论乡村体制改革对纠纷解决的影响

2008-09-30 01:10:06 作者：陈柏峰 来源：http://justice.fyfz.cn/ 浏览次数：0 网友评论 0 条

我曾试图描绘出一个村庄纠纷解决的全景，并论述了纠纷解决状况所反映的法律及其现代化问题。[1]在这里，我则试图将乡村体制与纠纷解决放在同一层面上，从乡村治理的角度来讨论纠纷解决问题。在我所考察的陈村，纠纷解决处在暴力与屈辱之间，这反映出了乡村社会的灰色化。在中国乡村语境下，这是一个乡村治理问题，因为中国乡村处在一个治理化的司法传统中，法律问题是治理问题的一部分或一个侧面。事实上，纠纷解决方式的灰色化也是整个乡村社会灰色化的一个方面，一滴水可以见太阳，纠纷解决也可以反映出整个乡村治理的问题。

在相关论述中，我曾多次提及陈村的行政区划变革及其对乡村治理的影响。我曾提及，陈村的所在的窑头乡的建制一直维持到1987年，1987年窑头乡被合并到张庙乡，这样陈村距离乡政府的距离就由2公里变成了15公里，这个距离是陈村到市区距离的大约2倍。2001年，整个张庙乡被合并到官桥镇，这样陈村离镇政府的距离略有缩短，变成了12公里，但村民去镇政府必须先到市区。这种不符合“常规”的地理位置分布使得陈村的村民对镇一级的市场和政权的依赖性大大降低，也对政府的施政能力造成了不可忽视的影响，对村庄纠纷解决造成了非常大的消极影响。

一、乡镇机构对纠纷解决的影响

从1998年起，我国一直开展以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇机构改革，而近来的税费改革无疑又促进了这种乡村体制改革的热潮。乡村体制改革的理论预设主要是：精简机构、减少人员可以减轻财政负担。在这场改革中，撤乡并镇、合村并组、精简干部成了农村税费改革以后乡村体制改革的应对措施，其直接目的是减少乡村财政支出。税费改革前，乡村干部的主要工作是收取农业税费，取消农业税后，乡村干部的工作量大为减少，这样一来，精简干部就成了减轻乡村财政支出压力的办法，撤并乡镇、合村并组、撤销村民小组长都是在这一目标下催生的，这些方法可以减少乡村干部，从而减少干部工资、报酬的相关支出。

从实际中我们走访得来的情况来看，这种改革是大成问题的。实际上，合并乡镇后建成了大乡镇，政府功能健全了，但运作起来却不太符合农村的实际。深入乡村就可以看到，被撤掉乡镇政府的那些地方越来越破败了。那些撤掉了乡政府的地方，卫生院、兽医站、农技站等也同时被撤掉了，中学也被“布局调整”了。于是，农民办事难了，看病难了，农村孩子上学也难了，连给牛羊家畜搞个防疫都难了。乡镇政府变大了，可偏远的村庄工作却照顾不到了，那里的事儿没人张罗了，因为面积太大了，乡镇的资源常常被用去“打造亮点”了。

有的学者出主意说，农村工作必须“跳出三农看三农”、“跳出三农搞三农”，说先集中精力建设大城市，建设中心城市，然后让这些大城市的发展带动农村的发展。从理论上说这话似乎不错，但实际上却极端缺乏国情意识。即使是按照最乐观的估算，在城市化迅猛发展的进程中，中国农村人口五十年内也不可能有大的减少。[2]在这种硬性约束下，如何能为了城市的发展，而在如此长的时间内放任农村贫穷衰败？

