国家法律高于地方性规范。冲突的合法裁判地位被赋予给接受了现代司法逻辑的官员，因此地方性规范在竞争中失败就在意料之中。这样，利用法律牟取不符合地方性规范的利益的行为就会传染开来，发生扩散效应。有第一个，就会有“十个八个”，一切只是时间问题。当然，接受现代司法逻辑的官员也不是无条件地维护国家法律，其背后有着复杂的机制。在中国这样的后发国家，政策和法律的贯彻渠道主要是政府系统，这使得法律的贯彻陷入了行政的逻辑中。行政逻辑的特点在于，更多地考虑行政风险和政治后果，而不像法院那样更强调对法律的忠诚。

    1990年代，县乡政府的日常运转和政府官员的政绩都高度依赖收取税费。这种情况下，收取税费成为乡镇政府的“一线政策”，其它诸如执行法律、纠纷调解、农田水利、社会治安等都只是“二线政策”。一线政策的要害在于，它是一票否决的，只要一线政策没有执行好，二线政策执行得再好，也要被否决，党政官员由此丧失发展空间。二线政策即使执行不好，它可能出事，导致党政官员丧失发展空间，但它只是可能性，只是存在一种风险。当一线政策执行不好，就不只是风险，而是确定的危险。因此，当一线政策与二线政策冲突时，乡镇官员就会“丢车保帅”。简言之，一线政策遵循“必定的危险”的逻辑，是“确保不出事”的逻辑；而二线政策遵循“不确定的风险”的逻辑，是“最好不出事”的逻辑。

乡镇官员收取税费的困境在于，虽然大多数农户都胆小怕事或有强烈纳税意识，却总有少数钉子户不愿按时缴纳税费，甚至拒绝缴纳税费。大多数村民拒绝缴纳税费并非没有理由，土地调整也会成为其中一个理由。农民有他们的逻辑：你要我交税，就得给我解决问题。况且土地问题又是地方性规范所支持的，具有村庄在地合理性。如果县乡政府对土地调整这样具有村庄合理性的问题不解决，想让钉子户缴税，那是难上加难的事情。这时，为了收取税费这个一线政策，遵守土地承包政策和法律这种二线政策只好放到一边。这时，为了确保土地调整中的“稳定”，县乡政府甚至会以文件的形式统一规定相关具体事宜，要求县乡各个部门与村庄合作。这样，土地政策和法律就被收取税费的一线政策给“卡住”了。

税费改革以后，农村形势发生了很大变化，一旦县乡政府从不择手段向农民收取税费的压力中解脱出来，一线政策的危险没有了，二线政策的风险就凸显出来。过去县乡政府在收取税费中“不择手段”的风险，立即成为县乡官员非常敏感的问题。在土地调整问题上，过去为收取农业税费而不得不容忍，希望不出事就将收税费任务完成，因为尽管不择手段可能出事，但不能完成税费任务却必然出事。取消农业税后，必然要出的事没有了，可能要出的事就变得极其重要，县乡因此会注意依法办事。这种依法办事刚好与大多数农民的偏好相反，但由于不再向农民收取税费，农民也无法再借拒交税费提高对县乡的谈判能力，因此也无法要求县乡调整土地。这种情况下，之前被“卡住”的相关法律就被“放行”了，而一旦有“乡村败类”前来“迎法”，“放法”和“迎法”结合在一起，法律便成功地下乡了。

其实，无论县乡政府“放法”还是“卡法”，其本质在于，由政府系统推行法律，法律的逻辑要服从于治理的逻辑。在农村治理危机严重，收取税费困难的1990年代，法律的逻辑淹没在治理的逻辑中。而取消农业税后，法律的逻辑和治理的逻辑可能走到了一起。当然，这也不是绝对的。就整个政府系统来说，压力型体制的本质并没有发生改变，如果县乡政府想地方经济有所发展，而这种发展又与土地调整密切相关，则县乡政府会像农业税时代一样，倾向于继续扮演“隐蔽的合作者”这个角色，就像当前汝南县政府一样。

在取消农业税之前，北方村庄在土地调整时与治理逻辑的关联比南方要高，因此取消农业税后，它受治理逻辑的影响也更大。取消农业税后，北方不再能够进行土地调整的村庄要远多于南方。汝南的乡村干部在调整土地时，更多考虑治理目标和政绩，但他们所借用的话语却是村庄生存伦理和地方性规范的话语。对他们来说，生存伦理和地方性规范并不是丝毫不能忽略的规则，而更多只是达致治理目标的一种手段。地方性规范的维护更大程度上是达致治理目标时的副产品。正因此，取消农业税以后，土地调整对利益结构的影响越来越大，因而调整难度越来越大时，许多乡村干部为了省却麻烦，选择“放法”而不进行土地调整。与此相对照，南方村庄的村干部进行土地调整，更多源于村庄内部地方性共识和地方性规范的压力，与治理逻辑的相关度相对较低，土地调整更多是为了维护地方性规范，地方性规范本身是目的而不是手段。正因此，取消农业税后，南方农村选择省却麻烦，选择“放法”而不进行土地调整的乡村干部并没有北方农村多。

