甘肃农村法治理念与ADR发展的区域观察报告

2008-11-08 16:05:29 作者：杨文昭 来源：http://www.fatianxia.com/ 浏览次数：0 网友评论 0 条

一、绪论　

　　在这一部分，笔者简要介绍研究的背景、关注的问题、研究的意义以及材料的来源等问题，对研究的基本情况做出概述。　

　　（一）、研究的背景　

　　课题的背景首先是从甘肃近年来农村社会发展状况来考察的。随着当前中国社会转型中各个阶层地位的变化，劳动力的需求也处于一个高度流动的阶段。在甘肃省内这种现象也具有普遍性，即农村劳动力向东部转移的事实。这就造成了原本以农业和养殖（植）业为主业的农民与土地的分离，而外出打工的收入承受了当下农民的两大负担：教育和医疗，这是由于西部社会公共服务设施的普遍缺失。转型中机遇的丧失导致了甘肃的广大农村至今仍处在整个西部社会经济发展这根神经的末梢，最敏感而又最脆弱，陷入了发展的困境。　

　　发展的困境在很大程度上介入了法制的困境。即甘肃本身很难实现政府法治环境下的社会自治，这是权治长期介入与民众自我价值意识淡化的双重恶果。在甘肃地区，法律经常很难保全其尊严。同时由于执法的措施和力度等原因，广大农村地区纠纷的解决和处理依赖于自身的传统，这两年来由于社会经济的进步，法律的地位和作用开始显现。　

　　尽管法律的地位和作用有所显现，但在实际的诉讼实践中，农民所承担的费用绝不仅仅是两三位数，昂贵的司法费用是法律的纠纷解决方式难以推行的重要原因。这时候，我们可以看到，在甘肃农村中常用的一些解决问题的方法也是充满智慧和地域特色的，这可以认为是农村的传统秩序在偏离现代社会发展主流理念下的再现。　

　　在以上的复杂背景下，我们的研究开始关注一些深层次的问题。　

　　（二）、关注的问题　

　　我们的研究以甘肃农村为落脚点，思考在地区转型过程中法治的社会治理方式的建立和维系，以及最终使人们形成文明社区的理念。与此同时，我们关注ADR与中国司法建设的地位关系，它是否会成为过渡法律必要的附设。　

　　研究将以农村的现状和农民的基本利益为出发点，从土地利用和人口流动的角度分析农民的社会心理状态，从国家政策和社会环境的角度宏观分析ADR的作用。调查也会基于农民的纠纷解决方式和对法治的认同度展开，附设一些关于传统理念和其他纠纷方式的问题，以观察者的角度看待甘肃农村在中国社会运行中的优缺性问题。　

　　（三）、研究的意义　

　　本次研究的意义在于在甘肃农村局部地区，调查在社会转型期农民基于土地关系变动所产生的法治理念和非诉讼调解方式的应用。研究可以得出局部地区农民对于法律运用的状况，以及运用传统方式解决纠纷与发展成为ADR机制的可能性，对于法治的社会治理方式的认同度和过渡期的一些社会现实状况。　

　　通过时代背景的考察不难发现，在甘肃农村地区，法律与社会的发展都不成熟，政府的导向在很大程度上难以执行，因此各种问题和矛盾不断凸现，但有关这方面的研究并不是很多，而将ADR机制引入农村地区并加以本土化，与法治观念相互铺设，希望能够对这一领域的实证研究有所贡献。　

　　翻阅现在的大部分法律意识调查资料和ADR研究数据就会发现，它们或者是单纯的法律调查，或者是理论研究，将农民与土地的隐性关系通过社会学表达出来，但却没有很好提出法治的解决方法。本文将综合以上各种因素，对这个特殊领域作以剖析，并提出相关对策。　

　　（四）、材料的来源　

　　我们关于农民法治理念的材料来源于调研员在两个县六个村的搜集。主要针对农民阶层进行了访谈，同时为了便于进行比较研究，我们还选取了一小部分的社会其他阶层人员。在整个过程中，调研员与调查对象相互配合，获取了大量的一手资料。另外，我们还走访了一些在职或退休的司法干部，对过去和现在的农村纠纷解决方式做了相关了解。　