以纠纷调解为例。合乡并镇后，中心乡镇的法庭、派出所、司法所的建制是越来越完善了，但对陈村这样的村庄，我们却看到这些机构对村庄纠纷解决缺乏实际影响力。当乡政府离村庄只有两公里的时候，村庄纠纷很容易就“闹”到乡政府去了；而当乡政府在地理上远离村庄的时候，它也在实际上就远离了村民的家庭生活。当国家不断合并基层政权的时候，基层政权对村民生活的实际影响力也大大下降。中国自清末以来，一直进行着现代化的过程，对于村庄的纠纷解决而言，现代化的深入直接意味着将宗族及其权威等传统社会村民生活的重大构成要素逐步怯除。而在集体化时期，基层政权和公社组织就是宗族等传统社会村民家庭生活的构成要素的功能替代物。而一旦随着今天的合乡并镇、合村并组等乡村体制改革措施的推行，国家政权逐步退出农村基层，村民自治组织不能填补这个权威空间，原有的村落机制又不能完全有效恢复，这样就造成了一个村落无能，国家又不在场的真空，对于村民而言，它是危险的，已经造成了诸多恶果，导致了农村的衰败。

当乡镇政府在地理上远离了村庄社会时，它通常就在影响上远离了村民的生活。我将以影响陈村纠纷解决的派出所等相关机构为例来加以说明。当这些机构地理上距村庄太远时，它既不方便村民将纠纷提交给相关机构，也增加了这些机构进行办案、开展调查的成本，还相对降低了这些部门的工作效率。

合乡并镇后，乡镇人口数量增加，辖区面积增大，村民办事变得不方便了，办事负担增加了。合乡并镇后各地把乡政府机关都迁到保留的乡、镇机关所在地，派出所、司法所、派出法庭等机构也进行了合并。如派出所把户籍进行了统一管理。据统计，人口在万人左右的乡镇，人民群众到派出所办理身份证、户口、务工证明等每年约2500人次。派出所合并后，路途增远，不方便广大村民办事是显而易见的。由于办事不方便，村民一般不是碰到非办不可的事是不会去找派出所的。因此，平常在有纠纷时或者能忍则忍，或者依靠自己的力量和拳头来解决，实在不行时甚至考虑请求灰色势力的帮助，甚至以自杀来进行报复或引起政府部门的注意。

合并乡镇也不利于派出所接警和民警办案。合乡并镇后，被合并乡大多都有一个留守处，但也都逐步在准备撤回。尤其是当乡政府全部搬走后，派出所、司法所、法庭等单位若不搬，这些“小单位”会面临断水、断电、断电话、无法取暖、无吃饭地方的困难局面。若跟乡政府一起搬走，民警、司法员、法官办案不方便，成本增高。合乡并镇后辖区面积增大，派出所、司法所对辖区管理也会力不从心，容易出现空档。村民有事报警，但由于派出所离得太远，往往“远水救不了近火”。派出所接警后因距离远，路不好走很难及时到位，不利于查处案件，不利于有效地打击犯罪，无法有效保障辖区秩序。

基层公安机关长期存在警力不足，办案经费不足，装备落后，科技含量低等资源不足的问题。在这样的条件下，合并基层派出所，更加不利于警方办案，更加不利于政府对农村社会的治理。合并乡镇前，由于警力不足，派出所往往雇佣一些临时帮办和治安联防员协助工作，相对补充一些警力。但合乡并镇后，因经费不足，临时帮办多数被辞退，而因辖区变大，工作量也增大，实际的工作效率可能却因路途遥远而下降了，这些都使警力不足现象更加突出。在很多派出所，民警连顾及治安案件的足够精力都没有，更不用说村民之间的一般纠纷和家庭纠纷了。这样，很容易导致民警在面临案件时选择性地干预，小案不管，大案才出面。但小案通常是大案的“萌芽状态”，不处理小案常常导致大案，这常常会陷入一个恶性循环圈。

派出所是公安局的派出机关，担负着打击犯罪，为群众服务，保护一方平安的重要任务。只有网点密、触角广，才能快速出警，更有利于实际工作需要。而一旦乡镇机构合并以后，基层治安所依赖的网点和触角就减少了，使得一些疑难案件无法侦破，使得治安案件无法有效处理。因此，不能认为合并机构就能提高效率，合并派出所、法庭等相关司法机构就并不一定能提高工作效率，相反却降低了工作效率。

