法制现代化与农村法制建设论稿

2008-09-30 00:34:40 作者：树 叶 来源：http://hfys.fyfz.cn/ 浏览次数：0 网友评论 0 条

导言
　　进入二十一世纪，中国社会迫切要求加快法治化进程，走上“自上而下”推进法制现代化道路，新的法律不断颁布，电视中法治频道和节目的收视率吸引了更多人的目光。然而，流行于社会普通百姓之中的观念依然是“打官司”就是在“打关系”；严重的违法事件我们每天都从报章影视中看到，而且其主角常常是法律的执行者。当孙志刚被打死时，我们才突然注意到千万农民工的卑苦处境；当阜阳市农村一个又一个儿童因营养不良而死去时，我们才注意到执法者的渎职；当王怀中面对死亡痛哭流涕时，我们才知道他违法乱纪给阜阳带来的灾难。2004年度全国法治风云人物评选，全国10 个人，安徽一个省就占了三个，这是荣誉还是警示？
　　1954年9月15日，1211名由全国选举产生的全国人大代表走进庄严的中南海怀仁堂。第一届全国人民代表大会第一次会议在这里召开，标志着人民代表大会制度在全国范围正式确立，从此我国的一切权力开始由全国人民代表大会集中行使。在这次会议上，通过了我国的根本大法——中华人民共和国宪法，明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”此后30多年的时间里，先后产生过1975年宪法、1978年宪法、1982年的现行宪法，这一探索过程中既有成功的经验，也有失误的教训。今年3月宪法修正案通过之后，全国人大常委会立即启动了立法程序，在几个月的时间里修改了选举法、地方组织法；落实保护私有财产的宪法原则，再次审议的物权法草案强化了对私有财产保护制度的法律架构；治安管理处罚法草案进一步强化了保障人权…… 宪法赋予人民权力，同时又要通过具体的法律来落实、保障和实现，用法律来捍卫人民的权利。当公民的权利受到侵犯时，不仅能够根据宪法，而且能够根据具体的法律来提起诉讼。秉承宪法的精神，落实宪法的各项原则，我国的法制建设进入了一个非同寻常的发展阶段。从1979年到今天，全国人大及其常委会共审议通过了包括宪法在内的法律，有关法律的决定、法律解释共486件，国务院制定了970多件行政法规，有立法权的地方人大及其常委会制定了上万件地方性法规，民族自治地方制定了600多件自治条例和单行条例。迄今为止，现行有效的法律达210多件，行政法规650多件，地方性法规7500件，以宪法为核心的社会主义法律体系已初步形成。
　　党的十五大明确提出依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略，有力地推动了建设法治国家的进程。2003年29日中共中央政治局进行第八次集体学习，胡锦涛主持时强调：“高度重视并不断推进社会主义政治文明，是我们党领导人民坚持和发展人民民主长期实践的必然结论，是全面建设小康社会的重要目标，是保持经济社会持续发展和国家长治久安的重要保证。”法治文明是政治文明最重要的构成，是实现政治文明的基础和保证，没有法治文明作为基础，实现政治文明是不可想象的。实现法治文明，是世界潮流，是强国富民之本。国家公务人员要作表率，要走在推进法治建设的前列。
　　经过多年的努力，我省在依法治省的道路上做了大量卓有成效的工作，迈出了坚实的步伐，取得了丰硕成果，一个崇尚法治的社会氛围正在逐步形成。但多年的努力，问题依然很多，形势很严峻，法治环境仍然经常是人们关注和批评的焦点问题。以下且就当前我国的法制现代化建设和我省农村的法制建设作一点阐述，谨求指教。
　　一、法制现代化是社会政治文明的重要构成
　　（一）法制现代化的涵义　
　　现代化。现代是一个历史范畴，每时代的人都认为自己生活的时代是现代。而现代化是具有特定内涵的历史范畴，它以一种社会运动出现于世界历史舞台上。它首先是一个经济范畴，指工业化和信息化融为一体。如周恩来提出四个现代化（农业、工业、国防、科学技术）。它又是一个政治范畴和文化范畴。随着历史的变迁，其内容不断地得到发展和充实。在西方，它的基本内容是资本主义的私有化、工业化、民主化和都市化，故有人称之为“西方化”。现代化理论所要研究的是现代化自身的发展规律。
　　法制现代化。法制现代化是社会政治文明的重要构成，法制现代化研究是现代化研究的一个重要组成部分，是一门研究实现法制现代化发展的一般规律的科学。
　　法治是一种先进的政治文明。我国改革开放之初，“现代化”和“文明”是作为静态目标和理想社会状态用于鼓舞和激励“国人”，提升国民思想境界，促使自然经济和计划经济逐渐地向市场经济转型。但随着社会主义市场经济体制和民主、文明、富强的社会目标模型的确立，以及“依法治国”写入“宪政”大纲中，传统的“现代化”和“文明”概念不仅内涵发生了深刻的变化，而且，其固有外延也在不断地拓展。现代化是一个综合概念，是一个动态的过程。现代化的进程不仅是产业模式的演化（工业化和信息化），行政地域的集中化(城市化)，而且也包括市民观念和综合素质的现代化和文化价值的重新定位（人文现代化）。同时，还包括体现法治精神的法制现代化。同样，“文明”不仅是传统意义的物质文明、精神文明（思想建设和道德建设），而且还包括法制文明在内的制度文明和政治文明。行政区域现代化不仅要在国家既有政治、法律、经济和文化环境和特有的制度框架背景下进行，同时要根据地域特有的“本土资源”等具体问题，具体分析并适当的变通安排实现现代化的具体目标、形式、途径、手段、环节、具体操作等。自古有“条条大路通罗马”之说，现代化既然是一个动态的发展过程，总难免会有是非曲折。
　　法制现代化是发展中的中国的一个重要的时代课题，实现法制现代化是中国社会发展的必然趋势。中国的法制现代化研究首先要研究的是我国实现法制现代化的一般规律，探讨我国实现法制现代化的方式和途径。
　　（二）法制现代化从根本上说是人文精神的现代化，因而法制现代化应以人为中心、以人的幸福自由生活为终极关怀的现代化。法制现代化是使人类生活实现从传统法制文明生活向现代法制文明生活的转化过程。法制现代化的建设必须以人为本，以提高人的生活质量、提高人类社会的法制文明水平为努力方向。法制现代化的目标表现在公权力和私权利配置上应体现这样的人文关切——对公权力来说，“凡是法律未明确规定或授权的，都是禁止的”，而对于私权利来说，“凡是法律未明示、禁止的，都是允许的”。并达致合理的平衡。
　　（三）法制现代化进程中的继承、法律移植和创造。法制现代化本来就是法文化积累和升华的过程。任何后继的法律制度决不可能是在世界法律文明发展的大道之外产生的，而是人类以往法律思想、法律技术和法治经验的继续和发展。经济全球化所带来的冲击与影响是全方位的，世界各国的法律制度也不例外。现在已经很难找到一个国家的国内法律体系的全部都完全是自己独立创造的，从未吸收、借鉴其他国家法律制度的相关因素。
　　对发展中国家面而言，要积极参与经济全球化进程中的国际竞争，就必须在自己民族文化的基础上，加快法制现代化建设，实现由以往主要依靠政策和行政命令协调经济发展的传统向主要依靠依法行事的法制模式转变。中国要走向世界，就不能无视经济全球化对法律的巨大影响，就要把法制建设作为社会工程，以促进经济、政治和社会的迅速发展。要参与经济全球化进程，就意味着要树立现代法治观念，及时协调国内法律体系，根据有关国际经贸组织的规则和国情，加强对国内相关法律规范的清理及立、改、废工作，努力做到规则透明，程序规范，机制合理。在此前提下，还要努力加强依法行政、服务行政并防止行政权滥用，充分发挥市场主体的积极性，维护市场主体的自由和权利；同时，还应注意加强必要的监管，防止市场主体滥用权利或违法行使权利，以维护经济安全和社会发展秩序。总之，应当根据实际，逐步健全和完善现代法律制度，实现与国际接轨的目的。　　
　　“法律全球化”的片面性。应当注意，在经济全球化的进程中，有的学者，特别是西方国家的学者提出了“法律全球化”的理论。他们主张，“全球化的法律”来自“不受任何国家控制的经济或政治势力”，是“超国家的”、“独立于国家之外的立法过程”的、由所谓“私政府”制定的法律。这显然是忽视了当今世界不仅存在经济全球化的潮流，还同时存在政治多极化的趋势。“法律全球化”理论中流露出的欧美中心主义，事实上很难被发展中国家所接受。虽然经济全球化已构成当今世界经济发展的重要趋势和“不以人们意志为转移的客观现实”，但法律毕竟不同于经济，它具有更、浓厚的文化色彩。
　　法制现代化的模式多样化。因地域、民族、文化、经济发展水平等因素，现代化有各种模式，法制现代化也是如此。我国农村地区的法制现代化，因各地的情况不同，实际上呈现各种形态。方向应该是致力于经济发展现代化来为法制现代化奠定基础，法制现代化反过来又有力地促进经济发展现代化。农村地区的法制现代化有着浓厚的地域文化色彩。　　 
　　二、我国法制现代化建设的发展趋势
　　随着市场经济体制的确立和与之相适应的各项改革的进行，我国社会呈现出整体转型的态势，法制现代化的发展也具有一些较为明确的发展趋势，或者说是发展方向。具体而言，主要体现在以下几个方面：
　　（一）树立宪政的权威，从人治走向法治
　　一个市场经济的社会绝对不仅仅是一种经济形态，市场经济要求有跟市场经济相配套的政治制度、宪法制度以及更宽泛的法律制度。（市场经济是一种社会形态！）
　　严复早早的发现我们学习西方不能仅仅学习舰船利炮，更重要的是要学习他们的法律政治制度。一种先进的社会形态，要注意其制度层面以及文化层面。对于宪法、宪政的重要意义，我们的祖先老早就意识到了，所以才有清末的君主立宪运动。清末的先进知识分子在研究西方时，发现所有的发达国家都有宪法，所以提出要制定中国的宪法。晚清时沈家本主持制定了一部所谓的宪法，但是我们的宪法总是不能发挥应有的作用。{沈家本（1840－1913）是清朝第一位大理院正卿（当时的最高司法长官），最早为中国系统引入西方法律制度，提倡司法独立。反对特权。他认为，实行资产阶级的法治主义，“举全国之精神，胥贯注于法律之内”，就能使国家富强。他失败了，被张之洞为代表的“礼教派”逼得辞职。}孙中山提出“民主、民权、民生”，是弃君主专制追求法治的开始。蒋介石实践“军政、训政、宪政”，其实一直是军事独裁，政治独裁。新中国有了宪法，但未能很好的实行。我党追求法治走过了一条曲折的道路。封建传统和斯大林模式形成了建国后较长时期的阶级专政。文化大革命的“法治”其实是大众之治。彭真非常重视法治，彭真曾说：他坐了国民党6年监狱，也坐了9年共产党的监狱，这是破坏法治、轻视法治的结果。改革开放后，中国的法治才进入了一个全新的发展时期。
　　中国宪法所赋予公民的权利一直未能够通过正常的法律途径得到维护，宪法对于公民权利的保护仅仅限于条文文字而已。我们的宪法条文制定得非常好，不断的修改宪法，但在一些地方落实很不到位。大家看宪法，我们国家的人民代表大会的权利是至高无上的，但是实际生活中，在有的地方怎么就不能体现出至高无上呢？我们的政策常常可以说是“城头变幻大王旗，城墙不断刷标语”？而且政策干扰法律，文件凌驾法律。为什么在社会主义国家里实现宪政这么难？道路如此曲折？代价如此之大?教训如此深刻？重要原因就在于未能真正树立起宪政的权威！
　　新的宪法修正案提出完善土地征用制度、保护私有财产权、尊重和保障人权、强调三个文明协调发展、建立健全社会保障制度、以“紧急状态”取代“戒严”……特别是增加了“国家尊重和保障人权”的款项，这是中国全面进入现代社会的标志，也是我们进行社会主义现代化建设20多年的重大成就。修宪所涉及的内容与保护公民权利密不可分。充分体现出保障公民权利、制约行政权力的理念，充分体现了新一届领导人的宪政思维。以法治代替人治，是社会公众对执政党的现实要求，也已经成为执政党成败的关键。
