当代中国乡村互动关系的演变
2011-09-19 17:53:06 作者：郭俊霞 来源：http://dice.fyfz.cn 浏览次数：0 网友评论 0 条
中国乡村治理和乡村关系的基本问题， 是承接19 世纪中国国门被西方强力打开而不得不现代化而来的。其核心在于国家能否通过政权建设， 建立起一个可以深入到农村基层社会的组织体系， 以能够有效抽取资源用于现代化事业。具体可以展开为两个指标， 一是组织体系能力， 二是抽取资源数量。较强的组织体系能力可以抽取较多的乡村社会资源用于国家现代化的目标。较弱的组织体系能力在强制抽取较多资源时， 不仅会造成严重的政权合法性丧失之后果， 而且抽取出来的资源被中间层大量消耗， 产生杜赞奇所说的“政权内卷化” 后果。[1] 也就是说， 国家能够低成本地从农村抽取资源， 是实现工业化的前提， 否则， 国家就不可能有效地推进现代转型。
乡村关系主要是指国家基层政权与村庄权力之间的关系。在不同时期， 国家所面临的具体境遇不同， 因此有不一样的乡村关系。新中国成立后不久， 在农村建立人民公社， 通过政社合一的制度， 将农民有效组织起来， 并通过人民公社体制完成了农业支持工业以推进现代化建设的任务。在这一阶段， 乡村之间主要维系着一种行政指令关系。20 世纪80 年代开始， 中国农村以家庭联产承包为标志的经济改革和相应的行政体制改革拉开序幕。至1984 年， 人民公社解体， 国家深入到农村基层的组织体系也随之上收。但直到税费改革前的这段时期， 由于还要向农村收取税费， 乡村之间在紧密互动中形成了“利益共谋” 关系。[2] 2004 年， 中央政府宣布全面取消农业税， 是新中国农业发展继土地改革、联产承包责任制后的“第三次革命”， 它对农村社会、政治、经济、文化等各方面产生了巨大的影响。由于现代国家的建构在乡村并未完成， 这一阶段乡村之间形成了情感协作关系。
一、第一阶段： 乡村之间的行政指令关系（1949-1983 年）
革命动员和行政指令是建国后前30 年乡村关系的显著特征， 其中， 革命动员是完成乡村关系体制建设的必经过程， 而行政指令则是这种体制建立起来之后运作关系的基本模式。经由行政指令这一乡村关系特征， 我们可以看到建国后前30 年中国乡村的政治重建， 并发现经由革命动员所输入的宏观国家权力对微观乡村社会的统摄过程。
1949 年新中国成立后， 乡村关系开始了一个不同于历史样态的重构过程， 这个重构过程表现为国家权力向农村的延伸。这种延伸并不仅仅是行政权力的下渗， 党组织的设立以及由此形成的权力结构才是国家权力延伸的核心要点。以党组织为中心的权力结构在政社合一的人民公社体制中表现得尤为突出。土改结束不久， 农村开始出现农业互助组， 这一传统的农民互助形式在国家的倡导下， 转变成为一种正规组织， 并很快在农村普及， 多数农民参加到这一新型的经济组织当中。紧接着， 在互助组的基础上， 又形成了规模较大的联组。互助组虽然是一种经济组织， 但由于其掌握了互助组内部的经济权力，它的出现对村组行政建制产生了冲击。随着合作社的发展， 村务常常变成了社务。当全村范围内的高级合作社组织完成时， 村务与社务便完全重合， 乡对村的领导也相应地变成了对合作社的领导， 政社合一特征渐趋明显。吴毅从微观层面对这一发展过程有清晰的揭示。[3] 1958 年， 中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》， 决议认为“人民公社是形势发展的必然趋势”。
正是在党组织与人民公社两者的结合之中， 国家基层权力才具有了全面干预和控制农民家庭经济活动的能力， 此时国家与农村之间（类似于今天的“乡村关系”） 才呈现出行政指令关系的特点。
