纠纷解决与制度变迁

2008-11-08 18:28:02 作者：巢志雄 来源：http://seiya.fyfz.cn/ 浏览次数：0 网友评论 0 条

一、文本、含义与合法性

1．文本摘要

《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》第三条 劳动者以用人单位的工资欠条为证据直接向人民法院起诉，诉讼请求不涉及劳动关系其他争议的，视为托欠劳动报酬争议，按照普通民事纠纷受理。

2．含义阐明

《中华人民共和国劳动法》第七十九条规定，劳动争议发生后，当事人一方可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。根据这一规定，在劳动争议发生以后，当事人必须先向劳动争议仲裁委员会申请劳动仲裁，若对仲裁裁决不服才能向人民法院起诉。没有先向劳动争议仲裁委员会申请仲裁而直接到人民法院起诉的，人民法院不予受理。换言之，劳动争议仲裁程序是人民法院受理劳动争议案件的前置程序。

3．合法性考证

1979年，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国法院组织法》，其中第三十三条规定“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题进行解释”。

1981年，全国人民代表大会常务委员会通过《关于加强法律解释工作的决议》，建构了我国现行法律解释体制的基本框架。该决议规定，凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。[1]

2000年，全国人大通过《中华人民共和国立法法》，第四十七条规定“全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。”

根据上述法律和法律性文件的规定，最高人民法院受全国人民代表大会的委托，就司法过程中出现的法律问题进行解释。因此，最高人民法院有权作出司法解释，其做出司法解释与法律具有同等效力。

二、实证的考察

（一）纠纷解决之公力救济途径

建筑业是农民工工资拖欠现象的重灾区，官方制度的变革从建筑行业开始。劳动和社会保障部和建设部于2003年9月发布《关于切实解决建筑业企业拖欠农民工工资问题的通知》（劳社部发[2003]27号），规定“因建设单位拖欠建筑业企业工程款，致使建筑业企业不能按时发放工资的，要追究建设单位的责任；建筑业企业拖欠劳务分包企业分包工程款，致使劳务分包企业不能按时发放农民工工资的，要追究建筑业企业的责任。为了解决建筑行业的工资拖欠问题”。又于2004年9月发布《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》（劳社部发［2004］22号），再次明确建筑企业的上述责任。2005年4月，劳动保障部、建设部、全国总工会联合下发《关于加强建设等行业农民工劳动合同管理的通知》（劳社部发[2005]9号），仍然强调保障农民工工资发放。2005年9月劳动和社会保障部、建设部 公安部、监察部、司法部、工商行政管理总局、中国人民银行、全国总工会、中国银行业监督管理委员会联合下发《关于进一步解决拖欠农民工工资问题的通知》（劳社部发[2005]23号），还是工资拖欠问题。2006年1月，国务院终于以自己的名义发布《关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）。国务院与各部委在这三年的发文与不厌其烦的反复强调，说明社会生活中工资拖欠问题的严重性以及官方解决纠纷的力度在加大。

与此同时，最高人民法院制定了《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》。该司法解释于2005年1月起施行，其中第二十六条第二款规定，“实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任”。该司法解释已经不再要求劳动者（即“承包人”）请求支付工资（即“工程款”）案件遵循“一裁二审”的权力救济模式。它通过对“承包人”、“工程款”等概念作出扩大解释，巧妙地将农民工的工资拖欠问题纳入普通债权债务纠纷的范围，从而避免 “一裁二审”程序的冗繁。审判实践中，有的法院将农民工凭工资欠条追讨工资当作劳务报酬纠纷，依据《民法通则》的规定按照普通民事案件直接处理；有的法院则按照劳动争议案件对待，要求仲裁前置，走“一裁两审”的法律程序。[2]直至2006年9月，最高院发布《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》，最终把“农民工凭工资欠条追讨工资当作劳务报酬纠纷，依据《民法通则》的规定按照普通民事案件直接处理”做法的合法性予以确认。

另外，国家通过一年若干次的普法教育，试图把工资拖欠所引发的纠纷纳入官方解决途径。这为人们提供了除私力救济以外的权利救济途径，供（或者是诱导）当事人进行选择。这些专门的开展普法工作的文件有：劳社部函[2004]280号；劳社厅函[2004]344号；司发通[2004]159号等。

