论欧洲法院的法律解释方法
2008-12-06 20:01:27 作者：沈宗灵 来源：法律科学（西北政法学院学报） 浏览次数：0 网友评论 0 条
经过近二十年的恢复性努力，我国的立法数量已相当可观。加强法制建设的工作重点，已由“拨乱反正”初期的争取有法可依，逐步转向强调有法必依。有法必依的内涵之一，就是按法律的原意去解释法律。在我国，以全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律和决议为依据，早已形成了有关法律解释的专门制度。法理学著作以这套制度为基础，将法律的正式解释（有权解释）分为三类，即立法解释、司法解释和行政解释。
我国开展法制建设的时间不长，实行一套特定法律解释制度的时间却不算短（注：尽管1949年通过的《人民政府组织法》已有关于中央人民政府有权解释法律的规定，但确定现行法律解释制度框架的第一批文件，当属1954年宪法和1955年全国人大《关于法律解释问题的决议》。）。尽管到1955年，我国的法律、法规数量仍相当有限，但法律解释制度已由全国人大常委会的专门决议作出规定。1955年《关于法律解释问题的决议》（下称“1955决议”）即对两个方面的问题予以明确：其一是立法机关与司法机关解释法律的权限划分，其二是立法解释权专属全国人大常委会，司法解释权专属于最高人民法院（注：参见周振想、邵景春主编：《新中国法制建设四十年》（1944—1988 ）， 群众出版社1990年第1版，第139页。）。由于国家从50年代后期开始进入政治动荡阶段，立法趋于停滞，法律解释自然处于无法可释的状况。自1955年决议奠基的法律解释制度，也就失去了进一步发展的环境和必要性。十年动乱结束以后，以五届全国人大二次会议为显著标志，我国立法进入了全面恢复时期。法律解释制度也重新获得发展空间。1979年的《人民法院组织法》第23条规定，最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题进行解释。全国人大常委会1981年6 月通过的《关于加强法律解释工作的决议》（下称“1981年决议”），在1955年决议基础上为法律解释制度确定了新的框架，增加了最高人民检察院为司法解释的主体，规定该院有权就检察工作中具体应用法律问题进行解释，同时增加国务院及主管部门为行政解释主体（注：1981年决议还规定：最高人民法院与最高人民检察院的解释如有原则性分歧，报请全国人大常委会解释或决定；不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门解释；对于地方性立法而言，需要明确界限或作补充规定者由地方立法者负责，具体运用问题由地方政府及主管部门解释。）。1982年的中国宪法第67条进一步明确了全国人大常委会的最高立法解释权，包括对宪法和法律的解释权经过多年来的实践，现行法律解释制度的实用性承受了考验，同时也显露了其存在的一些问题。
一、立法解释：有框架却鲜有实践
1954 年宪法和1982 年宪法以及历次宪法修正案， 1955 年决议和1981年决议（注：虽然1981年决议几乎包括了1955年决议的全部内容，但1981年决议并未规定由其取代1955年决议或1955年决议失效。为此，笔者在此将1955年决议当作尚未失效对待。）均规定，立法解释权属于全国人大常委会。宪法只是一般地提到全国人大常委会解释法律的权力，有关决议则具体规定了两种需由全国人大常委会解释的情形：其一是当法律需要明确界限或作补充规定时；其二是当最高人民法院与最高人民检察院对法律的解释有冲突时（仅见于1981年决议）。有关决议将这两种情形作为应当由、也只能由全国人大常委会作出解释的合理理由在于：第一，对于界限不清的法律问题，只有立法者自己知道自己的意图；作补充规定本来应当属于立法，而不是解释现有立法，因此只能由作为立法机关的全国人大常委会进行。第二，在“议行合一”、全国人大居于最高地位的体制下，当最高人民法院和最高人民检察院就解释法律出现分歧时，也当然只能由地位更高的全国人大常委会解决。
虽然我国宪法和法律对全国人大常委会的立法解释权作了明确规定，但立法解释制度从确立至今，基本上没有发挥其应有的作用。全国人大常委会极少颁布立法解释性文件。冠以某某法律之“解释”或“解答”一类名称的立法解释为数十分有限。这并不是因为我国所有立法都界限分明、不需要补充和解释，也不是因为最高人民法院与最高人民检察院的解释从来没有发生过分歧。恰恰相反，由于种种主客观因素的影响，我国立法中需要明确和补充的问题并不少，最高人民法院与最高人民检察院也并非总是意见一致。在很大程度上，正是由于我国立法存在界限不清、规定不细、时常需要补充，而立法机构又极少进行解释工作，才出现了大量的司法解释，而其中的部分司法解释事实上起了立法解释的作用。
造成立法解释有制度却鲜有实践的原因主要有以下几个：首先，我国法制是从全新的基础上起步的，立法任务繁重。全国人大及其常委会尽管以惊人的速度推出新法律，却仍然不能满足社会需要。在这种压力之下，立法机关总是全力制定新立法，无暇顾及解释已有立法。其次，立法机关对于已有立法存在的诸如不够详细、不便于操作等问题，不像执法部门和司法部门那样有直接感受，对于哪些问题需要进一步的解释并不十分清楚。由于通过执法和司法实践将问题反馈回立法机构、寻求立法解释的机制并未建立。而起到立法解释作用的司法解释和行政解释的实践，又使得立法解释及建立寻求立法解释的反馈机制显得多余。第三，立法机关既然有修订立法的权力，就不一定非要通过正式解释来解决界限不清问题或作补充规定。当立法内容跟不上实际需要时，立法机关可以通过修订而不是扩充解释的途径解决问题。第四，全国人大常委会的现有组织结构及活动程序基本上都是围绕立法工作建立和运行的，更加上其现有人力资源有限，因此难以把立法解释作为常规工作承担下来。
笔者认为，全国人大常委会的立法解释权，是我国宪法赋予全国人大常委会的一项基本职责。全国人大常委会有权力，也有义务切实履行这一职责。为此，有必要针对立法解释有名无实的现状，制定一套切实可行的立法解释原则和规则，明确立法解释的具体部门、程序、发布途径等，使立法解释建立在有法可依、有章可循的基础之上。
二、司法解释：实际运用与法律定位反差巨大
在法理学著作所归纳的三类正式法律解释当中，司法解释引起的关注最多。司法解释在法理学中的定义，仅指最高人民法院、最高人民检察院在司法实践中对法律所作的解释。这一定义的基础是全国人大常委会的相关决议、《人民法院组织法》的有关条款，以及最高人民法院自己颁发的关于完善司法解释制度的文件。与立法解释地位居高但鲜有实例相比，司法解释地位略低却数量庞大。在立法严重不足的年代里，最高司法机关的大量文件直接弥补了空缺。在立法活动全面恢复以后，司法解释几乎成了立法的“伴生物”。虽然有关决议划分了立法解释与司法解释的界限，但相当一部分的司法解释，尤其是最高人民法院作出或参与作出的司法解释仍在很大程度上起到了立法解释的作用。同时，由于实际需要，司法解释逐步形成了一套自己的规范，其中主要包括最高人民检察院在1996年颁布的《最高人民检察院司法解释工作暂行规定》和最高人民法院在1997年颁布的《关于司法解释制度的若干规定》（注：最高人民法院曾发文，指出地方各级法院不得制作司法解释性质的文件。），与立法解释极少实践、只停留于原则规定水平形成鲜明反差。