在人民公社体制中， 生产大队是一个关键环节。从管理范围上看， 大队是行政村的承接体； 从管理职能上考察， 大队也是行政村的继承者。在人民公社制度存在着公社、大队和生产队的三级组织中， 公社具有乡（镇） 政权的功能， 生产队则是具体组织农业生产、进行基本核算和产品分配的基本单位。许多学者的研究都表明， [3] [4] 那时的大队尽管也在农业生产计划的制定和落实上发挥着重要作用， 但它在这方面主要是起到一种上传下达的作用， 在原村庄范围内的公共管理仍然是它的主要职能。大队管理委员会实际上是党支部权力链条的行政延伸。大队管委会由主任、会计、民兵连长、妇女主任、治保主任等组成， 加上党支部书记和团支部书记一共5－7 人， 一般被统称为五条线干部， 体现了大队在政治、经济、军事、妇女、青年等方面的主要职权。人民公社时期， 国家对村庄的支配， 主要立基于这种组织化机制， 当然也与以大队、生产队干部为核心的村庄精英对党和政府的感恩式忠诚有关。
在这一时期， 国家通过人民公社体制向村庄经济、社会与文化这些传统上属于地方和私人的领域进行着全能性扩展， 村庄经济生活的地方性和私人性便相对被压缩。通过集体经济这一特殊的途径， 无论是农民的经济活动， 还是村政的运作， 都开始按照国家的统一规划和安排来进行， 村庄事务成为更大范围的国家事务的一部分， 基本按照上级的指令进行。国家把村庄的经济社会结构方式和社区发展规划安排得非常具体， 村庄也完全按照国家的安排展开生产生活。农民们怎样生产、生产什么、怎样生活、生活的主要内容都不再是属于地方和私人性的事务， 而是决定于国家的制度供给与安排。在这种高度的行政指令型乡村关系下， 人民公社在历史上所发生的一系列事件， 不再是一种孤立的农村性事件， 而是整个国家宏观历史进程的一部分。
二、第二阶段： 乡村之间的利益共谋关系（1984-2003 年）
随着“分田到户” 农村改革的深入， 1984 年农村实行政社分开， 恢复了乡镇建制， 并于1987 年开始试行村民自治。1998 年正式颁布实施的《村民委员会组织法》重新界定了国家和乡村社会的关系，从而形成了所谓“乡政村治” 的政治格局。按照制度设计， 乡（镇） 政府被视为国家政权体系的终点，而村民委员会则属于村庄范围内的群众性自治组织， 两者的法律关系是一种指导和被指导的关系， 村民委员会在理论上履行着村庄自治的权力与职能。但在实践中， 围绕着收取农业税费的“中心工作”， 乡村之间形成了一种利益共谋关系， 贺雪峰曾将这种利益共谋关系称为乡村利益共同体。[2]
乡村之间的利益共谋关系几乎吞噬了所有的村干部。即使依法选举出来的村干部， 也会很快被这个黑洞吞噬进去， 从而不会站在村民一边， 村民因此对村庄选举失去信心和兴趣， 村民自治也在实践中成为政治摆设。乡村之间之所以会形成利益共谋关系， 其原因在于乡镇掌握着比村民多得多的经济、政治和组织资源， 是高度组织起来的国家行政力量。而在市场经济条件下， 以户为单位的小农很难联合起来， 形成与乡村组织对等的谈判能力。当乡镇要求村干部为了乡镇的行政目的而工作时， 村干部面对着力量完全不对称的乡镇和村民， 很快便会倒向乡镇一边。当然， 这种倒向是在利益结盟的条件下实现的， 即乡镇对村干部许以利益， 村干部倒向乡镇一边。
乡镇的主要目标是从农民手中收取税费， 在村庄中执行计划生育、殡葬改革等政策， 还要完成各项达标任务， 县市则以这些任务的完成情况， 尤其是税费收取的状况来考评乡镇的政绩。而且， 若不能完成税费任务， 乡镇就无法维持正常运转， 就会面对自上而下巨大的“一票否决” 压力。乡镇不可能直接向千家万户的小农直接收取税费或执行政策， 因此离不开村干部。而村干部由村民选举产生， 从理论上讲， 并没有协助乡镇向农户收取税费的积极性。乡镇为了及时、足额地完成税费任务， 就需要调动村干部的积极性。其办法可以是直接撤换、点名批评等常规行政手段， 但处在正式行政序列之外的村干部不太在意这些， 他们更在乎实际的利益。因此， 我们在调查中看到， 乡镇常常默许村干部在收取税费时，搭便车收费牟取利益， 或从村庄获得其他好处。