（二）纠纷解决之私力救济方式

法律和公力救济并非社会控制的唯一手段，甚至不是主要手段。尽管国家法律禁止私力救济，但不意味着私力救济就此绝迹。私力救济在纠纷解决中，发挥着重大作用。[3]有关数据显示，2003年全国法院受理劳动纠纷案件共137656件，涉及案件标的金额37亿元。据全国总工会不完全统计，到2004年11月中旬，全国进城务工的农民工被拖欠的工资约有1000亿元 。即使37亿元全部是农民工案件，也仅仅占农民工欠薪总额的3.7%，所占比例很小。[4]大量的纠纷借助私力救济得以化解，经常出现的“跳楼秀”、“跳桥秀”、“跳塔秀”等现象，是弱势群体主张权利的“有效”途径。[5]

三、官方制度的检讨

一方面，我国法律对劳动纠纷案件设定“仲裁前置、一裁两审”制度确有其合理性。立法将劳动争议的仲裁设置为法院受理案件的前置程序有两方面原因，一是考虑到法院和法官不是专门处理劳动争议的专业部门和专业人员，不一定了解劳动争议中的情况；二是考虑到法院受理案件的数量太大，如果所有劳动争议案件直接向人民法院起诉，会加重法院的负担。

另一方面，“先裁再审”的劳动争议处理模式并未实现立法者的初衷，相反对处理劳动争议案件带来了更多的弊端。

（1）它不利于保护作为弱者的劳动者，使劳动者的权益不能得到及时的保护。根据《企业劳动争议处理条例》的规定，劳动仲裁庭处理劳动争议的期限是60日，案件复杂可适当延长，但不得超过30日。当事人不服裁决可以在收到裁决书之日起15日内向人民法院起诉，法院适用民事程序审理劳动争议案件，一审普通程序的审理期限是6个月，有特殊情况可以延长6个月；若当事人不服一审判决可以在收到判决书之日起15日内上诉，二审程序审理期限是3个月，特殊情况也可延长。这样，一起劳动争议案件在正常情况下也往往需要近一年的时间才能解决。这种耗时费力的争议解决机制，给劳动者的合法权益造成很大的损害。

（2）它造成了程序重复、浪费。在我国的劳动争议解决机制中，劳动仲裁裁决不是终局性的，一方或双方当事人对仲裁裁决不服的仍可以向人民法院提起诉讼。人民法院将按自己的程序和标准对同一起劳动争议案件重新审查，重新立案，重新送达，重新开庭，重新核定证据，重新认定事实，重新选择法律的适用直至调解或判决。这就不仅导致国家和当事人人力、财力的浪费，而且导致司法资源的浪费。

（3）劳动仲裁实质上成了行政仲裁，缺乏独立性。根据《劳动法》第81条和《企业劳动争议处理条例》第13条的规定，劳动争议仲裁委员会组成人员有三种，即劳动行政主管部门的代表、工会的代表、企业代表。而实践中由于劳动者代表和用人单位代表的缺位，导致劳动争议仲裁委员会演变成只有劳动行政部门参与的机构，劳动仲裁实质上成了行政仲裁。在地方政府领导追求经济发展，甚至将放松对企业的监管作为一种吸引投资的环境的背景下，劳动争议仲裁委员会难以依法仲裁。

因此，理论界一直主张在我国建立“或裁或审、裁审自择、一裁一审、两审终审”制度比较合适。理由之要点如下：（1）劳动争议发生后，当事人或者选择仲裁，或者选择诉讼，但申请仲裁必须由争议双方达成书面仲裁协议；（2）当事人双方凭书面仲裁协议申请仲裁，仲裁委员会依法作出裁决。对裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼，人民法院经过审理后作出的裁决在送达后即发生法律效力，当事人不得再上诉。当事人对仲裁裁决在规定期限内不向法院起诉的, 该裁决即发生法律效力；（3）当事人如不能达成仲裁协议，则向人民法院提起诉讼。法院依法受理后，实行两审终审制度。

