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社会资本视角下的中国乡村治理研究

2009-09-25 12:29:40 作者：施雪华林畅来源： http://www.sociology.cass.cn/ 浏览次数：0 网友评论 0 条

摘要:良好乡村治理是我国和谐社会的重要组成部分，建设社会主义新农村应加强和改善乡村治理。乡村居民之间普遍的信任、互惠规范和通过乡村组织所建立起来的致密的社会参与网络构成了乡村社会资本，它们既是乡村治理的基础，又是新农村建设和社会和谐发展的社会资源。因此，我们有必要在乡村大力培育社会资本，以提高乡村治理绩效，推进社会主义新农村建设与促进社会和谐发展。

关键词:社会资本；合作信任；乡村治理

中国自20世纪80年代在农村实行村民自治以来，乡村治理并没有达到预期的效果:自治组织自治能力不强，没有发挥其应有的功能和作用；乡村居民参与主动性差，信任与合作意识不强；潜藏着大量影响乡村治理和社会和谐发展的深层次矛盾。其根源在于乡村居民社会规范、关系网络的缺失与乡村居民内部的低度信任，即社会资本的贫乏。社会资本作为一种为促进共同利益而采取的集体行动的正式和非正式的规范和网络，它对于个人、组织之间的信任和合作，乡村治理乃至整个社会的进步和繁荣都具有重大而积极的意义。

一、当前中国乡村治理之困

改革开放以来，中国农村逐步形成了“乡政村治”的治理格局。这一治理格局的意义在于:一方面，它是国家基层管理体制的重大变革，在“乡政村治”的框架下，国家体制性权力开始退出农村社会，乡村政治实现了国家政权组织和农村经济社会组织的分离；另一方面，农村的村民自治委员会是国家法定的群众性自治组织，它开启了我国农民自我管理、自我服务和自我教育的新时代，在农村民主的培育和发展中具有深远的意义。但是，从我国近30年的乡村治理实践来看，这种治理模式并没有使村民自治与国家政权之间达成良好的互动、合作、双赢局面，乡村治理并未取得预期的良好效果，“理想乡村治理”还未形成。有学者研究指出，从全国来看，85%左右的中国乡村治理还有待于加强，只有15%的乡村治理状况良好。[1]在现有的体制框架下，高度行政集权使乡镇政府常常处于强势地位，乡镇主导下的乡村治理局面存在一系列复杂的治理难题首先，现有的压力型体制使乡村关系难以正常化。目前，作为国家政权体系末端的乡镇政府承受着上级政府的巨大压力。上级政府往往将各项经济、社会和政治任务指标逐项分解下达给各乡镇，并以此作为考核乡镇政府政绩和干部升迁的关键依据。重压之下，乡镇政府必然要强化对乡村的影响和控制，村民自治的法律关系难以落实。

其次，村委会的行政化趋向。由于我国农村广大，发展不平衡，农民的组织化程度低，民主意识淡薄。我国的村民自治属政府主导下的体制变迁，村民自治组织仍然没有走出作为乡镇政权附属的阴影，自治程度较低。目前，村委会除承担一些基本的村民自治性事务外，还承担着上级政府大量的行政管理任务，如计划生育、农产品定购任务、社会治安综合治理等行政性事务。许多村委会都存在着自治不足和过度行政化问题，村委会难以正确履行其法律规定的自治功能。

最后，乡村治理的环境和效果差强人意。当前，我国乡镇政府职能的公共性较差，基层政府的“三位”(错位、缺位和越位)情况明显，基层政府的公共管理和提供公共产品、公共服务的作用还极为有限。在缺乏正常的参与渠道的情况下，广大农民的政治参与往往走向两个极端:消极逃避与集体对抗。农村的公共生活日益萎缩，乡村民众之间的彼此信任和互助日益匮乏。这些乡村治理中的不稳定因素严重影响了社会主义新农村与和谐社会的建设。

二、社会资本视角下的乡村治理

20世纪90年代以来，社会资本成为许多学科关注的热门概念和分析范式。社会资本理论的提出对于我国的政治学研究和我国社会政治问题的解决提供了一个崭新的研究视角。因此，社会资本对于我国乡村治理以及社会主义新农村建设具有重要的意义。

“社会资本”概念最早由皮埃尔·布迪厄正式提出，后经詹姆斯·科尔曼发展成为一个重要的社会科学概念。目前关于社会资本还没有一个最终的统一定义，但各方面基本上都比较认同罗伯特·帕特南的定义。帕特南认为，社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率。[3]具体而言，首先，社会资本主要是由公民的与信任、互惠和合作有关的一系列态度和价值观构成，其关键是使人们倾向于相互合作、去信任、去理解、去同情的主观世界观所具有的特征；其次，社会资本的主要特征体现在那些将朋友、家庭、社区、工作以及公私生活联系起来的人格网络；最后，社会资本是社会结构和社会关系的有助于推动社会行动和实现行动目标的特性。[4]社会资本所蕴涵的信任与互惠规范能够解决社区居民之间的信任与承诺问题，从而更好地解决集体行动问题。社会资本作为一种为促进共同利益而采取的集体行动的正式和非正式的规范和网络，它对于个人、组织之间的信任和合作，乡村治理乃至整个社会的进步和繁荣都具有重大积极意义。