不管是不是选举产生的村干部， 都愿意在乡镇的默许乃至鼓励下捞取好处。而分散的村民难以组织起来抵制村干部的这些行为， 村集体利益很快就被捞取一空， 村民因此不满而上访。乡镇当然知道村干部的那些行为， 但不会查处他们， 因为查处一个村干部， 其他村干部就不再有协助乡镇的积极性。农民越是不愿交税费， 收取税费越是困难， 乡镇就越是要给村干部捞取灰色利益的空间， 甚至越是要保护他们。在这样坚固的乡村利益共谋关系之下， 村民自治也都难免流于空谈。
在乡村之间的利益共谋关系下， “村财镇管” 制度被虚置。按规定， 村集体的现金应当放在镇里的经管站保管， 村里的日常花费应当由村干部拿着合理发票前去报销。但实际上， 村干部一般都是一次性将村集体的现金取走， 乡镇干部对此一般不进行干涉。同时， 乡镇默认村干部的一些乱收费行为。除了在税费征收时可以搭便车收费外， 计划生育罚款、宅基地审批等村里都可以收费， 而乡镇对此基本不闻不问。即便在许多地方的村庄都有村干部吃喝风严重、财务管理混乱的情况， 但当地的乡镇干部大都不会主动干涉。在调查中有乡镇干部告诉笔者说， 如果将那时全乡各村的帐拿到一起来对照， 可以发现“同一个乡干部同一时间在不同的村里吃饭”。由于村干部将集体的钱放进自己的腰包里， 记帐时却说是招待某某乡干部吃饭花掉了， 而每个村都这样记帐， 就容易出现“同一个干部同一时间在不同的村里吃饭” 的情形。而且有些村甚至根本没有账目， 乡里也基本不管， 遇到农民到乡里上访也只是应付了事。
在这一时期， 国家虽然在制度文本上规定乡村之间的关系是指导与被指导的关系， 但政策的执行仍然高度依赖村委会。在收取农业税费、计生工作等多方面， 需要与农民关系密切的村干部。为调动村干部协助自身工作的积极性， 乡镇只能默许乃至鼓励村干部搭便车收费牟取利益， 或从村庄获得其他好处。而面对分散小农与更具实力的乡镇， 村干部当然会选择与乡镇结盟， 乡村之间由此形成了利益共谋关系。在这种关系下， 村民自治这样的制度设计也被架空， 诸多事情都不得不靠利益推动来进行， 这对国家政权、乡村组织、农民都并非是件好事。
三、第三阶段： 乡村之间的情感协作关系（2004 年至今）
2004 年取消农业税之后， 乡村关系发生了巨大变化， 乡镇不再需要村干部协助收取税费， 反过来，村干部报酬往往由自上而下的财政转移支付来承担。同时， 在全国的一些地方， 计划生育、殡葬改革等政策执行的压力已大为降低， 乡镇甚至可以脱离村干部单独执行， 或依赖司法系统执行。当乡镇不再需要村干部收取税费， 且可以脱离他们的协助执行政策时， 乡镇也因此可以超脱于村庄具体事务之外， 让村庄真正依法进行“自治”。简单地说， 取消农业税以后， 之前存在的乡村利益共谋关系， 存在着被打破的可能。同时， 几项审批权力的政策变化也更加促使了乡镇组织的权力弱化、财源枯竭。首先是农村宅基地审批。1998 年前， 镇政府对农村宅基地有审批权， 那时镇里的通常做法是， 只要村里上报就予以审批， 且村里对此可以收取费用作为集体收入， 而现在宅基地审批的权力收入到了县土地局。2004年左右， 计划生育问题的罚款和社会抚养费征收权， 也从乡镇上收到了县计生委。水资源费用的征收也是如此。至此， 乡镇政府再也没有任何可以用来笼络村干部的资源和权力了， 乡村利益共谋关系彻底瓦解， 乡村关系日益向另外一种样态发展。与此同时， 县乡基层政府的“压力型体制” [5] 却并没有变化，党和政府的各种政策还是必须通过这个压力型体制贯彻下去。在县乡层面， 毫无疑问， 党和政府仍然可以通过党政的组织网络来完成政策实施。因为农业税的取消， 虽然促使其从汲取型政府变成服务型政府， 但在贯彻政策上却不会对其有质的影响。而在村庄层面上， 按规定村级组织是群众自治性团体组织， 乡村之间走向实质性的指导与被指导关系。这样一来， 政府的组织网络便难以很好地维系了， 虽然党的组织网络仍在， 但这种网络的制约力量非常小， 难以对乡村关系产生质的影响。如此， 当乡村利益共谋关系瓦解后， 各种涉农政策在村庄层面的贯彻便成为问题。