　　在选取农民阶层时，我们依据两个标准：一、文化程度，二、距城镇远近。我们发现，文化程度，距城镇远近使农民对于法治的期望值不同。其次，外出打工的与本地耕种的农民行为方式也有不同，我们对此也作出了相关评价。有关在社会变迁条件下农民与土地主体关系的资料。笔者参阅了《中国农村统计年鉴》等数据资料，深入研究了农村社区的形成与发展过程。　

　　有关ADR的资料，笔者从CNKI上调集了一些研究理论，并参考了国内最先倡导ADR机制的范愉的一些理论，对非诉讼纠纷调节机制有了一个整体的把握，并在充分了解传统的基础上将ADR与甘肃农村传统理念相比较研究，得出了一些较为独到的见识。　

　　二、调查结果　

　　我们的结果可以分为对纠纷的处理，对传统的地位评价和对法治社会的期望三部分。第一部分主要包括农民如何处理日常的纠纷，邻里和家庭关系、社会各阶层间矛盾等；第二部分主要为农村社会对当地传统的遵守和重视程度，它主要通过农民在日常行为中表现出的“地方特色”来体现；第三部分通过调查农民对政府的满意度和普法的效果，来预期农民对法治社会秩序的向往程度。　

　　（一）、处理纠纷　

　　在我们调查的地区，农民对日常纠纷的处理方式在很大程度上徘徊于传统与现代的边缘，也就是说，农民从心理上把法律当成了一种奢侈品，而事实也正是如此，高额的诉讼费用无形拉大了自身生活和法治的距离，让我们来看具体情况：在走访的近80%家庭中，农民对于国家现行的法律法规了解不多，或者是了解的部分也只是相关婚姻法的一些程序和内容，或者说是似是而非的知道一些，在具体的规则上并不是很清楚，在发生纠纷时，许多农民由于对法律的各种态度而将选择指向私了，这就使得纠纷的解决在很大程度上具体了弹性，甚至可能由民事纠纷转向刑事案件。针对这种情况，当地司法所组织的若干村进行了普法，主要采取以案说法的形式，选取当地实际发生的案件进行教育，收到了良好的效果。司法干部们还说明法律如何营造一种健康向上的生活秩序，排除社会不安定因素，经过多年的普法，以前农民对于地界庄界的纠纷逐渐减少，大家都意识到了应当营造一份良好的社会秩序，和谐的气氛也在逐渐的蕴育。　

　　谈到处理与社会其他阶层的纠纷时，观点大都不一致，主要有以下几种：1、在考虑胜算的情况下争取上诉或提请乡政府调解。他们将自身的承受能力规定在一个限度之内。在这个承受角度内，农民经常试探性地将纠纷交于行政机关处理，例如：如果农民工工资拖欠一两个月就忍气吞声了，但如果拖欠半年就要提起诉讼，这是基于他们对司法诉讼公正的怀疑和司法程序费用的高额负担所采取的另一种相对保险的措施，2、不去上诉，相当一部分农民在解决这种纠纷时首先将自己定位在了弱势群体中，从而一开始就失去了据理力争这个很重要的砝码，所以通常一忍再忍，或者在解决的过程中感觉自己的地位低下，也动摇了求偿的决心，还有一部分农民并不相信法律的公正性，认为法的调解没有达到自己认为的和谐状态，还是传统的那套理论更适用。3、在农民集体利益收益受损时，通常需要有人出来带头一相关部门交涉，而在是否愿意充当带头人问题也出现了分歧。其实大多数人都表示过是愿意出头的，但却因为不懂程序和诉讼费用的摊牌问题而产生了分歧，许多农民都担心自己被法律“蒙”了，所以都小心谨慎。在长期的生活中，一些人还产生了一种微妙的心理，即比“忍耐力”。通常有些农民这样来安慰自己：别人能忍我为什么不能忍，就这样错过了许多机会。在以上的几种心理中，相对“进步”（即提倡法律调节）的观点存在于离城镇较近的农村和文化程度较高的农民中间，由此可以看出城市化进程和受教育程度对于农民行为方式的影响力。　

　　（二）、传统和法律的冲突与融合　

　　我们知道在甘肃等西部农村地区，送法下乡等普法活动遇到了很大的困难。其中一个重要原因就是传统观念与现代性观念的冲击对抗。在调查的几个村子中，笔者发现了两者的分歧及其对农民的利弊，即选择的焦点在于费用成本、法律信任度和社会影响三个方面。　