　　但人权入宪与人权实现之间并不能划等号。当前我国人权入宪的政治意义大于现实意义。宪政的真正实现还有很多路要走。为缩短人权入宪与人权真正实现之间的距离，为真正树立起宪政的权威，我们正在围绕唤醒公民的权利意识做大量的基础性工作，并以此推进政治文明建设。　　
　　（二）党的领导方式和执政方式的转变
　　宪政精神是我们党科学执政、民主执政、依法执政的题中之义。中国实现社会主义宪政的关键是执政党依据宪法权威，树立宪政思维。要做到良宪主政、依法主政、民主理政、公仆从政，将《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出的五种执政能力落实到党的各级组织和干部队伍中去。有限执政是一种先进的、科学的执政方式，由此可以保障依法治国的实现、保证党执政的有效性、提高和改善党的形象，从而改进党的领导，最终加强并长期坚持党对社会主义事业的领导地位。
　　第一，党的领导格局由包揽一切、高度集权向“总揽全局、协调各方”转变。过去是党、国家、社会高度一体化，党政不分，政企不分，党组织包揽一切；随着市场经济的发展，国家控制社会、管理经济的范围、幅度和方式方法有很大改变，党的领导格局也由高度集权逐渐转向“总揽全局、协调各方”，总揽不包揽，协调不代替，“有所不为才能有所为”，提高党的领导的层次和水平。
　　第二，党的领导手段由主要依靠掌握人财物实权向主要依靠党的先进性和公信力转变。计划经济条件下，党组织控制着各种社会资源，握有各项人财物实权；市场经济条件下党组织直接控制的社会资源逐渐减少，党主要依靠党的正确政策、党组织的凝聚力战斗力和党员的先锋模范作用，以及由此而来的党的公信力来实现领导。党的领导不是建立在强制力上，而是建立在用先进性和感召力赢得人民群众的自觉认同、自愿服从和衷心拥护的基础上。
　　第三，党政关系由党政不分、以党代政向分工合作、协调规范转变。党的执政地位是通过党对国家政权机关的领导来实现的，但党不是国家政权机关，不能越俎代庖，“以党治国”。必须进一步理顺和规范党委与国家政权机关的关系，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、司法机关以及人民政协的职能作用，保证国家政权机关应有的权威和效率。
　　第四，党法关系由以党的政策代替国家法律向党严格依法执政转变。党的十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家，十六大提出党要坚持依法执政，标志着我们党执政方式的重大发展。它要求党必须在宪法和法律范围内活动，善于经过法定程序使党的主张成为国家意志，由主要依靠政策治理转向主要依靠法律治理，要求党员特别是领导干部成为遵守宪法和法律的模范。
　　第五，党群关系由“以民为本”向领导和支持人民当家作主转变。随着“共产党执政就是领导和支持人民当家作主”的郑重宣示和庄严承诺日益深入党心民心，党的领导正由“以民为本（民本）”转向“主权在民（民主）”，由代表人民当家作主转向依靠、组织和支持人民当家作主，更加强调党要接受人民监督，更加重视扩大党和国家的民主生活，更加着力保持党同人民群众的血肉联系。
　　第六，党的决策机制由注重个人经验向科学民主决策转变。过去党的决策主要是领导人根据个人的直觉、经验、才识、情感来进行，决策过程简单，信息处理量有限，主观随意性偏大，出现失误也难以纠正。我们党一方面贯彻民主集中制和干部“四化”方针，实现了决策主体由个人到集体、由重经验到重知识的转变，一方面通过改革，初步建立了深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，并将继续推进决策的科学化、民主化、制度化和程序化。　　
　　（三）法制建设贯彻“以人为本”的理念，公民权利将会得到更多保障。
　　市场经济的本质是自由经济，它不仅要求给予经济组织有更多的自由经营的权利，而且更重要的是赋予公民更多的自由权利。在市场经济条件下，将通过法律手段和市场的纽带作用，把公民的经济利益同政治权利紧密地联系在一起。我国公民宪法权利体系，包括其救济制度将进一步得到完善。
　　在宪法修正案通过后的几个月里，选举法、地方组织法、土地管理法等就依照宪法迅速作了修改。预选再度引入，严惩贿选行为，让被选举人与选民见面，新修改的选举法确保人大代表选举阳光、纯洁和公正，有力地维护公民的选举权和被选举权。针对一些地方违法征地、圈地开发，落实宪法的土地征用制度，土地管理法作出修改，强化了农民赖以生存的土地的法律保障。“公民的合法的私有财产不受侵犯”这一突破性的条款，正式写入了宪法修正案，从而使私有财产权上升到宪法权利。秉承宪法的精神，再次提请全国人大常委会会议审议的物权法草案，着手构建完善的私有财产保护法律制度，将完全撑开“保护私有财产”的大伞。
　　已经提请全国人大常委会审议的治安管理处罚法草案，在注重和保障人权方面同样是亮点频频：行政拘留处罚合并执行最长不得超过30日；未成年人、70周岁以上的老年人、怀孕或者哺乳妇女，可将行政拘留折处罚款；较大数额的罚款，被处罚人要求听证。尤其是减少警察执法的自由裁量幅度，限制警察滥用职权，防止警察以权谋私，更是这个草案的一个着力点。 
　　不仅限于法律的制定和修改，人权意识和观念已经深入到立法的各个层面。7月1日起施行的行政许可法，在限制公权、保护私权上带动了政府的一场自我革命。各地各部门对行政法规、地方性法规以及政府部门规章开展了一次大规模清理，让行政审批真正有法可依，行政审批程序、期限遵循公开、透明的原则。相信过去一个审批跑上几年、盖几百个公章的“公章旅行”现象，今后应该会一去不复返。而新近出台的关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定，要求不得予以查扣、冻结8种财产，以保护自然人及其所扶养家人的生存权、人格权，司法解释中透出的人权意识可窥一斑。
　　未来几年里全国人大常委会将专门就社会救济、劳动合同、农民权益保护、行政收费、违法行为矫治等进行立法，修订妇女权益保障法、未成年人保护法、义务教育法等法律，还将对刑事诉讼法、民事诉讼法进行修改。随着这些法律的制定和修改中融入尊重和保障人权的理念，2010年最终形成的中国特色的社会主义法律体系必将是一个充分尊重和保障人权的法律体系，为普通公民享有人权提供坚实的法律保障。
　　（四）政府行政权力将受到一定程度的限制，人大的权力得到进一步实现。
　　实现法制现代化一个重要难点就在于解决“个人本位”和“政府权威”的冲突。随着社会管理法治化的进程，政府行政权力将受到更多的限制：1、立法限制。权力机关将通过有关立法赋予企业更多独立自主经营权，相应地限制了政府习惯地干预企业经营活动的做法；2、从法律上规定获得经营自主权的企业，特别是民营企业对政府不当干预可以进行更多地抵制；3、保障经济组织和企业通过行政诉讼等途径，借助司法监督的权威，对政府的非法干预进行排斥并获得救济；4、通过立法，促使政府采取更多的自律性措施，如中央政府对地方政府干预企业经营活动作出更严格的限制性规定。
　　一句话，要建立有限政府。讲有限政府，涉及到一个概念——新型公共治理结构。在新型公共治理结构里，政府不是唯一的管理角色，现在中国也有很多半政府的机构，例如行业协会，它也有公共管理的职能，此外还有一些群众团体组织、或者更广义的说非政府组织。在新型公共治理结构里面，管理者的成分是多元的，政府起核心的作用，但不是所有的都归它管，它与其他这些机构一起把公共领域里面的事情处理好。
　　政府应该管什么，不管什么，要根据具体情况具体分析。在美国，不同的地方政府管辖范围也不同。美国密执安州的一个市，十几万人，市长是兼职的，因为不需要全职的市长（由于公共事务增加，现在有人提出要设立全职市长，市民正在讨论）。
　　大政府什么都管，有个成本问题。首先，如果政府的组织结构是个大的公务员机构，要有很多层次的内部管理，这批人要消耗很多资源。其次，庞大的政府机构一般也存在委托代理的问题，运作不太灵敏，政府工作人员往往会有自己的利益，庞大的政府导致监督成本加大。第三，信息不对称，由于我们现行体制，很难了解到社会基层各个方面的真实情况，不知道政策制定是否有效。这种情况层次越多越糟糕。现在有许多公务员过劳。
　　将政府权力限制在一定范围，一些工作交给社会相关组织，他们也不一定就会把工作做好，但是有竞争，就有制约，做不好我们可以看是否有新的选择。 
　　（五）以人民法院审判权为核心的司法权将得到扩大与加强。
　　司法的行政审判和行政诉讼的职能将得到进一步加强。司法可以对政府的权利行使切实有效的制约，就是行政审判和行政诉讼。从一定意义上讲，司法权的扩大与加强，是与政府行政权受到相应限制相对的。在市场体制下，一方面是经济纠纷会大量增加，另一方面是经济组织既不愿也无法从政府方面获得有效解决，只有寻求司法途径。这样客观上要求进一步扩大法院的审判职能，加强法院审判组织。司法权的扩大与加强主要表现在法院不仅获得了一定范围行政案件的审判权，而且在司法实践中，随着公民、法人和其他组织宪法意识的提高，法院行政案件的审判权将会更加充实和强化。 
　　建立司法审查制度。司法审查制度与民主法治建设息息相关，是民主法治状况的晴雨表。司法审查制度的发展和完善既有赖于民主法治水平的整体提高，其本身又是民主法治建设的重要推动力量。加入WTO对我国全面加强法治建设提出了前所未有的新要求，完善和加强与其相适应的司法审查制度就是其中的基本环节之一。特别是，WTO法律对依法行政、法制统一和透明度等均提出了具体要求，通过司法审查，可以监督和促进行政机关依法行政，维护法律的统一适用和增强法律政策的透明度。司法审查的范围将大大拓宽。我国按照WTO法律制定或者修订的法律法规已陆续对相关的司法审查作出了规定，如新修订的专利法、商标法等知识产权法取消了行政终局决定，规定了行政诉讼救济；新制定的反倾销、反补贴、货物进出口、技术进出口以及其他有关商品贸易和服务贸易的行政法规，均对相应的司法审查作出了规定。可以预言，随着我国承诺的落实和相应法律法规的实施，我国司法审查制度将会得到前所未有的发展。
　　（六）中国共产党领导的多党合作与政治协商制度将得到进一步加强和发展。
　　宪法修正案第四条确立的“中国共产党的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的宪法原则，是我国政治体制改革最重要的成果，同时也反映了该项制度进一步发展的趋势。
　　中国是一个多党派的国家。除了执政的中国共产党外，还有八个民主党派（中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟）。在国家采取重大措施或决定国计民生的重大问题时，中国共产党都事先同民主党派和无党派民主人士进行协商，取得统一认识，然后再形成决策；民主党派和无党派人士在国家权力机关人民代表大会及其常委会、常设专门委员会中，在地方各级人大中，均有一定比例的代表，以更好地参政、议政并发挥监督作用；在人民政协中充分发挥民主党派和无党派人士的作用；举荐民主党派和无党派人士在各级政府及司法机关担任领导职务。这就是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。
　　现在，我们有时听到的民主党派的发言比共产党还要共产党，万人一声，听不到不同声音在政治上不是好事情。要允许和鼓励不同党派发出不同的声音。要有宽容度，有法律和制度的保证。
　　（七）经济立法步伐加快，保障民营经济快速发展