取消农业税后， 国家提出了新农村建设的战略， 地方政府对新农村建设也非常重视， 各地展开了各种各样的尝试， 一时间新农村建设几乎成了县乡政府除招商引资外最重要的中心工作。招商引资固然重要， 却并不涉及农业、农村和农民。而新农村建设却必须直面农村和农民， 尤其是在基层政府财政能力不够强大， 难以支付新农村建设的所有成本时， 农民动员工作更是不可小觑。当然， 如果乡镇干部不把新农村建设当回事， 完全可以在必要的日常维护工作之外得过且过。但压力型体制毫无疑问会迫使处于基层的乡镇干部自下而上地创造政绩， 而向上争取项目， 开展新农村建设， 无疑是一条捷径。而且， 一旦同一县市的某种新农村建设做法被当作创举推广时， 新农村建设就成了一种自上而下的压力。在没有利益的情况下， 如何调动村干部配合乡镇工作的积极性， 是乡镇干部面临的一个紧迫问题。
在一些地方， 如果村干部的工资不算太低， 或者地方政府承诺给担任一定年限的村干部购买养老保险， 那么也能勉强将村干部笼络住。如在湖北， 村干部一年工资是5000 元左右， 干满10 年将得到养老保险金， 这对很多村干部还是有一定吸引力的。他们在工作中不会太卖力， 但维持乡镇的日常工作是不成问题的。而在有些地方， 村干部的工资还不够他们开展工作的日常支出。如在河南安阳， 村干部一年的工资在1000 元左右， 最多的是村支书， 也才1700 元， 村干部开会一天补贴10 元。当地外出打工的机会不少， 一个劳动力一天打工收入在50 元左右， 一个月下来也有1500 元左右。而村干部的事务却很多， 不但要在新农村建设中对老百姓进行动员， 还要应付上级的各种检查， 1700 元的工资甚至不够村支书应付工作的日常开销。只有如此低的工资， 村干部为什么还愿意干工作？ 我们在调查中听到最多的答案是“感情” 二字。很多村干部本来不想继续干下去， 但每到换届， 镇干部就轮流来做工作。镇干部也不讲什么大道理， 就说“你给我个面子吧”、“干吧！ 干吧” 之类的话， 村干部最后拗不过， 就只好继续干。按村干部的话说： “人都是有感情的动物， 大家在一起干了些年， 拉不下面子， 在一起交流多了，也能够互相体谅对方的难处。” 一个区委书记则跟我们讲， 他遇到困难常常向村干部们求情： “同样的任务， 别的区能完成， 我不能完成， 我的面子过不去啊， 还要老哥们帮忙啊。” “这事不能让兄弟丢人啊！” 而他辖区的村干部们大多数情况下也都会尽力而为， 像朋友一样帮助他。例如， 在河南郭韩村，镇里按照县里帮助农民致富的要求来推广大棚蔬菜， 这本来是一件好事， 但由于以前有失败的经历， 村里没有农户愿意种植大棚。一个副镇长和村干部在村里做了两周的动员工作都几乎没有收效， 最后村干部只好将任务分解成地片， 各自分头动员群众， 并约定如果不成功， 就由村干部自己种植大棚。在调查中， 几个村干部都向笔者表示， 如果动员不成功， 他们只得自己种植， 即便看着亏本也只好这样， 因为他们不能让镇里那些拿自己当朋友的领导丢人。[6]