　　首先，费用成本成了人们选择法治的第一道障碍。因为在执法秩序混乱的一些农村，农民不仅要负担高额的诉讼费用和律师费，而且经常受到一些行政部门的二次收费。例如笔者了解到由于调解的机构不同，乡镇政府经常借机搜敛民财。而当土地已成为农民保障最低生活水平的底牌时，其他收入如打工收入就成了农民提高生活水平的主要来源，这些资金又通常用做下一代的教育经费或安家费用，所以农民觉得自己多吃点亏也无所谓，慢慢远离了他们心目中的那个“奢侈品”。　

　　其次，是法律就可信吗？这也是长期存于农民心中一个很大的疑问。还有一个疑问：即使法律可信，执法人员的能力和态度是否可信？在调查中我们发现，大多数农民担忧到了官官相护互相推卸责任和延缓办事效率，并且由于农民对法律程序的不熟悉，很多人都担心自己的诉讼不是缺理，而是被有些人利用自己对程序的不知情进行二次欺诈。久而久之，大家无形中形成了一个共识，即：对于法律是给读书人用的，如果自己受骗，那只能怪自己文化水平低。相比之下传统的解决虽然有弹性，但却已被大众化，在社区范围内不超过人们的心理承受能力，更具有时效性，使农民可以集中精力做其他事。　

　　最后谈到社会影响。在调查时，笔者发现，上诉困难的一个附加原因就是诉讼将在整体社区内形成重大影响。所以除非是影响到社区成员的共同利益，否则单独上诉往往是一种“不合时宜”的做法。许多农民都承认自己在整个社区内是“默默无闻”人，并且愿意将这种状态持续下去，以部分利益的失去换得整体秩序的和谐。　

　　由于以上三种原因，使法在进入农村社会之初法在进入农村社区之初就被赋予了“神圣化”色彩而不是“亲民倾向”。相比之下，社会虽在转型，但传统思想仍在有条不紊的执行，成为了人们心目中真正的“法”。如果人们舍弃此法去追求国家法，那不仅是“舍近求远”的问题，更是对农村社区秩序的不信任。这样就会受到一种来自于社区的自发力量的压制。那么，怎样才能使国家倡导的法治与农村社会秩序统一呢？这就涉及到了最后一个调查的问题，即：农民对于治理方式的选择与期望值。　

　　（三）秩序观察　

　　甘肃农村社区的发展在整个西部来说也不算发达。经济上落后再加上掠夺式的资源开发，使得农民的收入无论从任何一个渠道来说都很难有大的提高，这几年文化教育虽然得到重视，但很大程度上投入到了精力和经费上，也就是说他们对于下一代的关注胜过了对自身的关怀，这种关怀的缺失使得受困主体不时地放弃市民社会中每个人所应获得的一些权利。这就产生了法治的困境，因此法治与自治的矛盾长期存在。下面是我们对几种社会秩序维系力量观察所得的结果，希望能够具有一定参价值。　

　　受调查的几个村子中，大多数农民都向往法治农村比较好，少部分觉得应当将法治与自治结合起来，保留一部分传统。笔者了解到，当地社会普遍认为所谓传统秩序很大程度上是“闹”和“忍”，公平表决中多数弱势服从少数强势的现象很普遍，对村委会进行家族式的控制拒绝了法律。而农民心目中的法治农村也有意在与建立一种秩序。在这种秩序的影响下，所有的日常活动都充斥着人性化的规则，与社会各阶层的交往可以平等进行，以使各种政策平等享受，营造一种强势和谐的氛围。　

　　在谈到经济现代化与法制现代化在农村发展中的作用时，一部分由眼光的农民提出了两者应当并行。还有一部分农民认为经济应当先行，一部分认为法律应当先行。理由分别是：在经济发展后，农民得到实惠的情况下才会自觉遵守规则；法治如果不先行，那么必然会引起投机倒把影响社会秩序，必须建立相应保障。提倡并行的原因有：先搞经济人们思想上不去，钱又买不来人心，先普法农民接受的慢，感觉没有实行性。但不论两者关系该如何处理，农民得回答都反映了一个共同思想，即：为和谐富裕的社会秩序服务。　