　　安徽民营经济的发展情况。从全省来看，近年来，我省民营经济发展较快。截至2003年9月底，全省私营企业已发展到7.3万户，从业人员112.8万人，注册资金达555.2亿元，分别比2002年同期增长21.7%、25.9%和63.2%。我省民营经济已从过去的商业、餐饮、维修等传统的三产逐步向加工、制造、信息工程、中介咨询、物流配送、高新技术产业以及农产品开发等一、二、三产业全面发展。但由于观念上、体制上等多方面的原因，民营企业在交通、电力、通讯等基础设施建设项目等方面的发展仍然受到一定的限制。与邻省相比，我省民营在经济总量中占的比例还不够大。如截至2002年底，我省有各类公有制企业12.7万户，占内资企业数的53%，而江苏只占37%，浙江只占24%，上海只占20%。从数字上可以看出，我省国有企业的比重和这些地区的差距明显过大。
　　民营经济是未来经济发展的重心。当前，人们普遍对于中国市场化进程普遍感到乐观，不少企业家和学者都认为，进一步推进市场化进程，为民营经济创造宽松的环境是未来政府最应该做的事情。
　　进一步推进市场化进程，建立公平、公正的市场环境，为民营经济创造宽松的环境，避免与民争利成为企业家和学者们的普遍希望。而加快国有企业改革，打破行业垄断，推进金融体制改革则被认为是最重要的改革方向。民营经济将因此获得更大的发展空间，活力进一步增强。
　　国内市场力量的进一步发展和中国经济日益加入国际分工，将成为今后一段时间推动中国经济的主要力量。但是，日益融入全球经济的过程也意味着中国经济将越来越受到全球经济变化的影响。近些年，世界贸易增速将明显加快。全球贸易摩擦不断增多。自2001年美、欧、日等主要经济体普遍陷入衰退后，国际需求空间骤减，外部需求成为稀缺的战略资源。无论是发达国家，还是发展中国家，都把扩大出口、减少或限制进口作为重要政策，以摆脱衰退、促进经济增长。因此，以反倾销、反补贴及特别保障措施等手段为主要形式的新贸易保护主义势力普遍得到加强，贸易摩擦的领域和范围在扩大，贸易摩擦的案件数量在增加。据统计，1995年至今，世界组织争端解决机构共收到反倾销诉讼2160起，共立案275起，涉及全球范围的贸易摩擦有日美“汽车战”、欧美的“香蕉战”以及2002年3月份美国实施部分钢铁产品保障措施引发的全球钢铁贸易战等。 
　　值得关注的是，中国成为反倾销和保障措施的最大受害者。有关统计表明，90年代以来，世界上平均每6-7起反倾销和保障措施案件中，就有一起针对中国。其中，1995－2002年，世界组织成员共发起反倾销诉讼案2160起，其中对中国大陆的高达308起，占同期反倾销案总量的14.3%，造成数十亿美元外贸收入损失。2003年，据WTO最近公布的题为“2003年上半年反倾销调查报告”显示，在上半年当中，18个世贸成员经济体发起了79宗反倾销调查，其中中国大陆共受到12起反倾销起诉，在WTO成员中排名第一位，成为全球接受反倾销调查最多的国家。这影响了民营企业对国际市场的开拓。
　　加快经济立法，依靠法律手段更好好地保障和促进民营经济发展，将成为主今后一个时期立法、司法和行政执法的一个重要课题。
　　三、我省农村法制现代化建设的现状
　　多年来，我省农村地区经过持续深入开展普法教育，法治观念逐渐深入人心，农村的民主法制建设有了长足的进步。运用法律手段解决矛盾纷争，维护自身合法权益，正在成为更多农民的首选。但在一些地方，受自然经济长期形成的传统观念影响，法制建设相对滞后，农民的法治观念依然比较淡漠，少数农村基层干部法律素质不高，法律在调整和化解社会矛盾、维护公民合法权益方面未能发挥应有的作用，社会法治化的程度不高，在一定程度上影响了经济和各项社会事业的发展。
　　（一）农村基层村民自治的进步轨迹
　　为适应农村改革的需要，早在20世纪80年代初期我国就撤消了政社合一的人民公社体制，建立了基层政权组织—乡镇人民政府。1982年宪法规定“城市和农村按居民居住地区建立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”，即以宪法方式确立了基层自治制度。这在我国历史上是前所未有的。1988年第六届全国人大常委会制定了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，此后全国各地陆续建立村民委员会，开展村民自治活动。经过10年试行探索，积累了一定的实践经验，1998年第九届全国人大常委会正式通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，从此村民自治开始步入规范化和不断发展完善的轨道。据民政部门介绍，1998年以前多数地方曾先后产生了三届村民委员会，虽然从总体上讲也是一届比一届有进步，但仍然是初步的、不规范的，开始时村委会成员特别是村委会主任、副主任实际上多为乡镇领导指定，村委会成员的选举经历了由户代表选举、村民代表选举到村民选举的过程。直到1999年和2002年第四届、第五届村委会，才真正从乡镇政权体系中独立出来，成为法律意义上的群众性自治组织。据统计，在2002年全国第五届村委会选举时，在农村人口大量流动的情况下，选民参选率仍达到80%以上，这是非常了不起的，其意义重大而深远。安徽省是较早全面开展村民自治的省份之一，据省民政部门介绍，在第四届村委会选举时，选民的参选率为85%。第五届村委会选举，参选率达到88.9%。在省社科院政法所直接调查的4个县，第五届村委会选举的参选率繁昌县为86.3%，铜陵县为94.2%，五河县为90.2%，泗县为96%，平均为91.6%。村委会成员，村委会主任、副主任绝大多数都由选民自主直接（海选）选举产生，大大提高了村民对村委会成员的信任程度，激发了农民积极主动参与村民自治的热情。
　　村民自治主要通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等途径实现。由村民直接民主选举村委会成员是基层政治民主的体现，是实现村民共同心愿的基础和关键。因而村委会的选举，成为当前村民最关心的一件大事，选举前参照选举基层人民代表的办法进行选民登记，公布选民名单，由村民选举产生村选举委员会，由选举委员会和村民代表讨论提出候选人条件并推荐候选人，候选人名单确定后张榜公布，候选人发表“竞选”演说，阐述当选后的工作打算。对外出务工的选民由家庭或者村选举委员会通知到人，对于不能返乡参加选举而又不放弃选举权的选民，明确告知选举委员会委托他人代为投票，由选举委员会制作委托投票证，凭委托投票证领取选票，并规定每位选民接受委托不得超过二人。选举现场热烈而隆重。在许多地方，选举时都出现了令人激动难忘的情景：候选人竞争激烈，有的还动用财力、物力参加竞选；外出打工的选民或者候选人为了不耽误选举，有的不惜乘飞机赶回家。因为村民的重视，选出的村委会成员的综合素质逐届提高，如安徽省在第四届新当选的村委会成员中，中共党员占67.6%，高中以上文化程度的占75%，年龄在45岁以下的占90.7 %；在第五届新当选的成员中，中共党员占69%，高中以上文化的占81%，平均年龄为41岁。乡镇干部普遍认为，村民参加村委会的选举，比参加基层人民代表的选举更加重视，积极性更高，原因就是因为村委会与他们切身利益的关系更加直接，更加密切。
　　五河县是全国的村民自治模范县，以村务公开推进村民自治是他们的主要经验之一。近年来该县一部分村正在探索进一步扩大基层民主，创新监督机制，即推行民主听证质询会制度—由村两委每半年或一年向自愿参加会议的有选举权的村民报告工作，接受村民质询并当场解答，不能当场解答的问题则限期解答。据介绍，这一制度能较好地保障村民的知情权、参与权和监督权，受到村民好评。
　　今年，司法部和民政部表彰了安徽的10个“民主法治示范村”，最近，还将表彰109个省级“民主法治示范村”。
　　（二）客观评价现阶段农民的法制意识
　　十一届三中全会以后，我国社会主义现代化建设逐步纳入正轨，改革开放政策提出并不断深化，经济快速发展，人民的生活水平不断提高，社会关系和经济关系渐趋复杂，法制建设不断加快。党中央国务院于一九八六年开始实施五年普法规定，至今我省四个五年普法教育规划已近完成，取得了一定的成效。农村广干部群众的法制观念不断增强，法律意识逐渐提高，运用法律武器维护自身合法权益意识也日益增强，为促进农村商品经济的发展和农村市场经济大格局的形成，维护广大农村社会的政治稳定和社会治安起到了重要作用。但我们必须清醒地认识到，通过四个五年普法教育，与预定的目标尚有较大的差距，广大农村仍然存在着很多看似正常却与法不符的现象。
　　一是农民法律意识水平总体上仍然十分淡薄，从而直接影响了法律这一有力工具在农村不能充分发挥应有的作用。农民对法律的作用认识不足，总存在只要自己没有杀人放火就不会触犯法律，自己没有必要去学法，更谈不上用法。殊不知法律不仅调整刑事犯罪关系，还涵盖了农民的生活、生产、政治等方方面面，辟如农民建房，农民认为自己建房放在自己的责任田里，谁也管不着，其实里面就涉及了土管，村镇规划，邻里关系等多个法律法规。再如遗产继承，有的农民认为遗产归儿子而忽视死者父母及女儿的继承权等。再如在土地征用方面，许多农民不了解有关法律政策规定，难以恰当地维护自身的合法权益。在司法实践中，有理不合法的事情很多。这说明在广大农村虽然经过近二十年普法，但仍然有很多农民对法律认识不深，了解不足。
　　二是农民参政议政意识不强，缺乏积极性和主动性。我国的国体是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政国家，国家的政权组织形式是人民代表大会制。人民代表人民选。同时村级实行村民自治制度。但是广大农民对参政议政仍然缺少应有积极性和主动性，农村选举在一些地方流于形式，甚至拉票贿选等现象也时有发生，农民并没有充分认识到参政议政是行使宪法赋予每位公民的神圣权利和职责。在村务管理方面，只要事不关己，高高挂起，缺少集体感和大局意识，缺乏参与意识。在一定程度上怂恿了极少数村干部在村务管理上独断专横，暗里利用村组织名义中饱私囊，侵害集体利益，坑害农民群众。
　　三是缺少权利意识，存在封建奴役思想。广大的农民群众受封建奴役思想影响，即所谓的人治，对法律权威认识不深甚至没有感觉，但认为执行法律的行政机关和司法机关的工作人员有绝对的权力，对自己权利受损害时只是采取“拉关系走后门”而亲近权力执行者，很少采取运用法律手段来维护自身的合法权益。从而造成权力对权利的侵犯，破坏法律规范，滋生腐败。
　　（三）农村法制建设滞后的突出问题
　　法治的社会渗透力不足。在我国已经建设了从中央到地方的几级政府，而党组织也深入到农村，国家政权对基层的是渗透力不可谓不强，但国家法律在农村的推行还存在种种困难。其表现主要有：
　　一是有关农村、农民的立法处于滞后状态。从法律的分布来看，其中突出的问题表现为多为城市而立法，而关于农村的法律从数量和质量上都远远不足以适应时代发展的要求。另一方面，从立法的过程来看，我国制定法律多采用自上而下的立法形式，体现在法律的制定与修改过程中，往往更多的取决和体现相关部门的意见和态度，其他“左邻右舍”机构的意见有时也能发挥一些作用。农民作为一个社会的弱势群体，农民的声音和利益并没有得到足够的重视。农民与市民之间存在着一系列的机会和待遇的不平等。在这种状况下，所制定的法律往往与农民的实际生活在某种程度上相脱离，从而使某些国家法律、法规难以在农村得到有效的贯彻执行。再如农民进城的暂住证问题，二元户口制，导致了孙志刚事件的发生，在《行政许可法》正式实施后，这个问题并未得到完全解决。