司法解释发展成今天的模式，在法制中占有如此重要且独特的地位，与下述因素密切相关。第一，立法存在欠缺，必须发挥司法解释的补充作用。客观的需要，成为司法解释制度形成和发展的动力。1955年决议颁布于立法刚刚起步阶段，1981年决议则制定于立法开始恢复阶段，都是立法在数量上不足、质量上有待改进的特定历史时期。立法不能满足需要体现在两个方面：其一是立法的数量相对不足，导致在社会生活的某些方面无法可依；其二是已经完成的立法内容不够完备或不够清晰、不够具体，执法机关在实际操作时面临困难。司法机关为了解决日常工作中遇到的适用法律问题，必须由其最高机构对无法可依的问题自己作出规定，对有法可依但不够具体的问题自己作出进一步解释。第二，主观上的放任，促进了司法解释制度的形成和发展。我国立法侧重于对既往实践的总结，对没有或缺少实践的事项通常不进行立法，或是有意对不够成熟或难以达成共识的事项不作规定，留给实际部门先在实践中去摸索，结果不仅在客观上为司法解释的大量出台创造了条件，而且主观上为司法解释制度的自行发展留下了巨大空间。立法可以因各种原因暂缓出台或故意粗线条，司法机关却不可能在没有任何指导或无具体尺度的情况下各行其是。最高人民法院和最高人民检察院必须根据实际需要，承担本来应该由立法机关完成的工作，对司法实践作出各种指导性或具体的规定，使无法可依的事项有“解释”可依，使法有明文但不具体的事项有解释可循。大量的规范性文件、逐条对位解释立法的司法解释，尽管无论在内容还是在形式上都超出了立法机关对司法解释的规定，却一直被作为正常的、甚至是最重要的司法解释对待。没有主观上的放任，从某种意义上甚至可以说是鼓励，司法解释不可能发展成今天的模式。第三，倾向于尽量限制法官个人在适用法律上的自由裁量权，是司法解释制度形成与发展的原因之一。在法官与法律的关系上，历来有各种不同的观点（注：参见《中国大百科全书》（法学卷），中国大百科全书出版社1984年第1版，第88页。）。 中国受大陆法系传统的影响，一直倾向于限制法官的自由裁量权，强调依法律条文办事。法官只被作为依法律条文办事的人，而不是有权对法律条文的内涵进行诠释的人。在立法不完备、不清晰的情况下，只有通过最高人民法院的权威解释来减小法官的个人影响。中国法官培养及遴选制度的不足、法官素质有待提高的现实，也使司法解释权集中行使具有客观必要性。第四，将法律解释仅理解为对法律含义的阐述，没有把如何将法律的概括性规定适用于具体案件也视为解释法律，对司法解释模式的形成有重大影响。长期以来，人们习惯于把规范性文件、逐条解释相关立法的文件当作司法解释的主要形式，而不把针对个案的批复或解答等视为司法解释，从而使目前的司法解释主要表现为最高人民法院和最高人民检察院分别或共同对法律条文的统一解释。
围绕司法解释问题展开的研究，既应考虑中国的社会现实，更应遵循法治国家的基本构想。司法解释经过几十年的实践，已经形成了一套相对完整的制度（注：最高人民法院1997年颁布的《关于司法解释工作的若干规定》可以视为这方面的一个标志。）。这套制度的产生与发展，是新中国法制建设的组成部分，同时也记录了法制建设的发展历程。随着法治国家目标的确立、法制建设的逐步深入，很有必要对司法解释制度在法制中的地位重新进行定位。
首先，与制定有关法律解释决议的特定历史时期相比，我国的立法活动已经步入正轨，立法已大为丰富。由司法解释来弥补立法不足的必要性已显著降低。立法机构与司法机构的明确分工不仅条件齐备，而且甚为必要。因此，制作规范性文件类司法解释的实践，有可能、而且也应当逐步减少。这类实践虽然具有并且确曾发挥过填补法律真空的作用，但其所表现的立法与司法不分，司法机关集制定规则与执行规则于一身的特点，既不符合我国宪法有关权力分工的原则，也容易导致因权力不合理地集中行使而产生的弊端，同时也有违我国有关法律解释决议的规定。
其次，立法应当尽量规定得更细、更具体，避免人为地将立法机构的工作留给司法机构。立法可以具有一定的前瞻性，不一定完全依赖实践为基础。我国某些立法在这方面已取得成功（注：例如，我国关于中外合资企业的立法，就是在没有实践的基础上进行的前瞻性立法。结果对外资的进入发挥了巨大的规范、保障和鼓励作用。）。况且立法机关可以根据情况变化，不时对既存立法进行修订。因此，对不成熟的事项作初步规定，比完全不作规定或故意含糊规定要好。立法不作规定或规定不细，等于是“逼”着司法机关去作补充工作。由司法机关制订逐条解释的文件，实际上把本可由立法机关做的工作留给了司法机关。事实上，过去司法解释中许多对位解释的条款并不完全是针对特定实践、或者不是来自对实践经验的总结，只是出于解释者对有关法律条款的理解所作出的概括性解释乃至补充规定（注：一些司法解释文件紧随着立法的出台而颁布，甚至在有关立法尚未开始实施时就已颁布，很难说属于对“实践”中的问题进行解释，因为实践根本还没有开始。例如，中华人民共和国继承法从1985年10 月1日起正式施行，而最高人民法院《贯彻执行继承法若干问题的意见》作为相关的司法解释，在1985年9 月11日就已颁布。）。既然如此，立法机关应按照法律的规定，把本应由自己从事、但因种种原因却长期转由司法机关去履行的工作，转由自己完成，同时进一步完善立法，更好地协调立法与实践的关系，使司法机关集中精力履行法律赋予的司法解释职能。
第三，客观认识个案解释在司法解释中的地位和作用。单纯从文字上阐述法条的含义是解释，将法律的概括性规定适用于具体案情也是一种解释。概括性、条款化的司法解释则是从（法条）共性到（解释条款）共性，对共性（法条）过渡到个性（案例）的连接作用是有限的。通过立法具体化、细致化无法达到的目的，通过制定概括性的司法解释同样难以达到。正因为如此，概括性解释尽管数量不少却仍显得不能满足各种实践的需要。在此情况下，针对个案的解释的实际价值就得到了明显的体现（注：笔者在与一些法学界人士的交谈中，发现相当多的人认为，最高人民法院针对个案的批复或解答，不能算是正式司法解释，或者不算是有普遍约束力、只属于对所涉及的案例有约束力的解释。理由几乎都相似，即认为中国不属于判例法国家。随着最高人民法院1997年《关于司法解释工作的若干规定》的颁布施行，这方面的争论似乎可以告一段落。因为该《规定》将批复作为司法解释的一种形式，并规定对“具体”问题的答复，采用批复形式。从整个《规定》的内容来看，“具体”问题应指（或至少包括）个别案例。）。最高人民法院处理具体案件的法律适用时，不仅涉及对法律的理解和解释本身，而且还涉及如何将具体的法律运用于具体的案情。由此形成的“前例”，可以防止法官在处理类似案情时，在案件类型的识别、适用法律的选择等方面不适当地或前后明显矛盾地行使裁量权，从而尽可能地使类似事实能适用类似的法律并得到类似的处理结果（注：例如，一个以房产入股的合营合同，有可能被识别为房屋租赁合同。又如，伤害的故意与杀人的故意，在复杂的案件中也并非总是容易区分的。）。通过案例解释法律，也正属于“在审判过程中具体运用法律”，属于关于法律解释的决议中所确定的司法解释。从法院的工作性质出发，通过判例解决法律，也符合其作为审判机关的基本职能。因此，在立法不完善的前提下，结合或针对案例进行司法解释，应当逐渐成为主要的和基本的司法解释模式。