在访谈镇干部时， 我们不断追问为什么村干部愿意这样为他们“卖命”， 无一例外， 得到的回答也是“感情” 二字。而在我们追问如何培养与村干部的感情时， 回答虽然各不相同， 但可归纳为如下几种方式。第一， 多交流， 多下村走动， 见面多了自然有了感情， 交往频率高就成了朋友。第二， 多在一起吃吃喝喝， 吃饭喝酒是培养感情的好方法。不过与此相对照的是， 在农业税时代， 多是村干部请乡镇干部吃喝， 如今却颠倒过来了， 变为乡镇干部请客吃饭。第三， 通过红白喜事建立人情关系。当村干部家有红白喜事时， 乡镇干部主动进行人情走动。乡镇干部的工作处于半流动性， 常常在一个镇只干三五年， 因此他们与村干部人情来往中的支出常常无法收回。第四， 在村干部有事时主动帮忙安排、出主意。如在红白喜事中帮忙主持， 这会让村干部在村庄中很有面子， 从而对乡镇干部心怀感激。第五， 从心理上给予支持， 并在自己的权力范围之内或通过私人关系帮助村干部做一些事情。如一个镇党委书记在开会时曾对村干部说： “干工作大家大胆去做， 你们个人有什么私事我尽力而为。同志们的小事， 我当成大事； 同志们的大事， 我当成中心工作。” 这话让许多村干部都非常感动。
就笔者的调查来看， “感情协作” 基本上可以概括取消农业税后乡村之间关系的变化趋势。正是这一变化导致了乡村治理逻辑出现一个根本性的转变， 税费时代基层政府以资源汲取为中心工作， 因此可能通过实际利益来吸引村干部为政府工作“卖命”。取消农业税及与之几乎同时的其他各项政策变革，彻底重塑了乡村两级组织的关系和运转逻辑。在后税费时代， 在没有利益可图的情况下， 村干部倾向于不干工作或应付工作， 但政府的压力型体制没有变， 新农村建设等政策举措依然需要村干部投入工作，这时乡镇干部就只得调整策略， 通过建立同村干部的感情， 来调动村干部工作的积极性。在培养感情的过程中， 尽管有利益的因素存在其间， 但利益已不占据主导， 感情成了维系乡村关系的关键要素。
四、中国乡村关系的逻辑
取消农业税后， 乡村之间从利益共谋关系向感情协作的转变揭示出诸多的问题， 既有现实的问题，也有深层次的问题。就现实问题来看， 取消农业税的确给乡村治理带来了根本性的影响， 改变了乡村治理的逻辑。之前乡村围绕着收取税费而形成的利益共谋关系， 因缺乏利益支撑而被打破， 这迫使乡镇干部只有通过与村干部培养私人感情来完成工作任务。这一做法符合乡镇政府当前的处境， 因为乡镇政府自身权力弱化、党政组织网络松懈， 其可支配资源又不断减少， 从而既无法像科层制那样运作， 又无法通过利益来“买通” 村干部。当前的乡村关系表明我国农村政权离现代国家政权还很远。从乡村行政运作、农村公共物品供给及农村社会稳定等多方面来看， 这种“感情协作” 的关系显然是不合适的。也就是说， 怎样解决基层政权能力不足与当前治理农村社会的政策需求之间的矛盾， 是当前乡村治理中的一个关键性问题， 也是当前乡村体制改革中的一个重大问题， 真正关系到乡村组织的转型与重新定位。
而更深层次的问题则是乡村治理逻辑的一个根本性转变。放眼中国近代以来国家政权与乡村社会的关系， 我们对当前乡村关系的意涵就会有更为深刻的认识。在整个20 世纪， 国家政权建设是国家政权与乡村社会的连结点， 其中资源汲取和政府推动型社会变迁是国家政权建设的最重要方面。清末和民国的国家政权建设中， 国家并没有完成对乡村社会的整合， 相反， 因提取过度而导致了村治状况的恶化，农村日益凋敝， 出现了所谓的“国家政权的内卷化”。[1] 新中国成立以后， 共产党政权通过人民公社体制将国家政权的触角深入到乡村社会， 从而可以有效规划、指令全国农村的生产生活情况， 有计划地将来自农业生产的资源用于现代化建设事业。正是借助了人民公社制度， 中国成功地完成了国家政权建设的重任， 并在自力更生的基础上初步实现了社会主义工业化的目标。[2] 当然， 这种指令性的乡村关系也有问题， 尤其是不利于调动农户的个体生产积极性， 也因此， 在改革开放之初重建了以家庭联产承包责任制为基础的小农经济。