　　二是执法过程的不严肃对法治造成损害。长官意志：如某地传国土资源局要改为条条，突击批地调人。整顿 开发区，县紧急会议决定三个乡镇开发区不对外宣传，就说没有；县经济技术开发区更名为工业园区，土地面积适当缩小。许多地方办事靠喝酒融洽关系。要让客人喝好，你首先得自己喝好。如果把客人喝醉了，那就说明接待好了。喝酒有时真能办成事，能赢得领导的好感，所以基层的干部几乎没有不会喝酒的。县上许多局长、乡镇长都有很严重的胃病，有的患了高血压、脂肪肝等等疾病，甚至有的患有胰腺炎、肾病，但酒还是照样喝。法律不如文件，上级文件不如下级文件。统计问题，层层压数字。有的地方招商，申明初次行政违法免除处罚竟成招商优惠政策。公安派出所查处一个娱乐场所，要先派人去查清有无特殊背景，怕引祸上身。在当今农村，还存在少数基层干部工作方法简单粗暴、以权代法、以言压法的现象，这些都大大贬低了国家法律在群众心目中的地位，损害了国家法律的“权威”形象，这样在一定程度上造成了法律在乡村社会难以贯彻执行，影响了法治建设在农村的进程。
　　安徽省委书记王太华在去年全省加快发展民营经济工作会议上，用“最麻烦的是审批、最关心的是税负、最痛恨的是罚款、最头痛的是检查、最困难的是贷款”的“五最”现象，严厉地指出安徽民营经济发展中存在的最为突出的问题。
　　三是司法公正的实现还存在较大差距。在现有的司法体制，农民通过法院解决他们之间的纠纷应该是比较容易的，但是由于诉讼过程的繁琐、复杂、高昂花费、司法腐败、人治干扰、某些执法官吏的运作效率低下和办事不公等，致使农民耗了很大的成本和代价去打官司，但自己的权利仍然得不到维护和落实，从而导致农民丧失了运用法律手段维护自身权益的信心，抑制了农民对寻求司法程序维护自身利益的需求，造成法治建设在农村更加举步维艰。司法机关人事、财政在地方党委政府，独立审判难。
　　四、阻碍农村法制现代化建设的原因探究
　　我们以为，农村法制建设相对滞后的原因主要有：
　　（一）经济发展滞后是造成农村地区法制建设滞后的基本原因
　　目前，我国绝大多数地方的农村小康水平普遍低于城市，据有关部门统计，1990年制定的小康水平的16项指标，到2000年实现了13项，其中未实现的3项都与农村有关。我省是一个传统的农业大省，农业和农民在社会生活中有着举足轻重的地位，为全省的发展和社会的繁荣发挥着极为重要的作用。但是长期以来，由于城乡二元经济结构和管理体制的存在，在全面推进现代化的进程中，农村和农业虽然也有了一定的发展，但农村的发展远远落后于城市，农业的发展落后于其他行业，于是农村就成了全面建设小康社会的重点和难点。其主要表现为：
　　第一，农村人口多，经济产出少。据安徽省统计局《2003年安徽农民收入现状分析》一文分析，安徽农村居民收入增长势头出现较大回落。据省农调队对3100个农户的抽样调查测算，2003年全省农民人均纯收入2127元，比上年增0.4%。但是，农民增收基础不牢，增长乏力的问题依然严重；农村二三产业发展滞后使农民来自二三产业的收入继续下降；以及以粮食生产为主的纯农户收入增长更为困难，农业在国内生产总值中的比例逐年走低；在农民外出就业空间愈来愈有限的情况下，农民在本地劳动和外出打工得到的收入不断增加，因城乡经济劳动生产率提高不一，商品生产程度和技术集约化程度不一，农村居民内部收入差距和城乡居民收入差距进一步扩大，而且这种收入差距将长期存在。
　　第二，农民收入增长缓慢，生活水平低。农业效益差，必将严重影响到多数农民生活水平的提高。现在农民家庭年人均纯收入与城市居民人均可支配收入相比存在较大的差距，并且这种差距还在不断扩大。据统计，我国农民家庭人均纯收入与城市居民可支配收入的比例是：1990年为1：2.2，2000年为1：2.79，2001年为1：2.90，2002年为1：3.11。目前我国农村尚有3000万人处于贫困状态，农民住房非常简陋（极少数地方还是茅草房）、用牛耕地、饮用非净化水的人还不在少数。我省的情况也大致如此。
　　第三，农村基础设施不足，生态环境脆弱。同城市比较农村地区的基础设施严重不足，农田水利设施不健全或者不配套的现象相当突出，交通、电力建设严重滞后，至今我省仍有极少数村庄不通公路，用不上电，尤其是在一些老少边穷地区，农业发展和农村建设缺少基本的条件。农村人多地少本来就是制约农业发展和农民致富的一个重要因素，粮食基本自给以后，又出现了城市过度扩张，不珍惜甚至乱占、乱征、乱毁耕地的现象，可以利用的农用土地日益减少。农村现有的土地不仅不能让农民致富，随着人口的增加，农民生存都将面临威胁。
　　第四，农村教育、卫生事业落后是影响农村法治建设的一个重要方面。农村地区不少地方的教育、医疗卫生条件差，大大落后于城市，缺少社会保障。
　　全国不少地方性法规，明确规定，在农村普及初中教育，在城市普及高中教育。据调查统计，全国义务教育经费投入的比例亟待调整，目前的现状是：乡镇财政投入占78%左右，县级财政投入约占9%，省市（地）财政投入占11%，中央财政投入仅占2%左右。众所周知，在多数地方县级财政紧张，乡镇财政普遍负债，要他们拿出很大的财力投入教育实际上是不可能的，这正是普及义务教育难以落到实处的原因所在。全国农村人口占人口总数的70%，而在校大学生中农民子女只占30%，30%的城市居民的子女占据了70%的份额。并且农民子女上大学以后，极少有人回农村工作，致使农村的人才资源十分匮乏。
　　在医疗卫生方面，农村医院的数量、医疗设备、医生的人数、技术水平、拥有的床位数等都无法与城市相提并论。据2003年9月5日《发展导报》转引新华社公布的数据，我国的卫生资源80%集中在城市，2000年农村人均卫生事业费12元，仅为城市人均卫生事业费的27.6%，我国农村人口占全国的70%，而农村的卫生费用只占全国卫生费用的33%。目前农村每千人才有一个卫生员，而城市大约每二三百人就有一名医务人员和一张病床。这种巨大的反差，有违法律面前人人平等的宪法原则，需要从维护宪法权威和推动宪政的高度来逐步加以改变。
　　农村缺乏基本的社会保障。农民家庭承包的土地本来具有一定的社会保障功能，近年来由于种田效益太低，不少农民弃田务工经商或者抛荒不种，然而地上的负担不能减免，其保障功能随之降低甚至丧失。反观城市，不仅吃“皇粮”者各项社会保障齐全，就业者也可享有基本的医疗、失业、养老保险，即使是一般居民，如果收入低于平均水平还可以享受低保待遇（有人说，中国的“劳动与社会保障部”前应加上“城市”二字）。在不少地方的农村，连无依无靠的“五保户”的生活也要由其他农民来负担。
　　中国要注意均衡发展，不仅要追求人均GDP，还要看基尼系数。（20世纪初意大利经济学家基尼，根据洛伦茨曲线找出了判断分配平等程度的指标，设实际收入分配曲线和收入分配绝对平等曲线之间的面积为A，实际收入分配曲线右下方的面积为B。并以A除以A+B的商表示不平等程度。这个数值被称为基尼系数或称洛伦茨系数。如果A为零，基尼系数为零，表示收入分配完全平等；如果B为零则系数为1，收入分配绝对不平等。该系数可在零和1之间取任何值。收入分配越是趋向平等，洛伦茨曲线的弧度越小，基尼系数也越小，反之，收入分配越是趋向不平等，洛伦茨曲线的弧度越大，那么基尼系数也越大。如果个人所得税能使收入均等化，那么，基尼系数即会变小。联合国有关组织规定：若低于0.2表示收入绝对平均；0.2-0.3表示比较平均；0.3-0.4表示相对合理；0.4-0.5表示收入差距较大；0.6以上表示收入差距悬殊。）由于基尼系数给出了反映收入分配差异程度的数量界限，可以有效地预警两极分化的质变临界值，克服了其它方法的不足，是衡量贫富差距的最可行方法，所以，得到了世界各国的广泛重视和普遍采用。我国当然也不例外。  
　　目前，我国共计算三种基尼系数，即：农村居民基尼系数、城镇居民基尼系数和全国居民基尼系数。基尼系数0.4的国际警戒标准在我国基本适用。专家建议：在单独衡量农村居民内部或城镇居民内部的收入分配差距时，可以将各自的基尼系数警戒线定为0.4；而在衡量全国居民之间的收入分配差距时，可以将警戒线上限定为0.5，实际工作中按0.45操作。据国家税务部门测算，目前我国基尼系数已达到0.39，接近国际公认的警戒线。基尼系数值提醒，国内收入分配不合理问题已到了必须引起高度重视的阶段。
　　地域差距也扩大。开放沿海，西部开发，振兴东北，结果是中部塌陷，中部经济像“锅底”，均衡发展战略是空话。（何谓“中部塌陷” ，要从三个方面说明 ：一是中部地区的经济总量占全国的经济总量的比例下降；二是中部的投资增长速度大大低于西部的投资增长速度，中部是投资锅底；三是中部人均可支配收入比全国平均水平低1369元，比西部低183元。今年十届全国人大二次会议上，武汉市市长李宪生提交了一份主题为“遏止‘中部塌陷’武汉应该有所作为”的报告，他提出“政策边缘化地区论”，而这个论点直接指向“国家实施非均衡发展战略”。）
　　如果考虑现有调查样本中有些城镇特高收入户不在统计范围，则我国的基尼系数可能已超过0.4的水平。由此可见，收入分配不合理问题确实已到了必须引起高度重视的阶段。
　　政治是经济的集中表现。民主法制意识是属于社会心理和认识层次，它主动或被动地适应社会经济状况和政治文明建设水平，农村经济发展滞后必然影响农村的政治文明和精神文明建设的进程，影响到法制建设水平的提高。
　　（二）长期的封建社会人治历史造成了人们畏法息讼的心理和行为习惯。
　　封建意识在许多农民心中根深蒂固，在广大的农村还有很大的影响力，有时甚至起着决定性的作用。我国有着两千多年封建思想统治，又没有经过资本主义民主政治充分发展的社会主义社会，封建社会的天授皇权特权统治的人治思想源远流长，广大农村深受其害，建国初期近三十年又处于与世界各国近于隔离状态，对资本主义的天赋人权、主权在民的思想更是知之甚少。使得农村广大干部群众对法律的地位和作用认识不足。虽然经过二十多年的改革开放，但我省农村的大部地方仍处于自给自足的小农经济发展阶段，没有形成严格的社会分工和社会保障机制，农村很多地方的封建伦理规范和乡土规范还占绝对支配地位。因之于我国传统人治理念的根深蒂固，一些农村地区至今缺乏现代商品社会所具有的那种民主政治的传统，一些农民的权利和平等竞争的意识比较淡漠，重传统礼俗而轻法律规范。有的农民受封建社会“法即刑”观念的影响，片面视法为惩罚的工具，视寻求司法诉讼为畏途，每遇纠纷和冲突，往往依凭“乡下事乡下了”的传统，寻求“私了”或纠缠于行政解决的途径，不习惯也不善于通过司法途径来维护自身的权益；在许多地方，传统的人治思想对农民的影响比较深。农民在自己的权益受到侵害时，首先是忍受，其次是考虑以非对非，最后是寄希望于明君和清官。在任何一种方针、政策的推行过程中，人们都是寄希望于领导者的指示，他们都是在被动地接受，而没有过多地去考虑其合法性、合理性以及他们自身的需求。这些都是缺乏法治意识的体现；有的基层干部在处理农村大量的复杂事务时，常漠视法律，依然习惯于用传统的办法息事宁人，一味以不扩大事态为目的，丢弃法治原则，法律调整社会关系的必要性和权威性尚未被人们所接受。
　　（三）落后的社会文化环境对法律文化建设产生消极影响。
　　农村地区的法律文化形态是整个社会文化形态的一个重要构成，两者息息相关。作为乡村文化活动中心的乡镇所在地，其社会文化环境对法治氛围的影响十分明显。局部农村地区经济和社会文化事业发展的相对滞后，造成乡村文化生活的贫乏苍白。在一些社会文化环境较差的地方，文化设施极为缺少，文化活动的品味不高，有的地方赌风盛行，迷信成风，至于不健康书刊、黄色录像的泛滥，常处于无人过问的状态，严重地毒害了社会空气，戕害了青少年的心灵，有的青少年无事而滋事以至轻微违法甚而走上犯罪之途，造成青少年的违法犯罪率居高不下。恶者横行、弱者受欺的治安状况使善良农民少有安全感。
　　（四）少数地方政府的随意行为造成农民对法律信仰的缺失。
　　行政机关自由裁量权过大，在使用时限制不够，对法治造成伤害。自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力。这些自由裁量权是从法学意义上说的，而不是从政治学意义上说的。它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的，由法律、法规授予的职权。