三、行政解释：法律定位有待澄清
法律的行政解释，是指行政机关对有关法律规范如何具体应用所作的解释。根据1981年决议的规定，所有检察和审判实践以外的法律的应用问题，皆由国务院及其各主管部门解释；地方性法规由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。在无法可依的历史时期，行政机关曾经担负过大量本应由立法机关和司法机关承担的工作。在立法和司法机关建立健全以后，行政机关仍在法律体系中占有重要地位。许多人可能一生都不会卷入诉讼，但每个人都或多或少要与政府机构打交道。因此，法律的行政解释比司法解释涉及更多人的利益，直接关系到依法治国方略的贯彻落实。随着大量法律法规的颁布实施，各行政机关相应制定了大量解释性文件。然而与大量的各类司法解释汇编相比，专门的行政解释汇编尚属罕见。除了解释主体已由1981年决议作出基本规定以外，行政解释的制作程序、表现形式、与立法解释和司法解释的相互关系、职能重叠的部门之间如何分工、行政解释是否属于司法审查范围等等问题，都尚无系统性规定。
由于行政机构在政体中的特殊地位，我国法律的行政解释处于颇为独特的状况。根据宪法、法律和关于法律解释之决议的规定，我国行政机构既负有解释和执行法律的使命，又具有范围广大的制法职能。行政机构对于人大的立法可能居于解释者地位，对于行政机构制定的法规则集立法、执法、解释等职能于一体。从行政机关的这些多重职能出发，可将行政解释作广义和狭义之分。狭义的行政解释仅指行政机构对作为立法机关的人大及其常务委员会所作立法的解释，广义的行政解释除包括该含义外，还包括对行政机构自己制定的法规的解释。从制定法规的角度来看，后一种解释类似于立法解释。正是由于行政机关的“多重身份”，因此，它经常既自己制定规则，又自己执行规则和解释规则。与司法解释还至少在理论上受到立法解释的制约相比，无论是广义还是狭义的行政解释，都没有直接置于立法解释的约束之下（注：我国宪法虽然规定全国人大常委会有权撤销国务院制定的（同宪法相抵触的）行政法规等，但行政机关对（人大）立法所作的解释，并不（一定）属于行政立法。关于法律解释的决议对行政解释不符合立法原意时全国人大是否有权废除，并没有明确规定。）。按照1990年《行政诉讼法》第12条及第53条的规定，行政机构对自己立法所作的解释，也不应在法院的审理范围之内（注：该法第12条规定的法院不受理之4种诉讼中， 包括“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。而这些文件中通常含有行政机关自己解释的有关规定。该法第53条第2款规定，法院认为地方政府的规定与部委规章不一致、 或部委规章之间不一致时，应由最高人民法院送请国务院作出解释或裁决。可见规章的解释权专属于行政机构，不得由审判机构进行。）。在宪法及其他立法授权的范围之内，行政机构对自己制定的法规进行的解释活动，一般不受人大或法院系统的影响，处于一种接近封闭的运行状态。
行政机构对各级人大立法所作的解释（即狭义的行政解释），有两个与实践密切相关的方面尤其值得探讨。其一是与行政立法的区别，其二是与司法审判的关系。在区别问题上，由于行政解释的形式、名称等方面缺乏规范，在实践中又极少采用司法解释常用的“对XXXX的解释”或“解答”一类称谓，因而单纯通过名称而不看内容，很难鉴别行政解释与行政立法。由国务院及其行政主管部门制定的、针对某些人大立法的“实施条例”或“实施办法”，往往针对特定立法的具体实施作出规定，内容与相关立法有直接的对应关系。尽管他们的名称与行政法规相似，从性质及内容看却应当属于行政解释。例如，由国家版权局发布的《著作权法实施条例》就应当属于对版权法的行政解释，而不是与版权法相关的单行行政立法。该《条例》针对著作权法的具体实施而作，内容是解释著作权法中的名词、术语或概念。离开了版权法，该《条例》便不能作为独立的规范性文件存在并发挥作用，因为其中缺乏一项行政立法应当具备的基本要素，连谁可以成为受保护主体、著作权包括哪些具体权利等都没有规定（注：该条例的第2 条解释著作权中“作品”的范围，第3条诠释创作的含义。从制作主体到具体内容， 该条例都可以、而且应当被视为对著作权法的行政解释。当然，从制作主体和名称上看，该条例与行政立法也颇为相似。因为著作权法第54条授权版权主管部门（国家版权局）制定实施条例，而条例正是国务院系统制定行政立法所用的名称之一。该条例的目的之一是规范版权管理机构的工作。从功能上把该条例视为行政立法，似乎并不违背制定时的初衷。这种状况，被某些学者称为行政立法与行政解释的“竞合”。）。国务院1983年发布的《经济合同仲裁条例》虽然也叫条例，但其结构与《著作权实施条例》截然不同。其中对仲裁机构的设立、管辖权、人员组成、仲裁程序等问题有系统规定。按该条例第1条的规定， 该条例是根据《经济合同法》而定，但经济合同法仅在第五章将仲裁列为解决纠纷的可选方式之一。《仲裁条例》依据该法中提到仲裁的三个条款，作出了一整套详细的规定，显然不是在解释该法中的仲裁条款，而是在确立一套仲裁的规则，因而具备一项行政立法的特征。由此可见，在设定正式标准以前，通过分析文件鉴别行政解释与行政立法，具有重要的理论与实践意义。行政立法权由宪法加以规定，行政解释权是由全国人大常委会决议予以确认；行政立法属于我国的正式法律渊源之一，在司法审判中应当直接适用（注：本文用“应当适用”一语，是因为我国行政诉讼法第52条对此有明确规定。然而，该条规定只是针对行政案件而言。在行政立法有规定、全国人大立法也有规定的情况下，当最高人民法院认为某项行政立法的适用会造成不公平结局时，有可能不适用该行政立法，而是对其所依据的人大立法另作司法解释。例如，国务院1986年颁布的《医疗事故处理办法》属于行政立法。由于时间关系，该办法中规定的补偿标准已不能满足需要。最高人民法院在一项司法解释中，对医疗事故的赔偿问题作了不同规定，实际上允许各级法院不按该《办法》确定赔偿额。因此，对于“应当适用”一语的理解，应当限于法有明文规定者。），行政解释虽然属于法律的正式解释之一，但没有任何立法或全国人大决议规定其对司法审判的约束力（注：至少有关法律解释的决议中，看不出行政解释与司法审判有任何关系。因为按照1981年决议的规定，行政解释只是针对审判和检察以外的法律问题。既然如此，行政解释便不可能、也不应该对审判有任何影响。）；行政立法是否违宪由全国人大常委会决定，是否违反所依据的人大立法由谁决定尚不明确。虽然按现行规定，行政解释不在法院的审理权限之内。行政解释是否合乎立法原意由谁决定也不明确，但有一点是可以推定的，即法院并无义务在审判活动中适用行政解释。由此可见，在现行法律渊源等级体系中，行政解释与行政立法的地位不同，法律效力有别。对某项文件属于行政解释还是行政立法进行鉴别，直接关系到该文件在什么场合应当适用，对其效力的置疑由谁作出决定。根据一些国家的“三权分立”体制，行政机关的一切活动，包括制定行政规范的活动，都在司法机构的审判权限之内，中国实行全国人大为最高的“议行合一”体制，各机构分工负责。