作为一种政治管理方式，治理有以下四个特征:治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制而是协调；治理既涉及公共部门，又涉及私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[5]在民主社会中，地方政府的运行取决于它们是否有丰富的、由各种自愿协会组织的自愿活动作背景资源。公民正是通过各种形式的协会来促使正式的地方政府部门或机构为他们的利益服务。实践证明，丰富的社会资本有助于减少社会的等级关系，增强公民社会的自治能力，降低社会的治理成本。

首先，乡村正式组织与非正式社会网络构成了乡村治理的基础。所谓正式组织，是指职责明确、分工合理、功能分殊的纵向科层组织。在乡村，这类组织包括乡镇的政府部门、村民委员会等，这些正式机构能够为乡村提供专业的有保障的服务，以满足乡村居民的基本需求。同时，人们会基于共同的规范、习惯、兴趣、利益等形成一些自然交往网络(包括非正式组织)来满足自己的更进一步的需求和愿望。后者在乡村治理中显得更为重要。实现乡村治理的关键是政府与乡村居民的良性互动，是塑造乡村正式组织与广大村民的良好合作关系。村民与政府的良好互动，其内涵可以简单地理解为:村民愿意主动表达自己的意愿，更加关注和积极参与乡村治理过程；而政府能够体察民情，对于村民的诉求具有良好的回应性；从而形成政府与村民、政治国家和乡村社会合作治理的局面，在相互依存的环境中分享公共权利，共同管理公共事务。这种村民与政府的良好互动过程实际上就是一个善治的过程。善治的现实基础是公民社会的培育，其中蕴涵着一个基本假设前提———丰富的“社会资本”。社会资本有利于整合广大村民的利益诉求，并对政府提供的公共物品进行有效的激励监督，从而鞭策乡镇政府增强服务意识，改善服务水平。因此，“社会资本”是实现村民与政府的良好合作关系(善治)的桥梁和润滑剂。

其次，乡村社会资本有助于培育普遍的公共责任意识。在丰富的乡村社会资本的网络中，参与者经过多次博弈，使背叛者在以后的博弈中受到惩罚，从而使其趋于合作。强大的社会资本会在使用中越来越强，最终导致了相互信任、乐于合作的乡村公共精神的出现。由于村民广泛参与乡村治理过程，广大村民认识到自己既是公共服务的享有者，也是维持公共服务秩序和乡村治理的主体。通过社会资本达致的主体意识和广泛参与，使村民逐步明确了个人在乡村社会管理和公共服务提供中所承担的责任，进而在村民中间形成普遍的公共责任意识，从而也增强了村民们对政府制定政策和提供服务的满意度。而政府公务员在广大村民的参与和激励监督下，强烈感受到了自己工作的重要性和意义，也强化了自己所应承担的公共服务责任。[6]

再次，社会资本为乡村治理提供了信任与互惠机制。经济全球化和我国市场经济的深入发展，对我国广大乡村农民来说既是机遇又是巨大挑战。分散性和无组织状态使农民在激烈的市场竞争中处于劣势，农民增产却难以增收。农村公共服务的改善除了政府加大投入的力度外，也离不开广大村民的参与和支持。而在我国，长期以来，国家权力渗透与控制着社会并直至基层。“我们政府已经包办了许多我们曾经认为应当由有良好的社会自豪感和邻里互助意识的人们去做的事情，使当代社会出现人们相互之间感情淡漠，缺乏责任意识和奉献精神的不良倾向。”[7]成功的超越应依赖于更为广阔的社会背景。在一个拥有大量社会资本的共同体内，自愿的合作更容易出现。增强社会信任的规范之所以能够发展，是因为他们选择合作而不是对抗。如果说，横向的公民参与网络有助于参与者解决集体行动困境，那么，一个组织的建构越具有横向性，它就越能够在更广泛的共同体内促进制度的成功。

三、培育社会资本:推动乡村治理与新农村建设

社会资本对乡村治理的重要意义表明，良好的乡村治理依赖于乡村内丰富的社会资本。乡村社会资本存量丰富且分布均衡，村民的归属感就强，参与合作就更容易，乡村治理的效果就更好。而社会资本的缺失必然会制约乡村治理的发展。因此，培育乡村社会资本是提高乡村治理绩效的关键因素。