　　在农村地区，地域的间隔、农民传统上对地方行政长官的尊从，使得乡镇区域常常是作为一个相对封闭的社会区域而存在的，这就使得乡镇执法主体的行为对区域内法律文化的状态发生重要影响。在一些社会文化落后、法治环境较差的地方，有的乡镇干部因自身文化和法律水平的局限，未能依法正确有效地行使行政权力，常常以言代法，以权压法，区域内依然是传统的人治氛围。有的公款吃喝成风，参与赌博成癖。有极少数基层干部为地方势力、家族利益所左右，利用自己手中的权力想方设法谋取私利，存在以权谋私、假公济私、中饱私囊、以权压法的现象，有的甚至违法乱纪，贪污受贿，无视广大农民群众的合法权益，对恶人恶事不闻不问，使广大农民产生权大于法的认识，认为学法无用，使得有的农民不相信政府，不相信法律。党群关系，干群关系在一些地方出现裂痕。有些人还故意歪曲事实挑动不明真相的农民群众对抗政府，使法律在农村很难得以真正实施。这些极少数基层干部的消极效应所及，污染了一方的社会空气，使得农民对法律的信仰难以养成，对法律正义的期待难有信心，影响了现代法律文化的建设。法律在农村不能真正有效地实施，社会腐败现象的存在和一些不公平事件，政府没有足够重视，都是重要原因。
　　根据现行行政法律、法规的规定，可将自由裁量权归纳为以下几种：
　　1、 在行政处罚幅度内的自由裁量权：即行政机关在对行政管理相对人作出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择。它包括在同一处罚种类幅度的自由选择和不同处罚种类的自由选择。例如，《治安管理处罚条例》第24第规定了违反本条规定的“处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告”，也就是说，既可以在拘留、罚款、警告这三种处罚中选择一种，也可以就拘留或罚款选择天数或数额。
　　2、 选择行为方式的自由裁量权：即行政机关在选择具体行政行为的方式上，有自由裁量的权力，它包括作为与不作为。例如，《海关法》第21条第 3款规定：“前两款所列货物不宜长期保存的，海关可以根据实际情况提前处理。”也就是说，海关在处理方式上（如变价、冰冻等），有选择的余地，“可以”的语义包涵了允许海关作为或不作为。
　　3、 作出具体行政行为时限的自由裁量权：有相当数量的行政法律、法规均未规定作出具体行政行为的时限，这说明行政机关在何时作出具体行政行为上有自由选择的余地。
　　4、 对事实性质认定的自由裁量权：即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。例如，《渔港水域交通安全管理条例》第21条第（3）项规定 ：“在渔港内的航道、港池、锚地和停泊区从事有碍海上交通安全的捕捞、养殖等生产活动的”可给予警告式或罚款。这里的生产活动对海上交通安全是否“有碍”，缺乏客观衡量标准，行政机关对“有碍”性质的认定有很大的自由裁量权。
　　5、 对情节轻重认定的自由裁量权：我国的行政法律、法规不少都有“情节较轻的”、“情节较重的”“情节严重的”这样语义模糊的词，又没有规定认定情节轻重的法定条件，这样行政机关对情节轻重的认定就有自由裁量权。
　　6、 决定是否执行的自由裁量权：即对具体执行力的行政决定，法律、法规大都规定由行政机关决定是否执行。例如，《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这里的“可以”就表明了行政机关可以自由裁量。
　　行政机关行使自由裁量权的范围是很广泛的，几乎渗透到行政执法的全过程。但是，所谓“自由”是相对的，绝对的“自由”是不存在的。正如英国十六世纪某大法官所说：”自由裁量权意味着，根据合理和公正的原则做某事，而不是根据个人意见做某事……，根据法律做某事，而不是根据个人好恶做某事，自由裁量权不应是专制的，含糊不清的，捉摸不定的权力，而应是法定的、有一定之规的权力。”自由裁量权“是一种明辩真与假、对与错的艺术和判断力，……而不以他们的个人意愿和私人感情为转移。”根据《行政诉讼法》的有关规定，不正确地行使自由裁量权的表现形式主要有：
　　1、 滥用职权。它是不正确地行使自由裁量权的最典型表现，其导致的法律后果──所作出的具体行政行为无效。滥用职权是一种目的违法，其特点是：自由裁量权的行使不符合法律授予这种权力的目的。它主要表现为行政执法人员假公济私、公报私仇、以权谋私，以实现种种不廉洁的动机。人民法院对滥用职权的审查有两方面：首先是确定所适用的法律、法规的目的（包括被适用文条的目的）；其次是确实具体行政行的目的，然后将二者相对照，以便确定是否滥用职权。由于滥用职权是一种目的违法、人民法院在确定法律目的和具体行政行为目的方面，难度较大，特别是对行使职权的目的难以取证。因此，笔者认为，应当从行政执法的全过程、与案件有关的各种情节、因素和行政执法的社会效果等方面来推定具体行政行为的目的是否违法，对此要充分尊重合议庭审判人员一致作出的认定意见。
　　2、 行政处罚显失合理和公正。凡法律、法规规定了法律责任的，其立法的一条重要原则便是合理和公正的原则。这里的合理和公正已不是一般意义上的合理和公正，而是通过法律形式固定下来合理和公正，即注入了国家意志的、成为法定的合理和公正。如果行政处罚显失公正，就是违背了国家意志，即不符合立法本意，这实质上是滥用自由裁量权的又一表现形式。人民法院对显失公正的行政处罚，可依据公正原则予以变更。
　　3、 拖延履行法定职责。由于有不少法律、法规未规定行政机关履行法定职责的期限，因而何时履行法定职责，行政机关便可以自由裁量。行政管理的一个重要原则就是效率原则，如果违反这一原则，或者出于某种不廉洁动机，而拖延履行法定职责，也是不正确地行使了自由裁量权，人民法院便可依法判决行政机关限期履行法定职责。
　　（五）国家的法律体系还不是很完整。
　　调整农村农业、农民的法律法规还不健全，很多农村农业问题不能运用法律规范来调整，仍要运用伦理道德或乡土规范来处理，乡政府的临时处置权利很大，随意性很强，农村有很多复杂问题，很多时候找不到处理的法律依据，乡干部只能依靠自己的思维方式来临时处置，事件的处理方式与乡干部的政策水平、法律水平有很大关系，造成农民对法律认识有误解，认为还是干部说了算，失去了对法治的信仰。
　　五、推进我省农村法制现代化建设的设想
　　农村的法治建设制约着全省经济发展和社会稳定。纵观当前我省农村的各个方面，我们不难看到加快推进农村法治建设的必要性和紧迫性。农村要想紧跟时代的步伐，得到充分的可持续发展，实现全面奔小康，真正形成一种法律理念与氛围，建立起稳定、公正、和谐的社会环境，只有走“法治”这条路。
　　（一）坚持执政为民,建设法治政府
　　今年3月份，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，将我国依法行政的目标确定为建设法治政府，这是实现依法治国，建设社会主义法治国家目标的重要步骤。建设法治政府是坚持依法行政的必然要求。
　　所谓法治政府是相对“人治政府”、“专制政府”而言的，是崇尚法律，并对法律负责的政府。法治政府的核心是权力规制和权利保障，重点在于“治权”、“治官”，而非“治民”。坚持依法行政、建设法治政府，要求行政权力的取得和行使都置于法律的约束之下。
　　职权法定，越权无效。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。按此规定，政府的权力不是本身固有的，而是渊源于公民的权利，是由人民通过制定法律授予的；法律没有授予的权力，政府就不能具有和行使，否则就是越权。越权作出的行政行为无效。
　　行政权必须依法行使。一方面是行政行为要符合实体法的规定。无论是抽象行政行为，还是具体行政执法行为，都要符合法律的精神与条文要求。另一方面是依照正当程序行政。行政机关作出具体行政行为不得违背法律规定的步骤、顺序、形式和时限，要公开透明，要客观公正。
　　违法行政必须承担责任。政府责任是政府权力的核心，承担责任是现代政府的第一要义。违法行使职权也必须承担法律责任。
　　建设法治政府要从有限政府、服务政府、阳光政府、诚信政府、效能政府和责任政府等多方面下功夫。
　　建设法治政府所蕴含的基本理念。坚持依法行政，建设法治政府，是一个包括政府职能定位、管理模式和追求目标在内的完整体系。它蕴含了政府逐渐走向有限政府、服务政府、透明政府、诚信政府、责任政府的基本理念。
　　法治政府应当是有限政府。建设法治政府要求政府的权力不仅是法定的，也是有限的。要加快实现政企分开、政事分开、政社分开，凡是公民、法人和其他组织能够自主决定的事项，政府就不要去管；凡是市场竞争机制能够有效调节的，政府就不要去插手；凡是通过社会自律能解决的问题，政府就不要去干预，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。
　　法治政府应当是服务政府。政府机关应当进一步树立服务意识，减少多头审批、重复审批，提高办事效率。要加快健全各种应急机制，提高政府应对各种突发事件的能力，大力推进教育、卫生、科技、文化等公共事业发展，努力提高公共服务水平。法治政府应当是透明政府。按照依法行政原则和WTO规则的基本要求，行政权力运作的依据、程序应当公开；行政权力运作的过程应当开放，公众可以依法参与；行政行为的结果，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，都应当公开。
        法治政府应当是透明政府。政府的基础是人民，是人民产生政府，因而政府必须对人民透明。阳光是最好的防腐剂，公开有利于防止暗箱操作带来的腐败和行政权力的滥用。政府信息公开是保障公民的民主权、知情权的有效手段，是政府接受社会监督，保障公民民主参与政府决策管理的有效手段。正在制定中的政府信息公开法无疑在这方面是一个突破。
　　“透明政府”可从以下三个层面予以定义。第一，政府组织的公开。我国《宪法》规定政府由人民代表大会选举产生，各级政府定期向同级人大汇报工作，对人大负责。政府公务员的遴选与罢免无一不受到人民代表大会的全程监督。然而，从权源的角度来看，人民代表大会之所以是我国法定的权力机关，是基于全体公民的选举与授权。我国人口众多，不可能每件事都采用某些小国实行的“全民公投”制度，人民也无暇事必恭亲，所以国家设立了代议制。既然政府的一切事宜可以向人民代表大会公开，作为人民代表大会权力来源的全体公民，则更应该享有对政府事务的知情权和参与权，这在逻辑上仅是简单的推理。“政权民授”的概念最早见于卢梭的《社会契约论》：全体公民拿出自己的一部分权利，交由一个民选的集团来统一行使，并与其签订契约：如不能很好地服务公众，这个集团将承担违约的责任—被人民罢免。第二，政府决策的公开。《立法法》自去年颁布实施以来，在实践中发挥了巨大的示范作用，立法听证的观念已经深入人心。然而，政府在这一方面做得却远远不够。虽然《立法法》原则上也要求行政法规、部门规章的制定同样适用听证程序，但一年以来，始终鲜见政府公开举行立法听证的报道。有专家指出，政府决策的非公开化，已经成为制约我国继续吸引外资的一大障碍。因为外商常常被我们的所谓“内部规定”弄得丈二和尚摸不着头脑，被罚款了、受惩处了，居然还不知道政府究竟援引了什么法律依据。如果多问一句，就会被告知是“内部文件”怏怏而归。而WTO的规则要求政府不仅所有的规定、决定必须公开发表，而且制定的过程也必须接受公众、企业的参与和监督。根据世贸组织所有成员国之间达成的“国民待遇原则”，今后我国政府决策的制定必将考虑外国投资者的利益，外商代表同样可以参加政府部门的立法听证。第三，政府管理的公开。市场经济发展到了今天，“看不见的手”已经不能独立指挥国民经济的运行，西方发达国家的经验教训告诉我们，政府的“有形之手”必须对市场的无序状态适时进行宏观调控。政府的这种管理行为，由于更多地采取了市场的手段，市场主体必然要求它的作出符合公开的规则。因为，政府在经济领域的每一个决定，都可能导致某一企业甚至某一行业的兴衰成败，不公平的产业政策也将极大损害企业经营者的积极性和政府的可信度。如果连显失公正的政府行为，企业都无法获得来自行政部门或司法机关的救济，政府的管理就重新回到了“暗箱操作”。