行政立法虽然没有置于司法审查的范围之内，但行政机关的活动，包括解释法律和具体执法活动，除法律另有明文规定以外，应当在法院的审判权限之内，这样才能使“依法行使”原则得以全面落实。然而，由于种种原因，我国现有实践不仅使行政解释与行政立法难以区分，而且使这种区分难以进行。首先，行政机构的解释法律是独享的，甚至近似于独立的。司法解释中，若最高人民检察院与最高人民法院的解释不同，还要由全国人大常委会作出解释，而目前却无规定要求行政解释在立法解释的监督之下。行政立法可能由于某种原因被全国人大常委会撤销，而行政解释却不能被任何其他（立法或司法）机构撤销。可见，行政解释的地位实际上不仅不亚于行政立法，而且从缺乏有效监督机制的角度来看，反而比行政立法施展作用的空间更大。其次，根据关于法律解释决议的规定，行政解释与司法解释的对象完全分开，互不重叠，形成一种法律解释方面的“分权制”。既然行政解释适用于司法审判以外的场合，自然不会成为司法审查的对象，行政解释与行政立法的地位差别也就难以显现。在实践中，许多由行政机构颁布的对人大立法的“实施细则”，是唯一的正式解释性文件，最高司法机关并不就此另外颁发类似的或相关的司法解释。在行政解释与行政立法难以区分，且法院并无权力作出区分的情况下，法院不但不会对这类文件进行审查，反而几乎肯定要在审判中直接加以适用。第三，地方性法规的解释权只属于地方政府或其主管部门，不存在其他途径的解释，因而这类行政解释的效力实际与行政立法无异。第四，我国的行政诉讼只能针对具体的行政行为，不能针对任何行政解释，使行政解释无法受到司法的纠正。
贯彻依法治国原则，必须摆正行政机关在国家管理活动中的位置，并且合理规划行政与司法的关系。在立法、司法与行政三权当中，我国审判机构的执法权力，已因行政权力的庞大而受到诸多外在影响。行政解释与行政立法不分、难分的情形，则更使司法解释权受到内在的侵蚀。现有制度对司法解释与行政解释平行分工，且没有对二者的关系如何处理作出规定。而一些法律规定行政与司法诉讼两条救济途径，又使二者在实践中发生交叉的情形难以避免。按照行政解释处理的法律问题，极有可能进入审判或检察工作的范畴。经过版权局或商标局按行政解释处理过的争议，经常又进入审判程序。按照有关“审判中具体运用法律”属于司法解释范畴的规定，审判时应该只参照相关的司法解释。如果司法机关不考虑已有的行政解释，另行作出不同的司法解释，等于是对有关行政解释进行了事实上的司法审查。这种结果似乎超出了现有司法审查权的范畴（注：之所以称之为超出现有司法审查制度的范围，是因为尽管最高人民法院对涉及全国人大立法的行政解释进行某种审查（例如认为不合立法原意时弃之不理），并未被任何法律禁止，现行的行政诉讼只能针对行政行为，且针对行政立法的解释问题，法院无能为力。）。如果审判机关不能独立地解释法律，只能按照有关行政解释处理，则司法解释权就会落空，不服行政处理结果者可通过司法审判寻求补偿的规定，也就失去了意义。在司法审判过程中，将行政解释纳入司法审查范围，是一种自然的、合乎逻辑的结局。现有立法及法律解释决议对此虽无明文规定，但也并未明确加以禁止。
四、小结：探索适当法律解释模式，任重道远
法律解释模式，或者称之为适当的法律解释制度，在保障法制顺利运行中居于举足轻重的地位。我国现行法律解释模式在特定的社会环境、特定的历史时期形成，在逐步发展的同时发挥了不可或缺的作用，但所显露的问题也应引起足够重视。制度性的缺陷若不及早认识并加以克服，可能比个人素质低劣造成的危害更大，带来的后果更严重，影响面更广。
以有关法律解释决议为基础的解释制度，体现出“谁用谁解释”的倾向。在有关规定十分简略的情况下，各机构如何去行使权力、完成任务，基本上是各行其是。在立法不具体、而立法机关又未及时、有效地行使解释权的情况下，司法机关为解决实际工作中遇到的问题，唯有大量地行使解释权。许多本应由立法机关行使的权力、完成的工作，转由其司法机关行使和完成。另一方面，司法机关的职权却又被行政机关所侵蚀。各行其是的结果，导致各机构在解释法律方面的分权所应伴随的合作和制衡无法充分实现。
建立适当的法律解释机制，首先应根据立法、司法、行政三机构在国家政体中的地位，明确其在法律中的角色及发挥作用的最佳途径，以便各机构最大限度地作好本职工作。立法机关的职责既是制定规则，就应当把法律制定得尽可能全面、具体，使其表达的规范清楚明确；司法机关的职责既是审判，就应当准确地将立法意旨适用于每一件争议；行政机构的职责既是执行立法机构的决定，就应按立法机关的要求行使管理职能。三大机构作好本职工作，有助于预防解释的分工发生漂移。其次，每个机构都应根据自身的工作性质，采用适当的法律解释方法。立法机关在进行具体立法以前，应当详细说明有关立法的目的、意义、作用。在每一项立法中，应当尽量明确昭示规范，阐述清楚对行为人的具体要求，并根据情况变化适时修订现有立法，不必将立法解释作为修补缺陷的备用手段。司法机关应通过审判具体案例、行政机关应通过行政行为来解释法律，而不应将在立法的基础上制定进一步规定作为主要解释方法。司法和行政的职责是执行规则，而不是制定规则。他们解释法律，只应是在工作实践中，根据全国人大及其常委会的立法和立法解释，结合具体案情进行。一旦把法律解释作为一种单独权力从具体工作中分离出来，法律渊源的“多元化”、以解释代替立法、执法权对立法权的侵蚀便难以避免。再次，按分权、制约、高效等原则，妥善处理三大机构以解释法律权的相互关系。在立法解释、行政解释与司法解释的关系方面，应依照我国宪法的规定，以立法解释为最高解释，凡与立法解释相抵触者，均应服从于立法解释，人大或其常务委员会有权宣告有关行政解释或司法解释因违反宪法或法律而无效。在司法解释和行政解释的关系方面，司法解释应当处于更主动的地位，即在司法审判活动中，司法机关（尤其是人民法院）可以在具体审判活动中，作出与行政解释不同的司法解释，可以不适用其认为不适当的行政解释；如果行政机关认为司法机关的前述行为或解释不适当，可以向有关立法机关提出异议，由立法机关最终确定司法机关的行为或解释是否适当；但在异议期间，原则上不影响法院决定的效力。此时的司法解释权构成对行政解释权的一种监督，一种司法审查。在这种模式当中，行政解释对行政的约束力并无任何改变，但在诉讼程序中，则应由司法机关对其是否适用的问题作出最终决定。这种模式可以改变司法与行政在法律解释方面的“割据”状况，改变现行体制下行政诉讼受案和审理范围狭窄的局面，从制度上保证司法对行政的监督。
除要建立以上的法律解释机制外，还应制定一套统一的法律解释规则，使法律解释本身也有法可依。该统一解释规则应由全国人大或其常务委员会制定，其内容起码应涉及各类法律解释的主体、职责划分、原则、程序、方法、效力、地位、公告和监督等。
建立适当的法律解释机制，是加强法制的重要环节。而解释机制的逐步完善，又有赖于法制建设的不断进步。没有适当的解释机制，所表达的意愿就难以落实到具体实践当中，完善机构建设的成果就难以体现，办事效率就会因相互争权或推诿而低下。没有法制建设的不断进步，法律意识的逐步提高，法律解释机制的重要性就难以被认识，相关的外部条件就难以具备，建立适当法律解释机制就缺乏社会基础。我国与法律相关的机构已经全面恢复，基本立法已经完成，法制建设正在逐步走向深入。在现存有关法律解释的法律规定的基础上，建立较为完善的适当法律解释机制，不仅有其可能性，而且也有其必要性和迫切性。