　　在政策方面，我们用退耕还林和农民工问题国家的处理上调查，大部分反映良好，用自己的亲身经历说明了政策贯彻彻底性，有部分地区的款项出了问题，乡镇机关会同其他县级行政机关商议解决的效率较慢等问题。一部分人谈到了农民工问题，大家觉得工资已经基本到位，但硬环境的建设，如来回的交通安全问题和人口过密的安排等，都需要进一步加强。少数人认为退耕还林款项的发放应与扶植育林挂钩，要么每年的退耕还林几乎都失去了效果。政策方面，大家还对减免农业税作了高度赞扬。但许多人认为国家的法律政策虽好，但乡政府却经常在自损形象，每一项政策法规若上面不要求加大执行，乡镇机关就实行摊派，这严重的抹杀了农民希望进入自由和法治社会的信心。以上这些就是调查的基本结果，让我们下面转入问题的归纳和分析阶段。　

　　三、行为的心理分析　

　　在这一部分，笔者将从微观上剖析农民行为背后的心理，以及长期作用于这一行为的社会传统，在冲突与融合中寻找达到社区范围内和谐的条件。　

　　通过观察我们可以发现，农民的心理处于一种很“微妙”的状态，具体来说，表现为对传统与法律的双重支持，即对传统的“显性支持”和对法律的“隐性支持”。（“支持”是政治科学中的一个非常重要的概念，它通常代表个体对政治体制政策的政治家的行动意向和行动选择。伊斯顿把支持分为以行动来支持的“显性支持”和用态度或情绪来支持的“隐性支持”[1]）。作为农民，由于受到能力的局限和媒体的肆意定位，导致他们在思考本位问题时首先就将自己定位在了弱势群体上。这使得一些利益集团更肆无忌惮的将恶劣条件加在农民身上，久而久之使农民形成了一种自卑心理，恶性的打工制度就是一个很好的例证。在自卑的引导下，农民远离了法律，走回了过去。　

　　再来分析土地在当今农民心中的地位，以得出法律秩序的确立在农民对土地观念转变中的适应。处于西部的甘肃，土地除部分肥沃外，大部分较为贫瘠。人口密度不大，导致某些地区更加偏僻，而依靠农业为主要经济来源的许多地区不能及时转型发展，这样使得农[2]民外出打工，社会保障问题也有所加剧。这种大环境下，许多农村都已经停止了种植业生产，但在这种情况下种植业依然在农民心目中重要的地位，因为它可以和恶性的打工制度捆绑在一起，构成当今农民的基本收入和最后的风险保障[3]。剩下老人小孩他们所遵循的法无疑将是社会法。在外从事手工业的农民回到家后，大都已不愿再去从事农业，因为他们从心理上已经产生了对自身原来行业的鄙视，从收入水平和对于农业传统的对抗心理上来说都是如此。　

　　长期作用于这种心理的农村，尤其是甘肃地区，将法治陷入了一种进退两难的地步，法治资源无法有效利用，普法对象长年不在农村，而农民也不会将司法费用列为自己基本收入的一项开支，社区环境的恶劣促使大家将希望寄托在下一代上，可是无论社会如何转型，还是有城市和农村之分，它是我们无法左右的。国家的任务就在于不是解决谁和谁的问题，而是解决固定的某个地区的普遍现象。 　

　　在这种资源分配不均的甘肃农村社会，人力资源和农业资源的稀缺使得送法下乡的难度增大。送法下乡是为了保证或促使国家权力，包括法律的力量，向农村有效的渗透和控制。因此，从一个大历史角度来看，司法下乡时本世纪建立中国现代民族国家的基本战略的一种延续和发展。[4]但是我们看到，今天甘肃乡村社会的法治化可能并不是一种强大的国家力量对乡村社会结构的“格式化”。可以肯定的一点是，由于长期的思想政治工作的传统观念支配，农民心里对法治进行了“隐性支持”而不是直接对抗，但如果想直接转入“显性支持”，谁都没有一个稳定的措施，由此我们引入一个新的概念：ADR。　

　　ADR即Alterneotick displote resolution 的缩写，这一概念源于美国，原来是指本世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现已引申为对世界各国普遍存在着的民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。　