　　法治政府应当是诚信政府。政府机关应当重视政府信用建设，在行政管理中遵循诚实信用和信赖保护原则，发布的信息必须真实可靠；作出的行政行为要具有稳定性、连续性、可预期性。非因法定事由和经过法定程序，行政机关不得撤消、废止或者变更授予当事人权益的行政行为；如果撤消、废止或者变更的，应当补偿当事人因此而造成的损失。
　　法治政府应当是责任政府。行政机关行使权力的过程，实际上也是履行职责的过程。政府机关应当克服重权力轻责任的思想，强化责任意识，将承担责任作为行使权力的重要目标，以责任制约权力，保障行政权力的正确行使。
　　在市场经济条件下，政府的主要职能就是使市场机制成为配置社会资源的基础性手段，而政府的行政行为必须有法律依据。凡是老百姓可以自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或者中介机构能够自行管理的事项，政府就不应干预。政府应从全能政府向有限政府转变，侧重于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，为市场主体提供良好的社会环境，维护市场交易的安全有序。市场经济条件下的依法行政，把政府定位于公共管理和社会服务的提供者。因此，政府必须不断强化服务意识。
　　在市场经济社会，个人诚信是基础，企业诚信是重点，政府诚信是关键。政府诚信要求行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。行政机关制定的政策应相对稳定，权力的行使应严格依法。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定，对因变更行政决定而给公民个人、社会组织所带来的损失应依法予以补偿。（如整顿网吧，本来手续齐全，都是政府有关部门给办的，说一声整顿，就封门了，老百姓的投资谁来补偿？政府部门还讲不讲诚信？）《行政许可法》首次确定了信赖保护原则，为打造诚信政府提供了法律保障。
　　效能是行政管理的生命；建立法治政府，要求政府不仅是公正的，而且是高效率的，否则，政府管理就难适应经济高速发展的要求。《行政许可法》在我国法律中第一次对行政行为运行过程各个环节的具体期限做出了系统和严格的规定。这种规定必然会对其他相关的行政法律法规起到良好的示范作用，因而对打造高效政府也必将产生积极的影响。
　　“违法不究”必然导致“有法不依”。政府的权力与责任应该是相统一的，政府拥有权力就必然要承担由于权力的行使而产生的相关责任。没有政府责任，行政权的运行就得不到制约，公民权利的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正实现。“有权必有责、有权受监督、侵权须赔偿”，这是依法行政的基本要求。行政机关的行政行为，既是行使权力的过程，也是履行职能、承担责任的过程。行政机关行使行政权力违法、越权或不遵守法定程序，都要承担相应的法律责任；造成公民、法人和其他组织利益损害，要依法承担赔偿责任。
　　随着经济体制改革和政府行政行为的不断规范，我国现有的行政体制已逐步向法治化发展。在这种背景下，要想实现建设法治政府的目标，就要进一步理顺行政体制，做好以下几方面工作：
　　第一，加强依法行政，各级政府要做到以下几方面内容：一是确实实现政企分开、政事分开，理顺政府与市场、政府与社会的关系，使政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位；二是明确中央政府与地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限；三是形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制；四是建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。
　　第二，要提高行政立法的质量。这就要求立法要符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。
　　第三，应保证严格执法。法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。
　　第四，必须建立、健全科学、民主、规范的行政决策机制。形成决策机制的科学化、民主化、规范化，使人民群众的要求，意愿得到及时反映。
　　第五，必须完善对行政权力的监督机制。加强政府的层级监督和专门监督，提高行政监督效能。
　　此外，还必须提高广大公务员依法行政的观念和能力。加强行政机关工作人员、特别是各级领导干部依法行政的观念，基本形成尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围，增强依法行政的能力，运用法律手段管理经济、文化和社会事务，依法妥善处理各种社会矛盾。
　　建设法治政府需要解决的几个关键问题是：
　　坚持依法行政、建设法治政府是一个庞大的系统工程，涉及面很广，需要做的工作很多，应当抓住关键，突出重点，稳步推进。当前要着重解决好以下几个问题：
　　提高公务员特别是领导干部的依法行政意识。把行政机关工作人员特别是领导干部的思想真正统一到坚持依法行政、建设法治政府上来，从而自觉依法决策、依法办事、依法行政。
　　理顺行政执法体制。按照权责一致的原则，合理划分上下级行政机关以及政府部门之间的权限，理顺“条”“块”之间以及行政层级之间的关系，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
　　提高行政决策和政府立法的质量。应当采取措施完善行政决策机制和决策程序，努力实现依法决策、科学决策和民主决策。河北省最近成立了省政府法制专家咨询委员会，并建立了一整套完整的工作制度和机制。同时，要克服泛立法主义，切实把提高政府立法质量放在重要位置。
　　规范行政执法行为。进一步推进相对集中行政处罚权工作，解决多重执法问题；规范行政自由裁量权的行使，防止自由裁量权滥用；严格执法程序，以程序的合法来保障实体的合法与适当；严格履行法定职责，力克不作为现象；积极探索与市场经济体制相适应的行政执法方式和手段，不断提高行政执法水平和效率。
　　加强行政监督。行政机关应当进一步推进政务公开，自觉接受外部监督。完善行政机关内部监督机制，切实做好对政府规章和其他规范性文件的备案审查和行政复议工作，及时纠正违法和不当的行政行为。尽快建立健全政府责任体系，深化行政执法责任制，不断提高行政执法水平。
　　（二）制约和合理行使自由裁量权，提高行政执法水平
　　目前情况下，县以下行政机关的自由裁量权主要在以下这些事务中表现出来：
　　一是收入和救济金。如社会保障救济金，失业赔偿金，对受扶养孩子的援助，退伍军人救济金，以及整个国家和地方的福利方案。
　　二是工作。职业许可证。有许多工作（从医疗执业到狩猎），人们如要从事，需要获得许可证。即使一些需要很少教育和培训的职业，如残疾人车驾驶，也要服从严格的许可制度。这些许可，由政府分配，使持有者能收到他们日常的主要收入来源。
　　三是专营权。一项可为个人或公司拥有的专营权，是由政府创设或分配的一项局部垄断。它的价值主要取决于政府权力；通过限制专营权持有者的数量，政府使之成为非常有利可图的事业。最初只花很少钱就能获得的合肥出租车牌照，现在却可卖到20多万元。价格之所以这么高，其原因在于：尽管人口增加了，交通也更拥挤了，但政府却没有发放新的可转让驾照。电视频道，最初是免费分配的，现在却能卖数百万元。当政府将客运路线营业许可证发给公共汽车时，将航线分给航空公司时，将合格证发给锅炉工时，将卫生许可证发给酒店时，将肥料和农药经营许可证分配给商人时，都是在分配财富。
　　四是合同。许多个人和更多企业以政府合同的方式享受到了“公共的慷慨”。国防开支，许多自由企业之成立主要是为了和政府做生意。如建设项目的承建权，利益巨大。
　　五是补助。对不能独立营生的个人，政府会支付福利，与此类似，政府也补助企业，补助农业，以帮助它在与优势组织的经济竞争中生存下来，造船业、软件业获得补助，是因为它无力与外国同行竞争。地方航空公司受到补助，是因为国家要建立自己的航空业。
　　六是公共资源的使用。公共土地、开矿、放牧、伐木，河流的水电能量，油田及刚出现的巨大核能，航线、公路和水路；
　　七是社会服务。像资源一样，政府服务也是一种财富来源，其中一些明显具有商业价值，例如为期刊、报纸、广告和邮购买房提供的邮政服务；为建房者提供的保险和银行贷款；为农业提供的技术信息；其他由政府分配的服务，包括污水处理、卫生、警察、消防和公交。通讯卫星是种特殊类型的通过服务提供的补助：政府的研究和技术转交到了准私人的组织之手。最重要的公共服务是教育，它是对个人最有价值的财富来源之一，教育产业利润巨大。
　　政府部门自由裁量权使用不合理在许多地方是客观存在。第一，政府权力总是不均等地落在公民的不同组成部分的头上，因此一些人的赢利，就意味着另一些人的损失。第二，政府供给通常会与私经济的一些部分形成合作关系，这促进而非限制了私经济的一些部分的目标的实现。第三，在私人利益与其他利益发生冲突时，其中的一方可能会使用政府权力，这样，政府的工具就成了私人的而非公共的手段了。政府供给的行政结构的深层存在不平等。除政府不公开承认的双重标准外，有时，政府还公开支持某些申请人—通常是成功的大公司。原子能的利益通常会流进工业巨子的腰包。电视频道也落入大型的公司申请人之手，通常是那些控制着报纸和其他电台的申请人。这种趋势的另一例证是对高速公路上的餐馆经营特权的分配：政府总愿意把它分配给已建立的大连锁店，尽管我们很难说，它们提供了什么杰出的有特色的餐饮服务 。如王怀中在阜阳修飞机场，许诺补助航空公司，每年数额巨大，给阜阳财政造成很大负担，这里肆意运用自由裁量权的事例。
　　现在普遍存在这样一种观点：行政机关行使自由裁量权的行为，不产生是否违法的问题，只有是否适当的问题。这实质上是关系到衡量行政执法行为的标准问题。
　　前已述及，自由裁量权是法律、法规授予行政机关的一种权力，因此，行使自由裁量权的行为必定是行政执法行为。我国法律体系是以成文法为本位，《宪法》第 5条规定了法治原则，即强调依法办事。因此，衡量某项行政执法行为的标准，只能看其是否合法，不合法即违法，这是符合逻辑学中的二分法的。如果评价某项行政执法行为抛开是否合法不谈，只讲是否适当，必然增加了执法活动的主观随意性、独断专横，甚至导致以适当为由堂而皇之地为目的违法而辩护，从而丧失执法的公正尺度，以致行政法律、法规的权威性受到动摇，更重要的是人民群众对依法行政丧失信心。可见，这种衡量标准的多元化是不可取的。只有在那些无法可依的情况下，作出的行政行为（非行政执法行为，与自由裁量权无关），才有是否适当的问题。