四、民间制度的争胜

人们对纠纷解决的态度是典型的实用主义逻辑；哪一种方法对其更为有用、成本更低、更便利、更便捷，就会被选择。为什么私力救济，显然源于人们现实或预期利益的激励，取决于不同救济方式的收益、成本、效率、机制、功能等方面的比较。行动选择的关键在于，是否行之有效。本文拟从以下三个角度，对人（或人们）的行为选择进行若干探讨。

（一）成本的预算

1．公力救济的巨额成本。根据调查和计算，为了索要不足1000元的工资，完成所有程序，农民工维权需要直接支付至少920元各种花费（私人经济成本）；花费时间至少11-21天，折合误工损失550-1050元（私人时间成本）；国家支付政府工作人员、法官、书记员等人员工资至少是1950-3750元（政府成本）。综合成本在3420元-5720元之间。如果提供法律援助，则成本最少要在5000元，最高将超过9000元。虽然不是每个案件都要走完全部程序，但这只是最保守的计算，还没有计算农民工不得不多次往返家乡和打工城市之间的住宿、吃饭、交通等费用。而根据对17个案件调查情况来看，每个案件综合成本都超过10000元。[6]

2．私力救济的低微成本。农民工如果选择私力救济方式，所产生的私人经济成本几乎为零。他们通过跳楼跳桥或者采用其他激进行动，对债务人施加压力，往往是有效的。[7]但是，他们面临违法成本，通常是短期的拘留而不是罚款。在生存问题与短期自由问题的选择上，前者具有不可争议的优先性。

（二）效率的担忧

1．公力救济久拖不决。“迟来的正义不是正义。”按照现行法律规定，农民工合法权益受到侵害以后可以向劳动监察大队举报，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，经过仲裁以后，对仲裁裁决不服才能向人民法院起诉。劳动监察大队接到农民工举报后的处理时限是60个工作日 ；劳动争议仲裁委员会的处理时限是60日 ，法院一审的处理时限是3个月-15个月，二审的处理时限是3个月-6个月，执行阶段的处理时限是6个月-不确定。对于大部分欠薪只有几百元到一千元的农民工来说，依法维权实在是得不偿失，很多公民工不得不放弃权利或者寻求其他途径自己解决。这里涉及的不是有关正义之争，而是现实的生存问题。农民工的收入构成非常单一，只是繁重劳动所获的微薄工资，没有股利分红也没有投资回报。工资被拖欠直接影响生存。

2．私力救济立竿见影。讨薪事件所涉及的金额通常不多，债务人一次付清的可能性较大。再加上来自“围观者”（包括官方人员、普通大众和媒体）的压力，因此，大量的讨薪事件都能在当场解决。这进一步刺激了农民工的行为选择。[8]

（三）风险的估计

1．公力救济难以信任。出现这一问题有两方面原因，一方面司法不公普遍存在，直接导致民众对司法的信任度不高，另一方面是信息不对称。据我看来，后者是主要因素。官方制度与民间生活之间的断裂，是中国社会的传统现象。这或许是民众自由的表现（国家很少介入私人生活），也或许是由于官僚制本身具有的封闭性特征。总之，与司法公正有关的信息被官方“自我封杀”在体制内，一年几次的普法运动也没有发挥出应有的作用。

2．私力救济可预见性强。民众的私力救济通常是在自我约束的条件下进行的，也就是说，理性人不会做出明显违反法律的事情。他们游走在法律的边缘，即便面临违法成本，但是这里的违法成本较低，通常是短期的拘留而不是财产处罚。面对身无分文却需要养家糊口的弱势群体，官方再施以财产处罚是违背伦理秩序的。大多数讨薪事件都能在和平、非暴力的前提下得到解决，极端的讨薪事件如王斌余故意杀人案只是微量的小部分。[9]这不符合一个智识正常人的行为选择，不是常态。

五、结论

1．官方制度与民间制度的较量，在农民工讨薪的语境下，官方制度处于弱势。

2．官方显然已经意识到这一点，并着力进行改革。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》是良好的例证。

3．民间制度有深厚的历史背景。它源于人们的生活和思想，在纠纷解决中扮演重要角色。官方不应取缔，而应给予同情之理解。民间制度（即内部秩序）最符合效率和效力的要求。[10]制度各有优劣，制度的和谐与互补才是社会治理的最佳途径。