我国开展法制建设的时间不长，实行一套特定法律解释制度的时间却不算短（注：尽管1949年通过的《人民政府组织法》已有关于中央人民政府有权解释法律的规定，但确定现行法律解释制度框架的第一批文件，当属1954年宪法和1955年全国人大《关于法律解释问题的决议》。）。尽管到1955年，我国的法律、法规数量仍相当有限，但法律解释制度已由全国人大常委会的专门决议作出规定。1955年《关于法律解释问题的决议》（下称“1955决议”）即对两个方面的问题予以明确：其一是立法机关与司法机关解释法律的权限划分，其二是立法解释权专属全国人大常委会，司法解释权专属于最高人民法院（注：参见周振想、邵景春主编：《新中国法制建设四十年》（1944—1988 ）， 群众出版社1990年第1版，第139页。）。由于国家从50年代后期开始进入政治动荡阶段，立法趋于停滞，法律解释自然处于无法可释的状况。自1955年决议奠基的法律解释制度，也就失去了进一步发展的环境和必要性。十年动乱结束以后，以五届全国人大二次会议为显著标志，我国立法进入了全面恢复时期。法律解释制度也重新获得发展空间。1979年的《人民法院组织法》第23条规定，最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题进行解释。全国人大常委会1981年6 月通过的《关于加强法律解释工作的决议》（下称“1981年决议”），在1955年决议基础上为法律解释制度确定了新的框架，增加了最高人民检察院为司法解释的主体，规定该院有权就检察工作中具体应用法律问题进行解释，同时增加国务院及主管部门为行政解释主体（注：1981年决议还规定：最高人民法院与最高人民检察院的解释如有原则性分歧，报请全国人大常委会解释或决定；不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门解释；对于地方性立法而言，需要明确界限或作补充规定者由地方立法者负责，具体运用问题由地方政府及主管部门解释。）。1982年的中国宪法第67条进一步明确了全国人大常委会的最高立法解释权，包括对宪法和法律的解释权经过多年来的实践，现行法律解释制度的实用性承受了考验，同时也显露了其存在的一些问题。
一、立法解释：有框架却鲜有实践
1954 年宪法和1982 年宪法以及历次宪法修正案， 1955 年决议和1981年决议（注：虽然1981年决议几乎包括了1955年决议的全部内容，但1981年决议并未规定由其取代1955年决议或1955年决议失效。为此，笔者在此将1955年决议当作尚未失效对待。）均规定，立法解释权属于全国人大常委会。宪法只是一般地提到全国人大常委会解释法律的权力，有关决议则具体规定了两种需由全国人大常委会解释的情形：其一是当法律需要明确界限或作补充规定时；其二是当最高人民法院与最高人民检察院对法律的解释有冲突时（仅见于1981年决议）。有关决议将这两种情形作为应当由、也只能由全国人大常委会作出解释的合理理由在于：第一，对于界限不清的法律问题，只有立法者自己知道自己的意图；作补充规定本来应当属于立法，而不是解释现有立法，因此只能由作为立法机关的全国人大常委会进行。第二，在“议行合一”、全国人大居于最高地位的体制下，当最高人民法院和最高人民检察院就解释法律出现分歧时，也当然只能由地位更高的全国人大常委会解决。
虽然我国宪法和法律对全国人大常委会的立法解释权作了明确规定，但立法解释制度从确立至今，基本上没有发挥其应有的作用。全国人大常委会极少颁布立法解释性文件。冠以某某法律之“解释”或“解答”一类名称的立法解释为数十分有限。这并不是因为我国所有立法都界限分明、不需要补充和解释，也不是因为最高人民法院与最高人民检察院的解释从来没有发生过分歧。恰恰相反，由于种种主客观因素的影响，我国立法中需要明确和补充的问题并不少，最高人民法院与最高人民检察院也并非总是意见一致。在很大程度上，正是由于我国立法存在界限不清、规定不细、时常需要补充，而立法机构又极少进行解释工作，才出现了大量的司法解释，而其中的部分司法解释事实上起了立法解释的作用。
造成立法解释有制度却鲜有实践的原因主要有以下几个：首先，我国法制是从全新的基础上起步的，立法任务繁重。全国人大及其常委会尽管以惊人的速度推出新法律，却仍然不能满足社会需要。在这种压力之下，立法机关总是全力制定新立法，无暇顾及解释已有立法。其次，立法机关对于已有立法存在的诸如不够详细、不便于操作等问题，不像执法部门和司法部门那样有直接感受，对于哪些问题需要进一步的解释并不十分清楚。由于通过执法和司法实践将问题反馈回立法机构、寻求立法解释的机制并未建立。而起到立法解释作用的司法解释和行政解释的实践，又使得立法解释及建立寻求立法解释的反馈机制显得多余。第三，立法机关既然有修订立法的权力，就不一定非要通过正式解释来解决界限不清问题或作补充规定。当立法内容跟不上实际需要时，立法机关可以通过修订而不是扩充解释的途径解决问题。第四，全国人大常委会的现有组织结构及活动程序基本上都是围绕立法工作建立和运行的，更加上其现有人力资源有限，因此难以把立法解释作为常规工作承担下来。
笔者认为，全国人大常委会的立法解释权，是我国宪法赋予全国人大常委会的一项基本职责。全国人大常委会有权力，也有义务切实履行这一职责。为此，有必要针对立法解释有名无实的现状，制定一套切实可行的立法解释原则和规则，明确立法解释的具体部门、程序、发布途径等，使立法解释建立在有法可依、有章可循的基础之上。
二、司法解释：实际运用与法律定位反差巨大
在法理学著作所归纳的三类正式法律解释当中，司法解释引起的关注最多。司法解释在法理学中的定义，仅指最高人民法院、最高人民检察院在司法实践中对法律所作的解释。这一定义的基础是全国人大常委会的相关决议、《人民法院组织法》的有关条款，以及最高人民法院自己颁发的关于完善司法解释制度的文件。与立法解释地位居高但鲜有实例相比，司法解释地位略低却数量庞大。在立法严重不足的年代里，最高司法机关的大量文件直接弥补了空缺。在立法活动全面恢复以后，司法解释几乎成了立法的“伴生物”。虽然有关决议划分了立法解释与司法解释的界限，但相当一部分的司法解释，尤其是最高人民法院作出或参与作出的司法解释仍在很大程度上起到了立法解释的作用。同时，由于实际需要，司法解释逐步形成了一套自己的规范，其中主要包括最高人民检察院在1996年颁布的《最高人民检察院司法解释工作暂行规定》和最高人民法院在1997年颁布的《关于司法解释制度的若干规定》（注：最高人民法院曾发文，指出地方各级法院不得制作司法解释性质的文件。），与立法解释极少实践、只停留于原则规定水平形成鲜明反差。