　　我们认为，合法的行政执法行为必须同时具备以下两个条件：（ 1 ）在法律、法规规定的范围内；（ 2 ）符合立法本意。那种在法律、法规规定的范围内实施行政执法行为就是“合法”的观点。是对“合法”的曲解。如果不符合立法本意，即不符合法律、法规授予这种权力的目的。即便在法律、法规范围内，也是不合法的，所产生的法律后果是应当撤销或变更具体行政行为。《行政诉讼法》将滥用职权和拖延履行法定职责都视为违法行为，正说明了这一点。但是，将显失公正的行政处罚（实质上是滥用职权的一种特殊表现形式）又视为合法性的一种例外情况予以规定，又反映了立法时的矛盾。笔者对此问题的论述，意在对自由裁量权应加以限制，并非要否认自由裁量权存在的价值。
　　当然，自由裁量权的存在是政府有效行使职能的客观需要。无论在任何一个国家，行政执法的自由裁量权都是存在的，区别在范围不同和监督方式不同而已。从我国的国情出发，考察行政执法中自由裁量存在的客观依据及其利弊是非常必要的，这对完善行政执法，正确行使自由裁量权有着重要意义。
　　1 、保证行政效率是自由裁量权存在的决定因素。依法行政管理的范围非常广泛，这就要求行政机关所拥有的行政权必须适应纷繁复杂，发展变化的各种具体情况。为了使行政机关能够审时度势、权衡轻重，不至于在复杂多变的问题面前束手无策，错过时机，法律、法规必须赋予行政机关在规定的原则和范围内行使自由裁量权，从而灵活果断地解决问题，提高行政效率。在现代社会中，必然要加强行政管理，讲效率，因而行政机关的自由裁量权也会越来越大，这对行政机关积极主动地开展工作，提高行政效率是有利的，但也容易产生弊端──滥用职权。为了防止行政机关及其工作人员在工作中假公济私、武断专横，导致“人治”，就必须对自由裁量权予以一定的限制。
　　2 、立法的普遍性与事件的个别性之矛盾是自由裁量权存在的又一决定因素。由于我国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，各地区的政治、经济和文化发展很不平衡，社会习俗、生活方式也有很大差别，法律、法规所调整的各种社会关系在不同地区也有不同程度的区别，对各种情况也不可能概括完善、罗列穷尽。因此，从立法技术来看，立法机关无法作出细致的规定，往往只能规定一些原则，规定一些有弹性的条文，可供选择的措施，可供上下活动的幅度，使得行政机关有灵活机动的余地，从而有利于行政机关因时因地因人卓有成效地进行行政管理。但是，法律条文的“弹性”与执法的“可操作性”却容易产生矛盾。如果“弹性”到不便于“操作”，那么法律实施的效益就要大打折扣。 这也是有些行政执法人员钻法律的空子以权谋私的重要根源。
　　值得一提的是，一些西方的行政法学者认为，昔日消极的“依法行政”，在今天应有新的解释，即所谓“依法行政”并不是指行政机关的任何活动都需要有法律的规定，而是指在不违反法律的范围内，允许行政机关有自由裁量权，即具有因时因事因地制宜的权力。也就是说，行政机关的活动并不限于现有法律明定范围，只要不违反法律仍被视为符合法治，这不仅不与“法治”相矛盾，而且是对它的发展和补充。因为，原来讲法治，主要从消极方面考虑问题，即主要是防患行政机关滥用职权。其实，法治也有积极的方面，即保障行政机关有效地行使职权，以维护法律和秩序。这种理论在资产阶级法学界正日益得势。
　　应当授予人民法院对自由裁量权使用的合理性进行司法审查的权力。现在只审查合法性，对其合理性的审查很不够。
　　历史学家阿克顿勋爵说：“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地腐败，”自由裁量权亦复如是。自由裁量权的授予，绝不是允许行政机关及其工作人员把它作为独断专横的庇护伞，相反应当实行有效的控制，正如詹姆士·密尔在《政府论文集》中所说的：“凡主张授予政权的一切理由亦即主张设立保障以防止滥用政权的理由。”法律、法规赋予人民法院对一部分具体行政行为行使司法审查权，正是基于这样的考虑。
　　《行政诉讼法》第 5条规定了人民法院审查具体行政行为合法性的原则，王汉斌在《关于【中华人民共和国行政诉讼法（草案）】的说明》中指出：“人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查。至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，”也就是说，人民法院通过行政诉讼依法对被诉行政机关的具体行政行为行使司法审查权，审查的主要内容是具体行政行为的合法性而不是不适当性。
　　审查具体行政行为合法性的原则，表明了人民法院的有限司法审查权。当前，我国正在大力加强社会主义民主和法制建设，强调为政清廉，人民法院应当充分发挥审判职能作用，在这方面要有所作为。一方面要严格依法办案，既要保护公民、法人或者其他组织的合法权益，又要维护和监督行政机关依法行使行政职权，克服畏难思想和无原则的迁就行政机关。另一方面要完善人民法院的司法建议权，对那些确实以权谋私者，或者其他违法违纪者，人民法院无法通过行政诉讼予以纠正的，应当以司法建议的形式向有关部门提出，以维护国家和人民的利益。
　　但是，这并不是说人民法院对自由裁量权的合理性就无法进行司法监督了。如前所述，行政机关所拥有的自由裁量权渗透到作出具体行政行为的各个阶段，由于不正确地行使自由裁量权，其表现形式主要有滥用职权、拖延履行法定职责、行政处罚显失公正等，所导致的法律后果是人民法院有权依法撤销，限制履行或者变更具体行政行为。
　　控制行政机关滥用自由裁量权的对策：为了防止行政机关及其工作人员滥用职权，把自由裁量权变成一种专断的权力，笔者认为应当采取如下对策：
　　1 、健全行政执法监督体系。监督主体不仅有党、国家机关（包括立法机关、行政机关、检察机关、审判机关），还有企业事业单位、社会团体、基层群众组织和公民。对已有的法定监督方式还应当根据形势的需要，继续补充、完善；对没有法定监督方式的，要通过立法或制定规章，以保证卓有成效的监督。同时，要有对滥用职权的人采取严厉的惩罚措施，还要有对监督有功人员的奖励和保护。
　　2 、在立法方面，要处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”的关系，尽量做到明确、具体，减少“弹性”，尤其是对涉及到公民合法权益的条款，更应如此。象相声中，天气预报，明天刮东风转西风，西风转南风，南风转北风，明天刮哪边风他都说得对。同时，要切实贯彻执行国务院1987年 4月21日批准的《行政法规制定程序暂行条例》第17条的规定：“行政法规规定由主管部门制定实施细则的，实施细则应当在行政法规发布的同时或稍后即行发布，其施行日期应当与行政法规的施行日期相同。”以保证行政法律、法规实施的效益。要抓紧制定与《行政诉讼法》相配套的有关法律、法规，如行政机关组织法、行政程序法、行政复议法等等。
　　3 、要强调行政机关说明作出具体行政行为的理由。在行政诉讼中，对滥用职权的证明，原告负有举证责任，但由于这种举证比较困难，借鉴国外的某些作法，应当强调行政机关说明作出具体行政行为的理由，以便确定其行政目的是否符合法律、法规授予这种权力的目的。对说不出理由、理由阐述不充分或者不符合立法本意的，应认定为滥用职权。
　　4 、加强行政执法队伍建设，提高执法水平。现在行政执法人员素质不高是个较普遍的问题，这与我国正在进行的现代化建设很不适应，有些行政执法人员有“占据一方，唯我独尊”的思想。为此，一方面要加紧通过各种渠道培训行政执法人员，另一方面对那些不再适宜从事行政执法活动的人要坚决调出，使得行政执法队伍廉正而富有效率。
　　（三）完善村民自治制度，实施还权于民，让民主和法治精神在农村扎下根。
　　“以民为本，还权于民”是农村基层民主法治建设的有效载体，是进一步密切党群、干群关系的有力保证，也是贯彻落实“三个代表”重要思想的体现。根据前面对农村民主法治现状和成因的分析，当前必须通过实施“还权于民”，切实提高农民的民主法治意识，增强农民的参政议政能力，培育农民的权利本位意识，提高广大农村的法治化管理水平，依法解决农村存在的其他方面问题，这样才能保证农村社会政治文明建设、精神文明建设和物质文明建设同步和谐发展。
　　第一，要把基层的民主政治建设作为依法治理的一项重要的基础性工作来抓，突出推行村民自治。村民自治是农村政治文明与法治建设的基础，而完善和建全村民自治制度，则是促进农村政治文明与法治建设的重要途径。必须把村民自治的重要意义提到强化政治文明和社会主义法治国家基础的高度来认识。全面实施有关村民自治的法律法规，把村民委员会组织法作为农村普法教育的重点。“四民主、两公开”（“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，基层“政务公开、财务公开”）是村民自治的核心内容。要将“四民主、两公开”切实融入到还权于民工程里。在还权于民工程中，要将“四民主”与“两公开”紧密结合起来，使其相互贯通，相互促进，使还权于民的工程体系完整、操作性强、目标明确。实行“两公开”，主要是把群众最关心的土地承包投包、征地租地、集体基建项目投标招标、农民负担、计划生育指标、村政建设等重大事情向村民及时公开，并形成制度坚持下来。让农民直接了解村务情况，参与村务管理，这是实现“村民自治”的必要手段。村干部要以村民的呼声作为农村工作的第一信号，把农民群众满意作为农村工作的第一目标，发挥情为民所系，利为民所谋的先锋模范作用。要把村民满意列为村组织工作的第一目标。公开、公示给群众一个明白，还干部一个清白作为两个公开的主要措施，防止因村务财务关系导致党群、干群关系紧张，变“秋后算帐”为“事前监督”，变“官管民”为“民监官”，真正把村干部的评议权、监督权交给农民群众，便民主监督制度更趋完善、真实。在农村工作中实行“两公开”，不仅使农民对于“民主”、“主人”有了亲身的体验，提高了农民各方面的积极性，也使农民对于中央提出的政策有更深刻的了解，从而积极参与“村务”，使农民的切身利益得到保障。村民自治必须有法治的保障，有相应的法律机制来规制和约束，在“法治”的轨道上才能实现。比如村长的选举过程，首先应让农民意识到这是个所有村民的事情，选举结果与每个人息息相关，同时公布选举条件、公开选举过程，每个村民都有权监督，对选举过程提出质疑和意见，让农民意识到有法律在维护他们的权益，当权益受到侵害时有法律作为后盾，他们才能更积极放开地参与村务，民主和法治精神才能逐渐在农民的心中扎下根。
　　第二，要以村务大事民决制度为突破口，解决农村热点、难点和涉农重大问题。还权于民就是农村大事由农民以集体讨论来决定，建立完善的村务决策、管理、实施监督制度，凝聚民主、形成合力。村务大事民决制是顺应农村民主法制建设、落实村民委员会组织法要求的有效形式。通过村务大事民决制将广大农民紧紧团结在党支部领导下的村务民主管理周围。切实提高农民参与村务管理的积极性和主动性，全面行使法律法规赋予的民主权利，有效改善干群关系，促进农村事务的科学决策、防止村务将干部权力私人化、暗箱操作，以权谋私的倾向，遏制村干部腐败的源头，促进村务管理的效率。农民群众广泛参与，达到责权利相统一，使个人利益与集体利益相结合，使村集体真正成为全村村民的集体。要坚持依法建制，以制治村，把农村的各项事务纳入依法管理的轨道，不断提高农村的法治化管理水平。不断完善依法治理和民主管理的规章制度。严格按照国家的法律法规办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。