改革开放后， 人民公社体制瓦解， 国家权力从农村社会部分撤出， 国家与农民的关系也需要重新调整。这一时期， 国家基层政权的主要任务仍然是资源汲取， 它在县乡政府中通过压力型体制来实现， 在乡村关系中， 则通过利益共谋来实现。乡村利益共谋关系类似于清末民初的国家政权内卷化， 导致了农民负担不断加重， 基层政权组织的合法性日益降低， 乡村治理出现危机。为了应对乡村治理危机， 国家实施税费改革， 并最终取消了农业税。取消农业税后， 近代以来国家政权建设的重要任务之一—资源汲取——已不复存在， 但另一重要任务——政府推动社会变迁却仍然存在。新农村建设就是国家推动农村社会变迁的一个主要方式， 它由中央政府提出， 但最终落实却必须依赖国家基层政权。然而， 当前的乡村体制改革及其在乡村社会的实际效果却表明， 国家政权建设的任务并没有最终完成， 甚至当前基层 国家政权离现代型国家政权形态还有很远的距离。在这种背景下， 国家政权如何推动农村社会变迁？ 乡村之间应当保持何种关系？ 这是事关中国社会整体转型的关键问题。显然， 当前的这种情感协作关系并不符合现代国家政权的理想与要求。
总的来说， 当代中国乡村关系演变的深层动因在于， 中国在现代化历程中需要通过一套强有力的组织体系来有效动员和提取各种资源并推动社会变迁， 这是由19 世纪以来中国面对西方压力而不得不实现现代化的历史境遇决定的。从这一主导动因来看， 当代中国乡村之间关系的演变有其相当的合理性。然而， 提取资源仅仅是现代化的必要前提， 现代化还包括基层社会本身的改造和变迁， 这仍然需要基层政府能够有效深入农村社会。基于此， 当前中国乡村之间的关系是需要进行深层调整的。
乡村关系主要是指国家基层政权与村庄权力之间的关系。在不同时期， 国家所面临的具体境遇不同， 因此有不一样的乡村关系。新中国成立后不久， 在农村建立人民公社， 通过政社合一的制度， 将农民有效组织起来， 并通过人民公社体制完成了农业支持工业以推进现代化建设的任务。在这一阶段， 乡村之间主要维系着一种行政指令关系。20 世纪80 年代开始， 中国农村以家庭联产承包为标志的经济改革和相应的行政体制改革拉开序幕。至1984 年， 人民公社解体， 国家深入到农村基层的组织体系也随之上收。但直到税费改革前的这段时期， 由于还要向农村收取税费， 乡村之间在紧密互动中形成了“利益共谋” 关系。[2] 2004 年， 中央政府宣布全面取消农业税， 是新中国农业发展继土地改革、联产承包责任制后的“第三次革命”， 它对农村社会、政治、经济、文化等各方面产生了巨大的影响。由于现代国家的建构在乡村并未完成， 这一阶段乡村之间形成了情感协作关系。
一、第一阶段： 乡村之间的行政指令关系（1949-1983 年）
革命动员和行政指令是建国后前30 年乡村关系的显著特征， 其中， 革命动员是完成乡村关系体制建设的必经过程， 而行政指令则是这种体制建立起来之后运作关系的基本模式。经由行政指令这一乡村关系特征， 我们可以看到建国后前30 年中国乡村的政治重建， 并发现经由革命动员所输入的宏观国家权力对微观乡村社会的统摄过程。
1949 年新中国成立后， 乡村关系开始了一个不同于历史样态的重构过程， 这个重构过程表现为国家权力向农村的延伸。这种延伸并不仅仅是行政权力的下渗， 党组织的设立以及由此形成的权力结构才是国家权力延伸的核心要点。以党组织为中心的权力结构在政社合一的人民公社体制中表现得尤为突出。土改结束不久， 农村开始出现农业互助组， 这一传统的农民互助形式在国家的倡导下， 转变成为一种正规组织， 并很快在农村普及， 多数农民参加到这一新型的经济组织当中。紧接着， 在互助组的基础上， 又形成了规模较大的联组。互助组虽然是一种经济组织， 但由于其掌握了互助组内部的经济权力，它的出现对村组行政建制产生了冲击。随着合作社的发展， 村务常常变成了社务。当全村范围内的高级合作社组织完成时， 村务与社务便完全重合， 乡对村的领导也相应地变成了对合作社的领导， 政社合一特征渐趋明显。吴毅从微观层面对这一发展过程有清晰的揭示。[3] 1958 年， 中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》， 决议认为“人民公社是形势发展的必然趋势”。