1、转变政府职能，发挥政府在乡村治理中的主导作用

韩国在20世纪70年代初开始实施了世界闻名的“新村运动”，使其顺利地实现了从传统社会向现代社会的转变。韩国的“新村运动”从本质上讲，是政府通过各种措施，促使民众之间及全国范围内各方参与网络的形成，增加民众之间的信任，不断形成勤劳、自立、互助、合作等规范的过程，即是不断地提高社会资本存量与增量的实践过程。[8]由于韩国是我国的近邻，不仅有着相似的文化、地理背景，而且新村运动发生的时代背景也与我国目前的发展阶段十分相近。所以，韩国的成功经验对我国当下的新农村建设具有重大的启发和借鉴意义。

首先，提高社会各界对社会资本培育和新农村建设的参与意识，促进政府各部门的通力合作与支持。中央政府在宏观上应将分散的涉农部门合并后由统一的机构来执行，同时要下放管理职权。要大力推进农民组织化进程，通过法治实现对农村的治理，推进乡镇机构改革和村民自治，最终实现乡镇自治，为社会资本在乡村的培育提供良好的政治环境。培育乡村社会资本，实现乡村治理，政府还要投入充足的资金和资源。新农村建设的资金投入的主体应该是政府。就我国目前的工业化水平和经济实力而言，政府是有经济条件来进行大量资金投入的。其次，新农村建设的主体是农民，政府应加强行政指导，在村镇建设规划、农村经济项目、团体协会建设、组织制度建设等方面加强指导和支持，充分调动广大农民的积极性和主动性，真正发挥农民的主体作用，顺利实现新农村建设由政府主导向农民主导的转变。

2、加强村民自治，发挥村民委员会在乡村治理中的基础作用

首先，从法律角度来看，无论是我国宪法还是村民委员会组织法都明确规定“村民委员会是农村的自治组织”。村民委员会是农民行使权利的自治机构，并不是乡(镇)政府的下属机构或派出机构。要提高各方面认识，认真学法并守法，切实做到“乡(镇)政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项”；同时也要履行“村民委员会协助乡(镇)政府开展工作”等法律义务。

其次，规范民主选举，提高自治能力。村民委员会的民主选举是村民自治的核心内容，也是落实村民自治的关键。当前应根据宪法和村民委员会组织法的规定，按照法律程序办事，坚持民主选举的原则，直接、平等、公正地进行选举，把真正有能力、公道正派、受农民拥护的人选入村民委员会，从而提高村委会的组织管理能力和自治权威，将村民自治落到实处。[9]以村民自治为核心和平台，不断调动广大村民对公共事务的关注和参与，锻炼他们行使基本权利和参与乡村治理的能力。以村民自治为突破口，带动广大村民对乡村事务的普遍参与，全面提高村民的综合素质，使民主、平等、法治的现代观念深入人心，为在乡村培育丰富的社会资本和实现良好的乡村治理打下坚实的基础。

3、继承与发展并举，对乡村本土社会资本进行创造性的转化

当前，在我国广大农村中，也继承和发展了一些本土的社会资本。例如，存在一些自治组织和自我管理组织，如“村民议事会”、“红白事理事会”“老年人协会”和“妇女禁赌协会”等。还有一些自我服务和娱乐组织，如农民专业协会、各类研究会和业余文化团体等。[10]当然还存在大量的乡规民约、民风民俗和传统礼仪等。那么，如何对待这些传统遗产呢?正确的态度是，我们应认真地检视这些乡村本土社会资本，并结合时代要求进行合理的扬弃。

首先，对乡村组织网络在法律法规的框架下进行规范化和制度化，确实对乡村社会有进步作用的，扶持它们发展壮大，发挥它们的纽带、桥梁和平台作用，促进乡村民主政治和良好治理局面的实现。其次，鉴于市场经济的负面影响和广大农村地区的不开化局面，还应大力矫正当前农村人际关系的工具化和“资本化”倾向，大力提倡文明科学的乡规民约，重建淳朴善良的民风民俗，重塑乡村信任关系，促进村民之间的合作互助，增强农村社区的凝聚力。

4、以市场经济为导向，大力发展农村合作组织等新型社会资本

农民作为新农村建设的主体，基本上仍处于分散、无组织的状态，他们在激烈的市场经济竞争中处于弱势地位，这对乡村治理来说是巨大的挑战。有研究者指出，国际经验表明，农民协会(农协)是一种可行的组织形式。考虑到目前我国落后的农业和分散的农户的国情，采用农协这一组织形式充当农民与市场的中介并借以提高农民自我发展和参与竞争的能力就更为必要。另外，从政治层面上来讲，农民作为中国最大的一个阶层，也应当有自己的组织，并能在中央和地方各级决策过程中反映自己的利益和诉求。[11]

我国的乡村治理实践表明，组织创新—企业化组织的产生，是乡村治理模式中的一个特色。农工商一体化公司把农民有机地组织起来，改变了农民分散、势单力薄的处境，从而有助于改善其市场地位，降低交易费用，减少利益损失。同时，也要以建立合作经济组织为突破口，带动并培育大量的乡村社会、政治、文化组织，增强农民的主体意识和责任意识，提高农民的综合素质，使广大农民参与到乡村治理的方方面面，从而提高我国乡村治理的层次和绩效。