* 中南财经政法大学法学院（法律文化研究院）讲师，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士。本文属于国家社科基金（06CFX006）和教育部规划项目（06JA820047）的中期成果。写作曾与贺雪峰、董磊明、侯猛等师友反复讨论，调研和写作得到了陈景良、张继成、徐涤宇、陈文胜等老师的支持。一并致谢！

[1] James Kung, Equal Entitlement Versus Tenure Security under a Regime of Collective Property Rights：Peasants' Preference for Institutions in Post-Reform Chinese Agriculture, Journal of Comparative Economics, 1995 (2).

[2] 安戈：“中国农村的家庭风俗和土地再分配”，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2006年第1期，第4页。

[3] 赵阳：“对农地再分配制度的重新认识”，《中国农村观察》2004年第4期，第23页。

[4] 廖洪乐：“农村承包地调整”，《中国农村观察》2003年第1期，第47页。

[5] 杨学城、罗伊·普罗斯特曼、徐孝白：“关于农村土地承包30年不变政策实施过程的评估”，《中国农村经济》2001年第1期，第56页。

[6] 当然，这种土地调整与基于人口变化的调整有着本质不同。所以，笼统地讨论土地调整，或统计土地调整的频次，在此基础上研究农地承包的实践，有很大局限性。

[7] 陈柏峰：“对我国农地承包权物权化的反思”，《清华法律评论》第1辑，清华大学出版社2006年版。

[8] Graeme Smith2004年在安徽省的一个县调查时发现，那里的农民仍然坚持调整土地，不过，受政策和法律的压力，将以前两三年一调改为现在的七年一调（安戈，前引2文，第5页）；邱国良、邱新有在研究中提及江西东北部某村2004年还在调整土地（邱国良、邱新有：“村庄政治视野下的农地制度构建考察”，《农业考古》2006年第3期）；有记者报道，2004年山东省临邑、商河、邹平、郓城、梁山、肥城等县市普遍存在土地调整现象（丁锡国、董振国：“农地调整：情理与法理孰大”，《瞭望新闻周刊》2004年11月22日）；另外，一份杂志的读者热线中显示，2004年山东省阳谷县存在土地调整现象（“村民认可可以调整土地吗？”，《农业知识》2004年第4期）。

[9] 存于华中科技大学中国乡村乡村治理研究中心的各种调研报告打印本对这些情况有详细介绍。

[10] 在土地调整中，各地农村对计划生育外出生的人口有着不同的对待方式，有的将计划外人口按一定比例，如3/5分配土地；有的待计划外人口成年（到16或18岁，或者结婚）后分配土地；几乎没有不给计划外人口分配土地的。

[11] 比如，没有儿女的五保老人应当受到集体的照顾，困难的农户有权得到集体的帮助。一些家庭由于孩子年龄尚小，负担重，可以通过“挂账”的方式向生产队借粮食，等孩子成年能参加劳动后，生产队再逐渐从这个家庭的工分收入中收回借账。

[12] 周其仁：《农村改革与中国发展（1978～1989）》，牛津大学出版社1994年版；朱冬亮：“土地调整：农村社会保障与农村社会控制”，《中国农村观察》2002年第3期。

[13] 姚洋：“中国农地制度：一个分析框架”，《中国社会科学》2000年第2期。

[14] “地方性共识”最初是贺雪峰受吉尔兹的启发，在对农民水利合作及其区域差异的研究中提出的一个概念。参见贺雪峰：“公私观念与农民行动的逻辑”，《广东社会科学》2006年第1期。

[15] 荆门的农民说：“上面政策不变，谁敢动地？那是要打破头的事！”有一次，一个村民组酝酿调整土地，以集中地块，方便灌溉。所有农户都同意并在承诺书上签了字。村委会主任和村民代表花了两个多月时间将所有地块均分，然后抓阄。村民都觉得程序公平，但其中一个妇女抓阄后又反悔。她说：“你们硬要调整，那我就没有活路了！”村委会主任一看这样，立即罢手，全组两个月的努力一下子就白费了。

[16] 罗兴佐：“土地纠纷中农民的公平表达冲突”，《调研世界》2006年第3期。

[17] 一个村委会主任说：“我们已经有个规矩，就好调了，没有什么矛盾。我们也知道国家政策，但土地是集体的，田多了少了就必须变。也有村民说，国家不让变，他可以说，但不能反对我们调，我们还是要以多数人的意见为准，其实这些人也认同调田的道理。政策是死的，人是活的。”