　　我们考察一个社区内农民对ADR的支持度。在调查中笔者注意到当地农民已表现出一个倾向，即对自治的向往和对自治后秩序的不信任，这就使得我们的探索有了突破口。在此之前我们首先要了解ADR的缘起，以防止外来机制在本土化过程中造成的“水土不服”。ADR兴起于美国，因为在法治环境下的诉讼爆炸一定程度上对社会资源构成了压力，这样就需要一种简便的调节方式去缓解社会压力，它要求社会主体的自律能力较强。而对于我国甘肃农村地区一个普通的农民来说，假如他依靠土地生存，那么维护耕地以保障基本生活的成本和教育开支将占去收入的一大半，他所希望的社会公共产品肯定是先财富而后秩序，即使是秩序也是为财富服务的。我们是否要再送法下乡的同时“送ADR下乡”，如果与本土资源结合需要多长时间，有没有周期性？更重要的是：社会转型的同时农民的思想也在转型，许多农民都表示不再相信传统，如何使一个迷茫的群体接受一个看似更为高深的理论？　

　　在调查中也发现，大多数农民在用法律解决纠纷时，更多地看重人身关系而非财产，但据司法干部讲，大多数农民最终都选择了财产关系作为补偿。这就说明农民将自己的人身关系在一定意义上也看成了奢侈品，在自己社会地位受限制的情况下经常选择放弃它。而ADR机制无疑给农民在处理纠纷上提供了一种低消费的社会产品，可能会有更多的人接受它。我国在1990年4月19日和1993年9月分别颁布了《民间纠纷处理办法》和《关于如何处理乡（镇）人民政府调处的民间纠纷的通知》，但却由于行政的原因被搁置。所以在乡村地区实行ADR机制的最大一个担忧就是此种方法如果被乡（镇）政府所掌握，那么又将成为另一个乱收费和乱摊派的来源，人数众多的社会调节师从何而来？他们如果涉足当地事务，农民会不会产生另一种排斥心理？　

　　所以在很大程度上ADR作为一种机制，它在微观上对农民的心理造成了冲击，在此基础上逐步改造传统的行为方式，在多种文明共存的环境下发展新农村。要使农民从心理上对法治系统“显性支持”，需要社会的法治化，即将法律从政权国家的高度下降到市民社会的范畴，适应每一个农民的日常行为而又不失尊严，保证司法公正。　

　　四、整体的宏观分析　

　　当我们从国家和社会两分的角度去考察农村中法治与自治的关系时，就会发现农村的自治与社会的进步是紧密相连的，社会进步催生社区发展，社区共同体开始形成，人们之间逐渐进行利益博弈。但就经济方面来说，耕地在广大农民心中如何定位成了农村人口流动趋向的关键。　

　　今日甘肃农村的最基本事实之一是劳动力大量外流。从历史的角度来说，以往制度和观念的约束成为了制衡农业发展多样化的重要力量，而国家政策的作用大部分局限于事后的补偿。例如三农问题的提出。国家政策在设计之初，考虑到了土地兼并问题的严重性，因而实行了农业集体化。今日的种植业生产连续好几年的停滞来源于两个假象，即人力资源的假象与粮食数据的假象。前者导致了今日的过密化农业，间接导致了人口外流，后者引发了粮食安全问题。这两个问题都在严重制约甘肃的发展。国家在一定意义上重视了某一群体的利益，却很难改变他们所在的地区状况。进入改革时期，国家做出决策指令全面发展乡村工业，而后乡村工业以每年20%以上的增长率在十几年内几乎相当于国营工业的总产出，也因此缓解了农业上非常严重的人口压力。[5]　

　　但是在甘肃地区，改革开放后工业迅速发展的现象只是局部性的。也就是说：乡村工业的局部发展进一步拉大了农村地区间的经济差距，更多的农民还是依附在土地之上，观望着少数人的暴富，最后又走向了城市。而许多原有的乡村工业由于建厂初期底子不牢，加上没有先进的技术设备和管理经验，如今面对各种冲击倒闭的也不少。在这个过程中社会进步与问题并存，但它被似乎良性的社会运行所遮蔽，我们的社会学家关注的主要方向也在于发展模式，而忽略了防护机制。所谓历史性的契机在地区差异和行为观念面前软弱无力，之后家庭也松散了原来的社区秩序：父母的打工促使子女普遍地蔑视农村和种地，希望尽早实现家族的城市化。恶性的打工制度使农民工的人权受到侵害。以上种种弊端迫使“三农问题”被关注和提出。今天又提出新农村的建设，“建设社会主义新农村”意义就在于加强农村社区环境的建设，提高农民的社会地位，这使得政策的贯彻和执行又成为了成败的关键，国家的措施再一次影响到了政府如何在农民心中树立形象。　