学者研究发现，派出所纠纷解决的范围，各地做法不一致，有的地方派出所只调解治安纠纷，但大多数还调解民事纠纷甚至行政纠纷，凡诉求到派出所的纠纷均在调解之列。调解是派出所解决纠纷的基本手段。[3]但由于陈村与派出所的地理距离过远，加上村民对派出所存有不信任感，派出所甚至司法所、乡镇政府等几乎所有基层政府机构都很少在村民的法律生活中出现，村民印象中派出所干警只在下乡更换户口本以及协助乡村征收农业税费时才偶尔出现过。司法所就更加不用说了。我们在荆门调查时发现，某镇司法所每年几乎都要在辖区每个村里调解几十起纠纷。即使是在纠纷非常少见的川西平原村庄，一个有十来个行政村的乡镇司法所每年也要调解几十起纠纷。

一位基层公安局长在总结派出所调解的经验中指出，“(派出所调解)应把出发点和落脚点放在‘预防’上，及早、深入地研究纠纷产生、演变、发展的规律,如何防止纠纷激化，及时化解纠纷的政策、法律依据。要努力做到对各种纠纷‘抓早、抓小、抓苗头’，防激化，使治安纠纷的调解工作真正成为维护社会稳定的第一道防线。”[4]这并不仅仅是一种意识形态的宣传，而主要是一种经验之谈。在实践中，派出所调解的主要目的是“预防”而不是协议的达成、权利义务的履行等形式意义的纠纷解决，它是治安管理与犯罪控制的一种有效工具。从陈村的矛盾纠纷中，我们看到了派出所的这一功能的缺席，同时我们看到了陈村不但有很多够得上治安标准的案件没有受到派出所的注意，甚至很多已经构成了犯罪的案件也淹没在那看似平静的村庄生活中。并非没有纠纷，也并非纠纷没有激化的时候，甚至许多激化的纠纷酿成了严重的村庄公共事件，但所有的这一切都无法让那地理上遥远的乡镇基层政府机构看到。陈村似乎成了现代法律的弃儿。

二、乡村干部对纠纷解决的影响

在农村调查时，我们常常遇到乡村组干部调解纠纷。乡镇干部和村组干部的调解具有诸多优势。他们调解纠纷不是严格按照法律条文来进行，而是入情入理让纠纷双方各退五十步，也各打五十板，这种“和稀泥”的方式在村庄中效果比较好。在很多地方，村民之所以选择村组干部进行纠纷调解，是因为纠纷双方都知道，如果不得不打官司，巨额的诉讼费是纠纷双方共同的损失，败诉一方当然要承担巨大损失，但胜诉一方也不见得就有好处。诉讼费、律师费及花费在诉讼上的时间与精力都已经支付出去了，却可能由于败诉一方远走他乡，法庭判决成为无法执行的一纸空文。农村有过请律师上法庭打官司而两败俱伤的太多例子。[5]有了对打官司的预期，纠纷双方虽然在调解过程中都会认为自己吃了亏，有些不服，却又觉得这也算个次优选择，不是最坏的结果。发生纠纷总是倒霉的事情，苦果也要吞下，有理也不要逼人太甚，过得去也就算了。而村组干部调解无论是社会成本还是私人成本都非常低。村组干部调解不盈利，不收取费用；其组织所耗费的资源也远远小于司法成本。