[18] 村干部说：“没有人敢不退地。别人等着接地，你拿住别人的饭碗不放？你不退，群众不依。”我问村民是否知道有三十年不动地的情形，他们说：“听说过，那是村庄里家族势力大，欺负弱小家族的结果。”

[19] Benjamin van Rooij：“法律的维度”，姚艳译，《思想战线》2004年第4期；王启梁：“基层农村的规范体系与社会秩序的实现”，《广西民族大学学报（哲学社会科学版）》2006年第1期。

[20] 朱晓阳：“‘误读’法律与秩序建成”，《社会科学战线》2005年第3期。

[21] 贺雪峰：“中国乡村治理的区域差异”，《论村治模式》导论部分，待出版；贺雪峰，“关于中国农村区域类型的想像”，三农中国网，2007年11月30日最后访问。

[22] 陈柏峰：“北方村庄的派性政治与日常生活”，未刊稿。

[23] 斯科特指出，在人均农地资源禀赋极少的小农经济中，农民的理性原则是以生存安全为第一，追求较低的风险分配与较高的生存保障。斯科特：《农民的道义经济学》，程立显、刘建等译，译林出版社2001年版。

[24] 黄宗智：《法典、习俗与司法实践》，上海书店出版社2003年版，第188－191页。

[25] 他们说：“‘三十年不变’，意思是说人在地在，承包制保持不变，而不是说不准动地。”“‘有人有地，没人没地’，这是国家政策。”汝南农民几乎每天都花三个小时以上看电视，而且特别关注涉农电视，他们不可能没听过农村土地承包法和物权法的相关宣传，但他们似乎不愿意相信法律的真实规定。

[26] 由于宗族观念的存在，南方一直到现在，集体化时代迁居的村民至今都难以真正在他姓村落中立足，他们在土地调整中往往遭受歧视，很多人因此被迫负担额外的费用，甚至回迁到祖先的村落（前引12朱冬亮文，第19－20页；刘良群：“宗族复兴背景下的人口迁移”，《中国乡村研究》第四辑，社会科学文献出版社2006年版）。这正好从另外一个角度说明了土地调整的“集体成员权”说的局限性。相比而言，北方直到今天从一个村庄迁移到另外一个村庄都非常容易。我在河北深泽调查时，一个村民1990年代在邻村开店子卖豆腐，后来干脆将户口也迁到了邻村，迁入村还给他分了地。这种现象在南方几乎不可想像。

[27] 杨华对此有精彩的论述，请参见杨华：“传统村落生活的逻辑”，华中师范大学硕士论文，2007。

[28] 我问曾在衡阳任乡镇党委书记的陈文胜这一问题，他说：“乡镇和村里的权力应该有个界限，他们有调地的要求，我们只能顺应，不能干涉。”

[29] 贺雪峰：“试论二十世纪中国乡村治理的逻辑”，《中国乡村研究》第五辑，福建教育出版社2007年版。

[30] 宋庄村自分田到户以来，一直不断调整土地，这个村的公共事业和发展状况也一直较好；而邻近的五里岗村近十年来没有调整土地，村庄公共建设状况则每况愈下。土地调整可以给村组干部一些权力，从而使他们有举办公共事业的积极性和可能性。宋庄村1990年代初就开始种大棚蔬菜，大棚一个一般是150米长，东西朝向，但宋庄村的家庭耕地一般是南北朝向的，不符合要求，村委会于是通过调整土地来实现要求。到1996年第二轮承包时，全体村民大会和党员会都认为土地调整的传统要保持下去，于是就这样一直延续到现在，土地承包经营权证也一直没有发下去。

[31] 政府投资在宋庄村建7米宽的水泥村道，建好村道后，不但日常生活更方便，大棚蔬菜的输出也将更加方便。村道共占地25亩，如果土地不调整，乡村要支付至少40万元。不过，由于宋庄村一直进行土地调整，土地被占农户就可以指望在不久后的调整中获得土地，因此觉得“占了就占了吧”。

[32] 费孝通：《乡土中国 生育制度》，北京大学出版社1998年版，第57－59页。

[33] 朱晓阳：“语言混乱与法律人类学进路”，《中国社会科学》2007年第2期。

[34] 新邵县小溪村五组组长今年就为这“十个八个”烦透了。按照小组的规则，今年应该进行大调整了，但有两户不愿出地，理由是五年前调地时村里有一户没有出地。而五年前不出地的农户被村民称为“神经病”，他从2002年起就抱着法律不放，还去省里上访过。因此，镇里都不敢惹他，小组长找他他更是不理。

[35] 尤伊克、西尔贝：《法律的公共空间》，陆益龙译，郭星华校，商务印书馆2005年版。

本文系调研报告《农地承包实践的区域差异和时代变迁》的简本，文章原载《中外法学》2008年第2期。