　　作为国家都有一套完备的法律体系，虽然政治国家与市民社会在一定程度上可以说是分野的，但仍然存在着权力和权利的相互制衡。在这种大环境下，农民对自身的能力进行了反思，结果只有一个：不能违法，但也不能脱离社会法则，所以在委曲求全的情况下农民开辟了自己的生存空间，一个相对封闭但却相对安全的空间。就这样农民选择放弃了对国家的监督权和社会的治理权。在我国，农村社区发展的问题，即东部农村，城镇化农村与西部农村、边远山村的差距导致了应有的现代社区管理机制长期以来无法建立。而与此同时，西部农村和边远山区也没有找到一个真正拥有“中国特色”的市民社会中使社区成熟的途径。　

　　调查中我们还注意到了一个很明显的倾向，即农村的城镇化问题对农民观念的影响。处于城乡边远地区的农民，他们的生活方式很大一部分并不是依靠种植业，而是依靠对城市的劳务输出和征用土地的租金，观念较之于广大农村地区的农民较为开放，接触城市社区的机会也比较多，因此对于阶层理论更为敏感。从甘肃衍射到全国，城市向农村拓展的过程中，农民向何处去？调查结果是迷茫的，因为主体不知道自己的定位，认为这是身为弱势群体所必须接受的。在以上的问题之中还隐含着一个顾虑：即使在同一个地区，农民对经济收入往往也是有相当差距的，这进一步举证了社区共同体形成的难度。　

　　就社会行为方面来说；农民思想中传统理念的过渡也是转型期法治化建设所应当关注的。在调查中我们发现，相当一部分农民认为法律是文化人的产品，那么我们需要如何去适应在普法过程中各类不同层次的需求？如果推行ADR机制，它又将如何定位，会不会受到司法权威的冲突？　

　　应当注意到，ADR理论兴起于美国，也就是说它的实行在很大程度上是建立在政权国家与市民社会分野的基础之上，在政权国家无法满足市民社会的诉求时，市民社会自行发起了一种非诉讼调节方式。它的出现是法制健全和社会成熟的必然产物，给国家卸去了一部分压力，将它转移到社会成员相互信任基础之上的调解方式中，使国家可以轻装前进。而我国如果大力推行ADR机制，很可能会被司法权威压制，而且如果成功，还可能导致司法权威的丧失。司法和非诉讼调节机制都是在具有司法权威的国家运行的，移植起来不太现实。但这并不否认ADR在中国还是具有很大市场的。它可以作为一种法律文化出现，具体来说就是将ADR的思想与传统在普法过程和农村法律实践中体现，例如设立乡村法官等措施，在不影响农民对于法律权威尊崇的前提下，农民可以提请ADR解决，这有利于树立法律和传统的双重权威，从而为法治资源本土化提供了条件，它也具有一定的程序合理性。对于像甘肃地区这样农民文化水平较低的地区是很有益处的。另一方面我们可以注意到，现在大多数农村地区在普法过程中更多的是关注乡政府的权力转移。因为长期以来，乡政府一直作为农村的纠纷调节机制而存在，同时执行一些行政性的命令。但在此过程中，中国的官本位文化使乡政府脱离了原来功能的趋向。乱摊派乱收费成了其主要目的，相关干部也成了向县一级提拔的主要对象。　

　　ADR作为法律文化的另一个好处是逐步对政府形成制约。法律如果亲民，那么社会的进步也将进入一个新的阶段。这有利于市民社会的功能逐渐发挥出来，使乡政府在人民调解中地位逐渐转向非主流。乡政府因为没有相关的专业调解人员，所以其处理结果并不科学，而且人员的文化程度受到了农民的广泛质疑。ADR不但具有程序和理性，而且具有一定的传统风俗基础，将它作为法律文化的延伸可以更加变通地处理社会纠纷，营造良好的秩序。　