　　当前，我省农村基层的村民自治，迫切需要理顺村民自治与乡镇领导的关系，防止村民自治中的行政化倾向。基层党政组织在包括村民自治在内的农村各项工作中发挥着极其重要的作用，任何一项社会性的工作，如果没有它们的支持或认可都是不能成功的。村民委员会与乡镇人民政府和基层党组织的关系，村民委员会组织法在第3、4条中已经作了基本的原则性的规定，但在实践中要理顺二者的关系并不是一件容易的事。当前影响村民自治的因素主要有两个：一个是村民委员会缺乏政治、经济的信息资源，其成员自主能力弱，有的不懂得或者说不会依法开展自治工作；另一个是乡镇党政领导凭借自身拥有的各种资源优势和习惯，把村委会作为推动中心工作和日常工作的一个环节而牢牢掌握在自己手中，使村委会不能或者无暇开展自治活动，结果是村委会成员由“当家人”变成了“代理人”。久而久之就有可能出现使村委会带领村民离开依法自治而跟着乡镇中心工作跑的行政倾向。另外，还有许多地方村委会行使或者越权行使农民集体的土地所有权，村委会藉此以行政决策者自居。目前，把村委会视为行政（政权）组织而不作为群众自治组织看待的思想，不论在干部中还是在群众中都有着深厚的基础。在有些地方，村民自治的阻力主要来自县乡两级的某些领导干部，他们认为村民委员会组织法太超前了，不符合中国的国情，在目前的条件下实行村民自治不利于基层的稳定。村民自治中的行政化倾向对村民自治的不良影响，远远大于村民和村委会成员不会或不习惯自治。行政化倾向的危害在于它将引导村民自治组织离开政治民主和依法自治的法治之路，最终步入人治的不归之途。
　　在最近两届村委会换届选举中，先富裕起来的农民进入村委会的现象明显增加，社会舆论对此种现象褒贬参半。据《人民日报》2003年8月21日的报道，山西省河津市下化乡老窑头村在民主选举村委会主任、副主任时竟然出现了竞价拉选票的局面，结果一人以230万元的代价当上了村委会主任，二人以29.1万元的代价当上了副主任。这是竞选还是贿选？本来是很清楚的，奇怪的是竟然没有哪一个部门出面干涉。如果这种现象任其发展下去，民主选举和村民自治将无从谈起，农村的民主法制建设将会大大倒退。发生这种现象的重要原因之一就是法律缺乏明确规定，村委会组织法第15条规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理”。这条规定的缺陷：一是“有关机关”很多，具体责任不明确，在实践中是“有关机关”互相推委，谁也不愿承担责任”；二是“依法处理”，依什么法不明确。这里所谓“威胁”、“贿赂”与刑法中的“威胁”、“贿赂”含义是否相同，即便含义一致，而刑法第256条的规定，是针对选举人大代表和国家机关领导人的，是否适用于村委会选举，法律对此没有作出明确规定。 有的地方参选人为了规避法律，对选民搞许诺捐赠。
　　（四）通过法制宣传教育培育农民的现代法治意识，引导他们尊重法治的理念和价值取向，营造出崇尚法治的社会氛围。
　　加强法制宣传教育，增强农村干部和群众的法制观念和依法办事能力，这是推进依法治理的基础。法制宣传教育所具有的增强公民法治观念、提高法律素质的功能，在推进法治的过程中正是承担着法律文化建设的重要职能。在普法过程中：
　　首先要满足人的全面自由发展的要求，从“以人为本”的人文精神出发，树立人文的普法理念，从法律对农民的思维、道德、生产和生活方式的影响入手，通过法律文化的传播提高农民的法律文化素质，从而形成一种依法办事、循法而动的行为定势，使依法办事成为人们思维和行为的自觉，使法律成为维护自身合法权益不可缺少的武器。
　　其次，要将最大限度地维护农民的合法权益，作为当前面向农民普法的突破口。法律权威的树立，最生动、最有说服力的是公民自身受到法律的关怀。农民最为关切的是涉及他们自身的权益，教育农民全面深刻地理解法律“治官、治吏”的功用，最大限度地保护农民的切身利益，就从物质利益入手保证了实行法治得到农民最有力的支持。要向农民宣传农村常用法律知识，提高农民的法律知识，增强依法办事和参与村务管理和监督能力，切实培养参政议政，民主议事的意识和能力。在开展法制宣传的过程中，我们对农民的法律教育，“送法下乡”就不能仅仅停留在宣传法律的具体规则、规定，农民应该做什么，不应该做什么，还要使农民懂得法律赋予每个公民的基本权利是什么，权利受到侵害后，救济的办法和保障在哪里？法律的权威和地位有多高。只有“法律意识”的觉醒，才有维护权利的法律行动，没有法律意识的觉醒，就难以拿起法律武器来保护自己。如负担过重是各地农民最为关切的问题，要通过普法让农民了解党和政府减轻农民负担的有关政策和法律，坚决抵制巧立名目收取农民钱物。由于农民不熟悉建房、征地、社会保障、计划生育、水利山林、合伙经营等方面的法律法规，法律服务人员要深入到农民之中，结合农村各项工作的开展，抓住农民最感兴趣的问题，围绕维护农民的合法权益，开展法律宣传、咨询和服务，把民事纠纷往依法解决的轨道上引导，如此才能让法治精神在农民心中扎下根。
　　再次，要加强农村法制宣传和教育力度，特别是要加强村两委干部的法制培训工作。应充分利用党校，举办基层农村干部法制培训班，集中时间对农村干部分期分批进行轮训，也可以以会代训，或结合工作实际举办相关的法制讲座。法制宣传教育部门应承担起首要的责任，切实做好农村干部的法制培训教育工作。要调动农村干部学法用法的积极性，对农村干部的学法培训状况进行考试考核，把学法成绩作为基层农村干部管理的重要依据，促使农村干部掌握法律知识，提高自身素质，并运用法律知识指导和管理村务，推动农村的民主法制建设进程。
　　采取农民喜闻乐见的形式宣传法律，增强宣传的针对性。实践证明，结合农民日常生产生活中遇到的法律问题以案说法，最易为农民所接受。应充分利用现有的宣传栏、有线广播、地方电视台、网络、学校、农贸集市等，开辟法制宣传教育专栏，设立法律咨询点，调解各种民事纠纷，并抓住典型案例进行有针对性的讲解，常可收到事半功倍的效果。
　　大力开展农村基层法律服务，切实维护农民的合法权益。要根据农村发展和农民的需要，组织和指导农村基层法律服务人员，为农村干部群众提供优质、高效的法律服务，保障人民群众合法权益的实现。律师、公证员、基层法律工作者要为村委会的决策提供法律咨询和建议，协助农村基层组织依法处理好本区域经济和社会事务，帮助农村基层干部运用法律手段正确处理新时期的农村人民内部矛盾，帮助农民群众同各种坑农害农和践踏损害农民民主权利行为作斗争，维护广大农民群众的合法权益。
　　（五）加快发展农村地区的社会文化事业，改善农村地区的人文环境，引导和丰富农民健康的文化生活，从精神文明建设入手促进法治文明的进步。
　　大力发展先进文化，是全面建设小康社会的重要组成部分，现代法律文化的构建是其重要组成。中国特色的现代法律文化应该是现代法治观念与具有悠久历史传统的中国文化相结合的产物，应当是继承民族精神、倡导科学精神、弘扬社会正气的文化，它与当代的市场经济、民主政治和精神文明建设相伴而生。先进文化引导农民接受文明的生活方式，开展健康的文化娱乐活动，传播进步的思想理念，弘扬民主平等的法治精神，建构日新月异的法治文明。在农村地区，随着经济的发展，应当逐步加大对各项社会文化事业的投入。要倡导培育健康的乡村文化，减少渲染暴力、色情等西方腐朽文化对农民的侵蚀，丰富农民生活的精神内涵。我们所倡导和弘扬的法律文化，将积极促进全社会法律意识的提高，积极促进民主与法制建设不断向前发展，积极推动执法环境的改善，积极引导和教育农村乡镇的执法者更好地公正执法、严肃执法；积极引导和教育农民更好地学法、知法、守法，懂得利用法律武器保护自己的合法权利。弘扬这样的法律文化，就是弘扬了我们这个时代的主旋律。现代法律文化只有与先进文化与时俱进，才能在发展完善中不断丰富自己的内涵。
　　（六）改善乡镇政府的执法行为，提高依法行政的水平，确保乡镇各项工作的依法管理。
　　整合政府各职能机构和人员行政活动权限、方式、责任和程序，简化办事规则，取消阻碍物质文明和精神文明多余的、繁杂的行政审批环节，建立相互制衡的司法、执法科学运作机制。
　　要加大对乡镇干部权力的法律制约和监督，在法治实践中努力树立法律正义。执法环节对目前农村地区法治环境的形成有较大影响，普法与执法实践脱节的问题在一些农村乡镇不同程度地存在。只有从执法这个环节入手，才能尽快提高乡村干部的法制观念和执法水平，进而树立起农民对实行法治的信心。虽然经过了长期普法，屡次培训，但至今仍有一些地方的乡村干部法制观念不强，对法治的理解常常偏于自上而下的“治”，即更多地将“法”作为治理老百姓的手段，未能很好地维护农民应有的物质利益，在一定程度上影响了法律在农民心中的权威地位。要进一步加强对农村乡镇、村干部的法律培训，使他们真正掌握与农民切身相关的有关法律法规，并严格考核，不过关的坚决不让上岗，以此作为考核干部的重要依据。要通过多种渠道公开政务，提高透明度，从依法办事做起，建立起农民对乡镇干部的信赖，逐步树立起法律的权威。要采取有力的手段教育和警醒少数乡镇干部，畅通监督渠道，从他们的一言一行开始来逐步改善乡村的法治环境。要强化多方位的执法监督，加大对乡镇政府行政权力的制约，进一步规范乡镇一级的行政行为，纠正一些执法中的偏差，这是改善当前农村基层的干群关系、提高政府威信、取信于民、营造良好法制环境的迫切需要。现在很多地方都在推行政务公开，这对方便社会各界和群众进行有效监督具有重要作用。只有让农民享受到实行法治给自己带来的实惠，参与法治实践才会成为他们的自觉追求，现代法律文化的社会氛围才能在千百万人的实践参与中逐渐形成。
　　（七）推进农村基层依法治理，维护农村的法治秩序。
　　要进一步推进农村基层依法治理，改善农村执法环境。农村基层依法治理活动要结合普法教育，结合实际，结合解决农村热点、难点问题，如围绕村务管理、计划生育、集资提留、廉政建设和侵犯农民合法权益等影响农村经济和社会稳定的问题，进行重点和专项治理，切实抓出成效。要把依法治理工作纳入乡镇经济和社会发展规划之中，作为重要内容。要抓好农村执法活动，树立农村法治权威。要进一步理顺行政执法体制，建立健全执法责任书，加大执法力度，改善执法环境，转变工作方式和作风，坚决从源头上、制度上防止和消除执法中的腐败现象。对农村中特别是村干部中出现的违法违纪现象，要加大打击查处力度，法律有规定的要严格依法办事，以确保农村社会的稳定。对政府工作人员出现的害农、坑农事件，政府机关更应重视，还群众一个明白，用厉行法治来取信于民，决不姑息以权谋私等腐败现象。
　　要进一步加强社会治安综合治理，维护农村社会稳定。基层是社会的细胞，基层的稳定关乎全社会的稳定。要充分发挥司法所、综治办和人民调解组织作用，进一步健全完善矛盾纠纷排查调处工作机制，把人民调解、行政调解和司法调解紧密结合起来，要重点排查调处可能引发群体性事件和可能转化成刑事案件的矛盾纠纷，把矛盾化解在萌芽状态，做到“小事不出村、大事不出乡镇”。积极预防和妥善处置群体性事件，认真做好村民来信来访工作，做好涉法性上访事件的处理。依法打击农村犯罪活动，铲除农村恶势力，扫除黄赌毒，净化农村环境，增强村民的安全感。要完善刑释解教人员的管理帮教和重点防控协调工作，防止重新违法犯罪，为农民的生产和生活创造一个良好的治安环境。
　　推进农村法制现代化建设是一条艰辛的道路，安徽多年来成绩显著，问题也很多，出了曹发贵，也出了王怀中、李时中等。局部地区个别问题达到了触目惊心的程度，对当事人造成了无法挽回的损失，产生了恶劣的社会影响。究其原因，有体制性的，制度性的，方法性的，也有人为性的。要解决这些问题，我们要关注，要思考，要批评，更要自律。宣传法律、追求法治的过程，也是提高我们综合素质、为民奉献的过程。如果说依法行政是依法治国的核心，那么，作为国家公务员，我们也当是推进法治进程的主体。为民谋利乃政绩之本，为民伸义乃为政之德。经济要振兴，社会要公正，安徽要发展，人民要幸福，必须依靠法治。推进安徽的民主和法制进程，我们匹夫有责，义不容辞。我们当本着一颗为民之心，依法行政，依法办事，为建设一个法治健全的小康社会而努力。
                (此文根据作者在安徽霍山县直干部法制讲座上的讲稿整理)

                                      2004年12月15日初稿于合肥段家祠堂