司法解释发展成今天的模式，在法制中占有如此重要且独特的地位，与下述因素密切相关。第一，立法存在欠缺，必须发挥司法解释的补充作用。客观的需要，成为司法解释制度形成和发展的动力。1955年决议颁布于立法刚刚起步阶段，1981年决议则制定于立法开始恢复阶段，都是立法在数量上不足、质量上有待改进的特定历史时期。立法不能满足需要体现在两个方面：其一是立法的数量相对不足，导致在社会生活的某些方面无法可依；其二是已经完成的立法内容不够完备或不够清晰、不够具体，执法机关在实际操作时面临困难。司法机关为了解决日常工作中遇到的适用法律问题，必须由其最高机构对无法可依的问题自己作出规定，对有法可依但不够具体的问题自己作出进一步解释。第二，主观上的放任，促进了司法解释制度的形成和发展。我国立法侧重于对既往实践的总结，对没有或缺少实践的事项通常不进行立法，或是有意对不够成熟或难以达成共识的事项不作规定，留给实际部门先在实践中去摸索，结果不仅在客观上为司法解释的大量出台创造了条件，而且主观上为司法解释制度的自行发展留下了巨大空间。立法可以因各种原因暂缓出台或故意粗线条，司法机关却不可能在没有任何指导或无具体尺度的情况下各行其是。最高人民法院和最高人民检察院必须根据实际需要，承担本来应该由立法机关完成的工作，对司法实践作出各种指导性或具体的规定，使无法可依的事项有“解释”可依，使法有明文但不具体的事项有解释可循。大量的规范性文件、逐条对位解释立法的司法解释，尽管无论在内容还是在形式上都超出了立法机关对司法解释的规定，却一直被作为正常的、甚至是最重要的司法解释对待。没有主观上的放任，从某种意义上甚至可以说是鼓励，司法解释不可能发展成今天的模式。第三，倾向于尽量限制法官个人在适用法律上的自由裁量权，是司法解释制度形成与发展的原因之一。在法官与法律的关系上，历来有各种不同的观点（注：参见《中国大百科全书》（法学卷），中国大百科全书出版社1984年第1版，第88页。）。 中国受大陆法系传统的影响，一直倾向于限制法官的自由裁量权，强调依法律条文办事。法官只被作为依法律条文办事的人，而不是有权对法律条文的内涵进行诠释的人。在立法不完备、不清晰的情况下，只有通过最高人民法院的权威解释来减小法官的个人影响。中国法官培养及遴选制度的不足、法官素质有待提高的现实，也使司法解释权集中行使具有客观必要性。第四，将法律解释仅理解为对法律含义的阐述，没有把如何将法律的概括性规定适用于具体案件也视为解释法律，对司法解释模式的形成有重大影响。长期以来，人们习惯于把规范性文件、逐条解释相关立法的文件当作司法解释的主要形式，而不把针对个案的批复或解答等视为司法解释，从而使目前的司法解释主要表现为最高人民法院和最高人民检察院分别或共同对法律条文的统一解释。
围绕司法解释问题展开的研究，既应考虑中国的社会现实，更应遵循法治国家的基本构想。司法解释经过几十年的实践，已经形成了一套相对完整的制度（注：最高人民法院1997年颁布的《关于司法解释工作的若干规定》可以视为这方面的一个标志。）。这套制度的产生与发展，是新中国法制建设的组成部分，同时也记录了法制建设的发展历程。随着法治国家目标的确立、法制建设的逐步深入，很有必要对司法解释制度在法制中的地位重新进行定位。
首先，与制定有关法律解释决议的特定历史时期相比，我国的立法活动已经步入正轨，立法已大为丰富。由司法解释来弥补立法不足的必要性已显著降低。立法机构与司法机构的明确分工不仅条件齐备，而且甚为必要。因此，制作规范性文件类司法解释的实践，有可能、而且也应当逐步减少。这类实践虽然具有并且确曾发挥过填补法律真空的作用，但其所表现的立法与司法不分，司法机关集制定规则与执行规则于一身的特点，既不符合我国宪法有关权力分工的原则，也容易导致因权力不合理地集中行使而产生的弊端，同时也有违我国有关法律解释决议的规定。
其次，立法应当尽量规定得更细、更具体，避免人为地将立法机构的工作留给司法机构。立法可以具有一定的前瞻性，不一定完全依赖实践为基础。我国某些立法在这方面已取得成功（注：例如，我国关于中外合资企业的立法，就是在没有实践的基础上进行的前瞻性立法。结果对外资的进入发挥了巨大的规范、保障和鼓励作用。）。况且立法机关可以根据情况变化，不时对既存立法进行修订。因此，对不成熟的事项作初步规定，比完全不作规定或故意含糊规定要好。立法不作规定或规定不细，等于是“逼”着司法机关去作补充工作。由司法机关制订逐条解释的文件，实际上把本可由立法机关做的工作留给了司法机关。事实上，过去司法解释中许多对位解释的条款并不完全是针对特定实践、或者不是来自对实践经验的总结，只是出于解释者对有关法律条款的理解所作出的概括性解释乃至补充规定（注：一些司法解释文件紧随着立法的出台而颁布，甚至在有关立法尚未开始实施时就已颁布，很难说属于对“实践”中的问题进行解释，因为实践根本还没有开始。例如，中华人民共和国继承法从1985年10 月1日起正式施行，而最高人民法院《贯彻执行继承法若干问题的意见》作为相关的司法解释，在1985年9 月11日就已颁布。）。既然如此，立法机关应按照法律的规定，把本应由自己从事、但因种种原因却长期转由司法机关去履行的工作，转由自己完成，同时进一步完善立法，更好地协调立法与实践的关系，使司法机关集中精力履行法律赋予的司法解释职能。
第三，客观认识个案解释在司法解释中的地位和作用。单纯从文字上阐述法条的含义是解释，将法律的概括性规定适用于具体案情也是一种解释。概括性、条款化的司法解释则是从（法条）共性到（解释条款）共性，对共性（法条）过渡到个性（案例）的连接作用是有限的。通过立法具体化、细致化无法达到的目的，通过制定概括性的司法解释同样难以达到。正因为如此，概括性解释尽管数量不少却仍显得不能满足各种实践的需要。在此情况下，针对个案的解释的实际价值就得到了明显的体现（注：笔者在与一些法学界人士的交谈中，发现相当多的人认为，最高人民法院针对个案的批复或解答，不能算是正式司法解释，或者不算是有普遍约束力、只属于对所涉及的案例有约束力的解释。理由几乎都相似，即认为中国不属于判例法国家。随着最高人民法院1997年《关于司法解释工作的若干规定》的颁布施行，这方面的争论似乎可以告一段落。因为该《规定》将批复作为司法解释的一种形式，并规定对“具体”问题的答复，采用批复形式。从整个《规定》的内容来看，“具体”问题应指（或至少包括）个别案例。）。最高人民法院处理具体案件的法律适用时，不仅涉及对法律的理解和解释本身，而且还涉及如何将具体的法律运用于具体的案情。由此形成的“前例”，可以防止法官在处理类似案情时，在案件类型的识别、适用法律的选择等方面不适当地或前后明显矛盾地行使裁量权，从而尽可能地使类似事实能适用类似的法律并得到类似的处理结果（注：例如，一个以房产入股的合营合同，有可能被识别为房屋租赁合同。又如，伤害的故意与杀人的故意，在复杂的案件中也并非总是容易区分的。）。通过案例解释法律，也正属于“在审判过程中具体运用法律”，属于关于法律解释的决议中所确定的司法解释。从法院的工作性质出发，通过判例解决法律，也符合其作为审判机关的基本职能。因此，在立法不完善的前提下，结合或针对案例进行司法解释，应当逐渐成为主要的和基本的司法解释模式。
三、行政解释：法律定位有待澄清