在乡村社会，很多纠纷的关键并不在于权利、义务的确定，而是在权利义务很清楚的前提下对利益关系所作的微妙调整。这类纠纷的基本特点是：案件事实已经很清楚，权利义务关系也很明确，双方争议的焦点主要是在金额的计算或者单纯的“面子”上。这一类纠纷由乡村干部来调解，纠纷解决的社会成本会大大降低，也是乡村干部的长项所在。另外，村落中的有些矛盾和纠纷并不是法律问题，更多的是情感问题，其它方法根本无法解决，因此只能通过和解或者调解的方式解决。对村民而言，交往具有长期性和多维度，纠纷解决最好能不伤害熟人之间的感情，有利于日后相处。因此，由乡镇干部或村组干部出面调解无疑是最理想的纠纷解决方式，它通过消除当事人之间的情感对立来彻底消除当事人之间的矛盾。

尤其重要的是，乡村组干部调解农村纠纷，往往要在纠纷刚刚发生的萌芽状态即介入其中。村民之间发生矛盾，习惯找村民小组长或村委会调解委员或村支书来评理，村组干部职责的重要方面就是调解纠纷，村组干部因此过来了解情况，评论对错，指出解决问题的办法，最后找出一个双方可以接受的调解办法。村民也知道，在市场经济条件下，讲理的成本很高，无论是否有理，发生纠纷后，都希望乡村组尽快介入进来调解，给双方下台阶的机会，以减少讲理的成本。这样，一是可以将纠纷消灭在萌芽状态，二是可以将纠纷化解在基层。[6]这样，农村中的绝大多数纠纷都可以在基层得以化解，而不会闹到更高层，也不用法院来审判。

仅仅纠纷调解，乡村组三级就可以化解95%以上的矛盾，而如果这些矛盾得不到化解，无非有两种结果，一是上法庭打官司，最终往往是两败俱伤，二是以暴力或者暴力威胁解决问题。由于纠纷双方所掌握资源的差异而一方压服另外一方，尤其是村庄中兄弟堂兄弟众多的，他们往往以势压人，势单力薄的一方纵有千般委屈，也只能忍辱负重，打掉牙齿往肚里吞。无论哪种情况，都会导致乡村社会回到依靠暴力来维持秩序的状态。同时，这也会鼓励人们通过金钱去收买拳头以壮大自己的力量。如果没有一支强有力的乡村组的组织系统深入到农村社会中调解农民的纠纷，就会为以暴力为基础的力量的成长提供激励，人多拳头众就可以在村庄冲突中居于有利位置，也就会鼓励那些人多拳头众的群体以此来寻求好处，将公产占为私产，将他人的利益据为自己的利益。这样，不但会导致人们依靠拳头和金钱力量来解决纠纷，还会彻底导致农村社会的灰色化。[7]换句话说，如果乡村组干部不介入农村纠纷的调解，则农村几乎必然会出现灰色化的趋势。在这个意义上，乡村组三级组织干部，实在是保持农村公正与发展的重要力量。

在陈村，虽然调解这种纠纷解决方式运用比较广泛，但乡村组干部参与调解实际上并不是很多。通常，调解能有效进行，是因为当事人作出让步，这要么是当事人出于对调解人的高度信任，在调解人的劝导下主动放弃自己的某些利益要求；要么是当事人慑于调解人的威望，在调解人的多种攻势下作出让步。无论是在哪一种情况下所作出的让步，都是以调解人拥有相当的权威为前提的。当事人往往是看在调解人的“面子”上，主动作出某些让步，从而为纠纷的解决迈出关键性的一步。因此，尽管调解是一种充分尊重当事人个人意愿的前提下进行的纠纷解决方式，但纠纷的有效解决必须有权威的介入。但是，陈村的村组干部缺乏足够的权威。在一些案件中，当事人找不到愿意出面调解或有足够面子的人；在另外一些案件中，也许正是由于缺乏有权威的调解人，案件才会“劳民伤财”地被提交给法庭，或者当事人转而采取暴力自决的私力救济方式。