　　如果能够在普法的推广和ADR附设的双重作用下，顺利实现政权国家与农村社会的分野，使法治与自治并行。在社会的正确关注下提高农民的地位，甘肃农村的建设从权治走向法治，那么长期存在于国家心中的问题：农村人力资源的分配或许会找到新的出路。笔者的目的只在于探讨如何营造一种社会环境：在微观上，每个农民都可以进入到市民社会中；宏观上，农村社区共同体初步形成，只等着国家政策的介入就可以良性运行。这只是一种设想，因为笔者并不具备关于政权运作的知识和体会。产业化农业和家庭种植业的去向，对谁来说都是一个难上加难的问题。我们不可能停止发展而专心于环境建设，但在发展中做出的重大决策贯彻到基层往往就成了缝缝补补，从基层往上报发展情况时又是一大堆的数据，这些日后将作为官员升迁的主要指标，更可怕的是：数据背后隐含了多少危机！　

　　所以要让社会力量和相关阶层掌握社会发展的方向。处于转型期的中国社会，同样是一个量产法规与政策的时代。从法律的产生到法治的实现是一个设计的过程，这种设计需要一种强势的理性力量来对抗旧的强势激情。农村法治的环境与自治的运作是否会成为一种奢望？法制、民间规范和ADR的相互制衡体系还未形成。从宏观上来说，在乡土社会，法律是否应该合法？　

　　五、结语　

　　笔者从法学和社会学的角度探讨了甘肃农村发展中的一系列软硬环境，其中某些环境因素也已经衍射到了整个中国社会，希望能够在整体中寻找对部分有利的因素。　

　　转型中的中国社会东中西部发展在需求层次上已经产生了异化，而西部，尤其是甘肃的农民阶层意识到自身无法左右的命运，所以将恶性循环继续下去。处于社会地位不断下降中的农民似乎正在被社会所排斥。但4亿人有什么权利去排斥9亿人？所谓文明是一种宽容和扶持，而不是排斥。　

　　当前ADR机制在我国学术界也是一个热门话题，关于ADR的定位学界众说纷纭。但始终存在着一个问题，即：国家法律、ADR制度和民间规范的关系。中国现实也许会证明：ADR在中国社会没有独立的能力，因为它不具备独立的环境。但我国法治道路的建设需要大量的本土资源来进行铺路，ADR虽然产生于美国，但每种优良的制度，只要我们去掉其历史传统的含量，打造属于自己的制度价值，从断裂的现实危机意识中寻找未及生长的本土资源，或许可以真正的融入我国发展的道路中去。　

　　市民社会方面，社区的发展在很大程度需要社会的自治，而自治秩序和自治能力的拥有是通过法律和教育实现的。在实践普法的过程中，环境建设很大程度上受到乡政府的曲解和干预，所谓上有政策下有对策，在甘肃地区这种状况尤为明显。甘肃农村的落后引起过广泛关注，许多大的项目介入，但进行的只是小修小补。我国在城镇化高速发展的同时，国家适时提出了新农村建设，希望获得双重进步，改善改革开放后形成的城乡二元发展模式。从国家与社会分野的角度看，这其中成败很大一部分取决于法治与权治的较量。在这个契机之下，我们要求秩序的合理化，达到法治环境下的自治， 力量应当来自于农民阶层本身的强势要求。　

　　今日甘肃农村的发展正承受着多重压力，无论除去了哪一个只是撞碎了冰山上的一角。法治在我国农村的实行在一段时间内还不能将整体的环境变暖，所以我们需要自觉。我们虽然无法预知永久的将来，但却可以预知将来一段时间内的沉浮命运。在这种忧虑的驱使下，每个人似乎都可以感觉到时代复杂性的前所未有。　

　　当我们进行着这种艰难延展的思维维度时，每个人都可以感受到多重压力之下那绝不单纯的问题，各种因素相互缠绕而又各自独立、不断转化。再来关注今天的法治道路，我们在到处寻找能够打造这条正道的优良材料，从实地调查和实证研究中引入的ADR，只是其中之一。如果能够将非诉讼调解机制镶入我国的传统法律文化，在民族性格的转化上注入现代性与理性的因素，这样我们以后面对“冰山”时，才会有更大的胜算。