法律的行政解释，是指行政机关对有关法律规范如何具体应用所作的解释。根据1981年决议的规定，所有检察和审判实践以外的法律的应用问题，皆由国务院及其各主管部门解释；地方性法规由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。在无法可依的历史时期，行政机关曾经担负过大量本应由立法机关和司法机关承担的工作。在立法和司法机关建立健全以后，行政机关仍在法律体系中占有重要地位。许多人可能一生都不会卷入诉讼，但每个人都或多或少要与政府机构打交道。因此，法律的行政解释比司法解释涉及更多人的利益，直接关系到依法治国方略的贯彻落实。随着大量法律法规的颁布实施，各行政机关相应制定了大量解释性文件。然而与大量的各类司法解释汇编相比，专门的行政解释汇编尚属罕见。除了解释主体已由1981年决议作出基本规定以外，行政解释的制作程序、表现形式、与立法解释和司法解释的相互关系、职能重叠的部门之间如何分工、行政解释是否属于司法审查范围等等问题，都尚无系统性规定。
由于行政机构在政体中的特殊地位，我国法律的行政解释处于颇为独特的状况。根据宪法、法律和关于法律解释之决议的规定，我国行政机构既负有解释和执行法律的使命，又具有范围广大的制法职能。行政机构对于人大的立法可能居于解释者地位，对于行政机构制定的法规则集立法、执法、解释等职能于一体。从行政机关的这些多重职能出发，可将行政解释作广义和狭义之分。狭义的行政解释仅指行政机构对作为立法机关的人大及其常务委员会所作立法的解释，广义的行政解释除包括该含义外，还包括对行政机构自己制定的法规的解释。从制定法规的角度来看，后一种解释类似于立法解释。正是由于行政机关的“多重身份”，因此，它经常既自己制定规则，又自己执行规则和解释规则。与司法解释还至少在理论上受到立法解释的制约相比，无论是广义还是狭义的行政解释，都没有直接置于立法解释的约束之下（注：我国宪法虽然规定全国人大常委会有权撤销国务院制定的（同宪法相抵触的）行政法规等，但行政机关对（人大）立法所作的解释，并不（一定）属于行政立法。关于法律解释的决议对行政解释不符合立法原意时全国人大是否有权废除，并没有明确规定。）。按照1990年《行政诉讼法》第12条及第53条的规定，行政机构对自己立法所作的解释，也不应在法院的审理范围之内（注：该法第12条规定的法院不受理之4种诉讼中， 包括“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。而这些文件中通常含有行政机关自己解释的有关规定。该法第53条第2款规定，法院认为地方政府的规定与部委规章不一致、 或部委规章之间不一致时，应由最高人民法院送请国务院作出解释或裁决。可见规章的解释权专属于行政机构，不得由审判机构进行。）。在宪法及其他立法授权的范围之内，行政机构对自己制定的法规进行的解释活动，一般不受人大或法院系统的影响，处于一种接近封闭的运行状态。
行政机构对各级人大立法所作的解释（即狭义的行政解释），有两个与实践密切相关的方面尤其值得探讨。其一是与行政立法的区别，其二是与司法审判的关系。在区别问题上，由于行政解释的形式、名称等方面缺乏规范，在实践中又极少采用司法解释常用的“对XXXX的解释”或“解答”一类称谓，因而单纯通过名称而不看内容，很难鉴别行政解释与行政立法。由国务院及其行政主管部门制定的、针对某些人大立法的“实施条例”或“实施办法”，往往针对特定立法的具体实施作出规定，内容与相关立法有直接的对应关系。尽管他们的名称与行政法规相似，从性质及内容看却应当属于行政解释。例如，由国家版权局发布的《著作权法实施条例》就应当属于对版权法的行政解释，而不是与版权法相关的单行行政立法。该《条例》针对著作权法的具体实施而作，内容是解释著作权法中的名词、术语或概念。离开了版权法，该《条例》便不能作为独立的规范性文件存在并发挥作用，因为其中缺乏一项行政立法应当具备的基本要素，连谁可以成为受保护主体、著作权包括哪些具体权利等都没有规定（注：该条例的第2 条解释著作权中“作品”的范围，第3条诠释创作的含义。从制作主体到具体内容， 该条例都可以、而且应当被视为对著作权法的行政解释。当然，从制作主体和名称上看，该条例与行政立法也颇为相似。因为著作权法第54条授权版权主管部门（国家版权局）制定实施条例，而条例正是国务院系统制定行政立法所用的名称之一。该条例的目的之一是规范版权管理机构的工作。从功能上把该条例视为行政立法，似乎并不违背制定时的初衷。这种状况，被某些学者称为行政立法与行政解释的“竞合”。）。国务院1983年发布的《经济合同仲裁条例》虽然也叫条例，但其结构与《著作权实施条例》截然不同。其中对仲裁机构的设立、管辖权、人员组成、仲裁程序等问题有系统规定。按该条例第1条的规定， 该条例是根据《经济合同法》而定，但经济合同法仅在第五章将仲裁列为解决纠纷的可选方式之一。《仲裁条例》依据该法中提到仲裁的三个条款，作出了一整套详细的规定，显然不是在解释该法中的仲裁条款，而是在确立一套仲裁的规则，因而具备一项行政立法的特征。由此可见，在设定正式标准以前，通过分析文件鉴别行政解释与行政立法，具有重要的理论与实践意义。行政立法权由宪法加以规定，行政解释权是由全国人大常委会决议予以确认；行政立法属于我国的正式法律渊源之一，在司法审判中应当直接适用（注：本文用“应当适用”一语，是因为我国行政诉讼法第52条对此有明确规定。然而，该条规定只是针对行政案件而言。在行政立法有规定、全国人大立法也有规定的情况下，当最高人民法院认为某项行政立法的适用会造成不公平结局时，有可能不适用该行政立法，而是对其所依据的人大立法另作司法解释。例如，国务院1986年颁布的《医疗事故处理办法》属于行政立法。由于时间关系，该办法中规定的补偿标准已不能满足需要。最高人民法院在一项司法解释中，对医疗事故的赔偿问题作了不同规定，实际上允许各级法院不按该《办法》确定赔偿额。因此，对于“应当适用”一语的理解，应当限于法有明文规定者。），行政解释虽然属于法律的正式解释之一，但没有任何立法或全国人大决议规定其对司法审判的约束力（注：至少有关法律解释的决议中，看不出行政解释与司法审判有任何关系。因为按照1981年决议的规定，行政解释只是针对审判和检察以外的法律问题。既然如此，行政解释便不可能、也不应该对审判有任何影响。）；行政立法是否违宪由全国人大常委会决定，是否违反所依据的人大立法由谁决定尚不明确。虽然按现行规定，行政解释不在法院的审理权限之内。行政解释是否合乎立法原意由谁决定也不明确，但有一点是可以推定的，即法院并无义务在审判活动中适用行政解释。由此可见，在现行法律渊源等级体系中，行政解释与行政立法的地位不同，法律效力有别。对某项文件属于行政解释还是行政立法进行鉴别，直接关系到该文件在什么场合应当适用，对其效力的置疑由谁作出决定。根据一些国家的“三权分立”体制，行政机关的一切活动，包括制定行政规范的活动，都在司法机构的审判权限之内，中国实行全国人大为最高的“议行合一”体制，各机构分工负责。行政立法虽然没有置于司法审查的范围之内，但行政机关的活动，包括解释法律和具体执法活动，除法律另有明文规定以外，应当在法院的审判权限之内，这样才能使“依法行使”原则得以全面落实。然而，由于种种原因，我国现有实践不仅使行政解释与行政立法难以区分，而且使这种区分难以进行。