乡村干部为什么缺乏权威呢？改革开放实行了家庭联产承包责任制后，乡镇是国家在农村最基层的政权组织，下辖村民委员会，它是村民自治组织。这样，国家对基层农村的管理就从直接的行政性管理向一定程度的地方自治转变。国家对人民调解委员会的设置也作了相应的调整，将其设在村民委员会下，这使调解委员会不再具有半官方的性质，而是一个民间自治性的组织。这些都降低了乡村干部在调解中的权威。在这种制度环境下，乡村干部如果没有独特的个人素质和个人魅力，便很难在调解中有权威。这与乡村体制的变迁有着密切的联系。

撤社建乡以后，乡与村之间依然延续了人民公社的行政上下级关系，只是由于乡镇不再“政社合一”，不能垄断农村的经济资源，乡对村的行政领导能力不如人民公社。而国家对农村采取了轻徭薄赋的政策，农村经济又持续增长，乡村之间的这种关系没有产生大的不良后果。1998年正式颁布了《村委会组织法》在制度文本上使乡镇难以通过操纵选举来控制村委会。但这并没有在实质上撼动乡镇行政对村委会的控制，高度分散的村民根本无法通过村民自治抵制乡镇。农民发现，无论选举多么真实，他们选出来的村干部依然依然唯乡镇命令是从，替乡镇卖力。这是由村民自治所处的大环境决定的。村民自治是在农村人财物资源不断外流，村庄处于高度不稳定状态，村民对村庄未来高度无预期的背景下实施的，这使得村民及村干部行为的投机性大为增加，而使村庄的价值的价值能力大为降低。村庄精英当村干部的目的，主要是为了获取个人的经济利益，而不是为了获取面子、尊严和荣誉。

恰恰在经济利益上，乡镇较村民更可以满足村干部的期待。大多数情况下，村干部报酬额是由乡镇决定的，虽然报酬是由村集体收入来支付；村干部行为不检，村民可以上访告状，却不能直接查处村干部；甚至不经过乡镇同意，村民无法清理村级财务。相反，乡镇可以决定是否清理村级财务，可以决定是否接受村民的上访意见而审查村干部的经济行为，甚至可以决定村干部的行为是否违纪违法。因此，村干部的为了在任上获取最多的灰色经济收益，而不得不对乡镇言听计从，积极完成乡镇布置的任务。而乡镇有着太多的事情需要村干部来办。特别是1990年代，自上而下的达标升级要求多如牛毛，每一项自上而下的任务，都是乡镇必须完成的任务，其中一些是“一票否决”的任务。而几乎所有这些任务，离开了村干部的协助，乡镇都无法完成。这样，乡村两级实际上组成了坚固的利益共同体。

我们可以想像，在这样坚固的乡村利益共同体面前，乡村干部的权威会高吗？韦伯区分了三种不同类型的权威：法理型权威、传统型权威和克里斯玛型权威。[8]当然，这是一个“理想类型”的建构，具体的、真实的权威往往同时拥有几种权威资源。无疑，纠纷调解人的权威也是这样。在村民自治下的乡村利益共同体面前，村组干部丧失了来自行政方面的权威，也谈不上从传统上获得权威，更不可能从个人高尚的道德中获取权威。一方面，乡村干部不断在村庄中履行着提取资源、执行政策的角色，他们的任务就是“收粮收税、刮宫引产”，本身已令老百姓十分反感。另一方面，在履行职责的同时，村组干部又不断通过灰色手段谋取私人利益，“搭车收费”，侵占村庄公共财产，农民不堪重负，村组集体资源几乎被捞取干净。而且，乡村两级凭借共和国几十年积累下来的信用到处借贷，负下高额债务，并实质上已导致乡村两级信用破产。在这种前提下，老百姓恨乡村干部都来不及，乡村干部何来调解权威？