首先，行政机构的解释法律是独享的，甚至近似于独立的。司法解释中，若最高人民检察院与最高人民法院的解释不同，还要由全国人大常委会作出解释，而目前却无规定要求行政解释在立法解释的监督之下。行政立法可能由于某种原因被全国人大常委会撤销，而行政解释却不能被任何其他（立法或司法）机构撤销。可见，行政解释的地位实际上不仅不亚于行政立法，而且从缺乏有效监督机制的角度来看，反而比行政立法施展作用的空间更大。其次，根据关于法律解释决议的规定，行政解释与司法解释的对象完全分开，互不重叠，形成一种法律解释方面的“分权制”。既然行政解释适用于司法审判以外的场合，自然不会成为司法审查的对象，行政解释与行政立法的地位差别也就难以显现。在实践中，许多由行政机构颁布的对人大立法的“实施细则”，是唯一的正式解释性文件，最高司法机关并不就此另外颁发类似的或相关的司法解释。在行政解释与行政立法难以区分，且法院并无权力作出区分的情况下，法院不但不会对这类文件进行审查，反而几乎肯定要在审判中直接加以适用。第三，地方性法规的解释权只属于地方政府或其主管部门，不存在其他途径的解释，因而这类行政解释的效力实际与行政立法无异。第四，我国的行政诉讼只能针对具体的行政行为，不能针对任何行政解释，使行政解释无法受到司法的纠正。
贯彻依法治国原则，必须摆正行政机关在国家管理活动中的位置，并且合理规划行政与司法的关系。在立法、司法与行政三权当中，我国审判机构的执法权力，已因行政权力的庞大而受到诸多外在影响。行政解释与行政立法不分、难分的情形，则更使司法解释权受到内在的侵蚀。现有制度对司法解释与行政解释平行分工，且没有对二者的关系如何处理作出规定。而一些法律规定行政与司法诉讼两条救济途径，又使二者在实践中发生交叉的情形难以避免。按照行政解释处理的法律问题，极有可能进入审判或检察工作的范畴。经过版权局或商标局按行政解释处理过的争议，经常又进入审判程序。按照有关“审判中具体运用法律”属于司法解释范畴的规定，审判时应该只参照相关的司法解释。如果司法机关不考虑已有的行政解释，另行作出不同的司法解释，等于是对有关行政解释进行了事实上的司法审查。这种结果似乎超出了现有司法审查权的范畴（注：之所以称之为超出现有司法审查制度的范围，是因为尽管最高人民法院对涉及全国人大立法的行政解释进行某种审查（例如认为不合立法原意时弃之不理），并未被任何法律禁止，现行的行政诉讼只能针对行政行为，且针对行政立法的解释问题，法院无能为力。）。如果审判机关不能独立地解释法律，只能按照有关行政解释处理，则司法解释权就会落空，不服行政处理结果者可通过司法审判寻求补偿的规定，也就失去了意义。在司法审判过程中，将行政解释纳入司法审查范围，是一种自然的、合乎逻辑的结局。现有立法及法律解释决议对此虽无明文规定，但也并未明确加以禁止。
四、小结：探索适当法律解释模式，任重道远
法律解释模式，或者称之为适当的法律解释制度，在保障法制顺利运行中居于举足轻重的地位。我国现行法律解释模式在特定的社会环境、特定的历史时期形成，在逐步发展的同时发挥了不可或缺的作用，但所显露的问题也应引起足够重视。制度性的缺陷若不及早认识并加以克服，可能比个人素质低劣造成的危害更大，带来的后果更严重，影响面更广。
以有关法律解释决议为基础的解释制度，体现出“谁用谁解释”的倾向。在有关规定十分简略的情况下，各机构如何去行使权力、完成任务，基本上是各行其是。在立法不具体、而立法机关又未及时、有效地行使解释权的情况下，司法机关为解决实际工作中遇到的问题，唯有大量地行使解释权。许多本应由立法机关行使的权力、完成的工作，转由其司法机关行使和完成。另一方面，司法机关的职权却又被行政机关所侵蚀。各行其是的结果，导致各机构在解释法律方面的分权所应伴随的合作和制衡无法充分实现。
建立适当的法律解释机制，首先应根据立法、司法、行政三机构在国家政体中的地位，明确其在法律中的角色及发挥作用的最佳途径，以便各机构最大限度地作好本职工作。立法机关的职责既是制定规则，就应当把法律制定得尽可能全面、具体，使其表达的规范清楚明确；司法机关的职责既是审判，就应当准确地将立法意旨适用于每一件争议；行政机构的职责既是执行立法机构的决定，就应按立法机关的要求行使管理职能。三大机构作好本职工作，有助于预防解释的分工发生漂移。其次，每个机构都应根据自身的工作性质，采用适当的法律解释方法。立法机关在进行具体立法以前，应当详细说明有关立法的目的、意义、作用。在每一项立法中，应当尽量明确昭示规范，阐述清楚对行为人的具体要求，并根据情况变化适时修订现有立法，不必将立法解释作为修补缺陷的备用手段。司法机关应通过审判具体案例、行政机关应通过行政行为来解释法律，而不应将在立法的基础上制定进一步规定作为主要解释方法。司法和行政的职责是执行规则，而不是制定规则。他们解释法律，只应是在工作实践中，根据全国人大及其常委会的立法和立法解释，结合具体案情进行。一旦把法律解释作为一种单独权力从具体工作中分离出来，法律渊源的“多元化”、以解释代替立法、执法权对立法权的侵蚀便难以避免。再次，按分权、制约、高效等原则，妥善处理三大机构以解释法律权的相互关系。在立法解释、行政解释与司法解释的关系方面，应依照我国宪法的规定，以立法解释为最高解释，凡与立法解释相抵触者，均应服从于立法解释，人大或其常务委员会有权宣告有关行政解释或司法解释因违反宪法或法律而无效。在司法解释和行政解释的关系方面，司法解释应当处于更主动的地位，即在司法审判活动中，司法机关（尤其是人民法院）可以在具体审判活动中，作出与行政解释不同的司法解释，可以不适用其认为不适当的行政解释；如果行政机关认为司法机关的前述行为或解释不适当，可以向有关立法机关提出异议，由立法机关最终确定司法机关的行为或解释是否适当；但在异议期间，原则上不影响法院决定的效力。此时的司法解释权构成对行政解释权的一种监督，一种司法审查。在这种模式当中，行政解释对行政的约束力并无任何改变，但在诉讼程序中，则应由司法机关对其是否适用的问题作出最终决定。这种模式可以改变司法与行政在法律解释方面的“割据”状况，改变现行体制下行政诉讼受案和审理范围狭窄的局面，从制度上保证司法对行政的监督。
除要建立以上的法律解释机制外，还应制定一套统一的法律解释规则，使法律解释本身也有法可依。该统一解释规则应由全国人大或其常务委员会制定，其内容起码应涉及各类法律解释的主体、职责划分、原则、程序、方法、效力、地位、公告和监督等。
建立适当的法律解释机制，是加强法制的重要环节。而解释机制的逐步完善，又有赖于法制建设的不断进步。没有适当的解释机制，所表达的意愿就难以落实到具体实践当中，完善机构建设的成果就难以体现，办事效率就会因相互争权或推诿而低下。没有法制建设的不断进步，法律意识的逐步提高，法律解释机制的重要性就难以被认识，相关的外部条件就难以具备，建立适当法律解释机制就缺乏社会基础。我国与法律相关的机构已经全面恢复，基本立法已经完成，法制建设正在逐步走向深入。在现存有关法律解释的法律规定的基础上，建立较为完善的适当法律解释机制，不仅有其可能性，而且也有其必要性和迫切性。
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