三、乡村社会纠纷解决的未来展望

在税费改革前，乡镇政府要向千家万户的小农收取税费，离不开村干部的协助，因此对村干部的“盈利行为”往往默许甚至鼓励。这样，村集体利益很快就被乡村合谋捞取一空，村民的长期乃至短期利益都会受到损害。村民因此上访举报村干部的劣迹，但限于税收压力，乡镇干部不会查处村干部。取消农业税之后，乡村关系发生了巨大变化，乡镇不再需要村干部协助收取税费，反过来，村干部报酬由自上而下的财政转移支付来负担。乡村利益共同体瓦解了，这为村民自治的依法施行提供了可能性。乡镇可以通过村民自治将那些有恶迹的村干部选掉或查处，使农民在体制内被组织起来。遗憾的是，国内学界及政策部门对此感觉不敏锐，相反却进行着大成问题的乡村体制改革。取消农业税后，乡村财政收入大为减少，为了应对财政压力，乡村体制不断从基层撤出或弱化，撤乡并镇、合村并组、取消村民组长、精简机构、减少人员等。改革者希望以此来缓解取消农业税后乡村的财政困境，从而达到“官退民进”的效果。而实际上，“官退”之后，往往不是“民进”，而是黑社会、灰社会及邪教组织的跟进。[9]

其实，税费改革之后，本来我们是可以通过对乡村组织功能进行重新定位，促进其公共服务功能，树立乡村干部的权威，努力开展诸如纠纷调解这样的公共服务。同时，通过开展纠纷调解这样的公共服务，来改变基层政府在村民心中的地位和权威。但是，国家为了应对财政压力，居然大幅度撤乡并镇、合村并组、取消村民组长、精简机构、减少人员等。这意味着我们对重建基层政府权威的机会视而不见。我在调查时，曾有农民告诉我说：“取消农业税，就是国家以后不管我们了。”“我们农民成了国家的废物，我们交的税太少了，国家还觉得收起来麻烦，干脆不收了，也将我们这个累赘甩掉了。”农民这种直观的感觉是有道理的。以纠纷解决而言，国家的诉讼制度，农民消费不起；政府离村庄越来越远，村民有个冤连说的地方都没有；以前村民还可以威胁村干部，不将纠纷调解好，将问题摆平，我就不缴税，现在连个威胁的理由都没有了；农民发生什么事情，什么冲突，村里不说评理的，就是连个报信的小组长都没有了。村民在纠纷面前，面临着一个要么暴力，要么屈辱的两难选择，纠纷解决处在暴力与屈辱之间。最后村庄里只剩下忍辱负重、苟延残喘的弱势村民和以金钱和拳头开路，耀武扬威的地痞、混混和恶霸。我们的国家政权一步步后退，退出农民的生活领域，却留给农民一个充满暴力与屈辱的灰色世界。

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* 西南政法大学司法研究中心项目（C0501）。

** 中南财经政法大学法学院教师，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士研究生。

[1] 陈柏峰：“暴力与屈辱：陈村的纠纷解决”，《法律与社会科学》第一辑。

[2] 具体请参见贺雪峰：《乡村研究的国情意识》，湖北人民出版社2004年版；贺雪峰：《新乡村建设与中国道路》，即将出版。

[3] 左卫民、马静华：《论派出所解决纠纷的机制》，载《法学》2004年第9期。

[4] 戴海平：《基层派出所治安纠纷调解面临的困境与对策》，载《江西公安专科学校学报》2003年第3期。

[5] 具体个案，可参见贺雪峰：《新乡土中国》，广西师范大学出版社2003年版，第80页以下。

[6] 贺雪峰：《乡村干部与农村调解》，三农中国网（www.snzg.net）.

[7] 更具体的个案分析，可参见陈柏峰：《乡村混混与基层社会灰色化》，未刊稿。

[8] 马克斯·韦伯：《经济与社会》（上卷），林荣远译，商务印书馆1997年版，第238页以下。

[9] 贺雪峰：“乡村组织向何处去”，“为村民小组长鸣不平”，“合村并组，遗患无穷”，“村民小组长：要，还是不要”，均见于三农中国网（www.snzg.net）；陈柏峰：“乡村混混与农村社会灰色化”，未刊稿。