正是在党组织与人民公社两者的结合之中， 国家基层权力才具有了全面干预和控制农民家庭经济活动的能力， 此时国家与农村之间（类似于今天的“乡村关系”） 才呈现出行政指令关系的特点。
在人民公社体制中， 生产大队是一个关键环节。从管理范围上看， 大队是行政村的承接体； 从管理职能上考察， 大队也是行政村的继承者。在人民公社制度存在着公社、大队和生产队的三级组织中， 公社具有乡（镇） 政权的功能， 生产队则是具体组织农业生产、进行基本核算和产品分配的基本单位。许多学者的研究都表明， [3] [4] 那时的大队尽管也在农业生产计划的制定和落实上发挥着重要作用， 但它在这方面主要是起到一种上传下达的作用， 在原村庄范围内的公共管理仍然是它的主要职能。大队管理委员会实际上是党支部权力链条的行政延伸。大队管委会由主任、会计、民兵连长、妇女主任、治保主任等组成， 加上党支部书记和团支部书记一共5－7 人， 一般被统称为五条线干部， 体现了大队在政治、经济、军事、妇女、青年等方面的主要职权。人民公社时期， 国家对村庄的支配， 主要立基于这种组织化机制， 当然也与以大队、生产队干部为核心的村庄精英对党和政府的感恩式忠诚有关。
在这一时期， 国家通过人民公社体制向村庄经济、社会与文化这些传统上属于地方和私人的领域进行着全能性扩展， 村庄经济生活的地方性和私人性便相对被压缩。通过集体经济这一特殊的途径， 无论是农民的经济活动， 还是村政的运作， 都开始按照国家的统一规划和安排来进行， 村庄事务成为更大范围的国家事务的一部分， 基本按照上级的指令进行。国家把村庄的经济社会结构方式和社区发展规划安排得非常具体， 村庄也完全按照国家的安排展开生产生活。农民们怎样生产、生产什么、怎样生活、生活的主要内容都不再是属于地方和私人性的事务， 而是决定于国家的制度供给与安排。在这种高度的行政指令型乡村关系下， 人民公社在历史上所发生的一系列事件， 不再是一种孤立的农村性事件， 而是整个国家宏观历史进程的一部分。
二、第二阶段： 乡村之间的利益共谋关系（1984-2003 年）
随着“分田到户” 农村改革的深入， 1984 年农村实行政社分开， 恢复了乡镇建制， 并于1987 年开始试行村民自治。1998 年正式颁布实施的《村民委员会组织法》重新界定了国家和乡村社会的关系，从而形成了所谓“乡政村治” 的政治格局。按照制度设计， 乡（镇） 政府被视为国家政权体系的终点，而村民委员会则属于村庄范围内的群众性自治组织， 两者的法律关系是一种指导和被指导的关系， 村民委员会在理论上履行着村庄自治的权力与职能。但在实践中， 围绕着收取农业税费的“中心工作”， 乡村之间形成了一种利益共谋关系， 贺雪峰曾将这种利益共谋关系称为乡村利益共同体。[2]
乡村之间的利益共谋关系几乎吞噬了所有的村干部。即使依法选举出来的村干部， 也会很快被这个黑洞吞噬进去， 从而不会站在村民一边， 村民因此对村庄选举失去信心和兴趣， 村民自治也在实践中成为政治摆设。乡村之间之所以会形成利益共谋关系， 其原因在于乡镇掌握着比村民多得多的经济、政治和组织资源， 是高度组织起来的国家行政力量。而在市场经济条件下， 以户为单位的小农很难联合起来， 形成与乡村组织对等的谈判能力。当乡镇要求村干部为了乡镇的行政目的而工作时， 村干部面对着力量完全不对称的乡镇和村民， 很快便会倒向乡镇一边。当然， 这种倒向是在利益结盟的条件下实现的， 即乡镇对村干部许以利益， 村干部倒向乡镇一边。
乡镇的主要目标是从农民手中收取税费， 在村庄中执行计划生育、殡葬改革等政策， 还要完成各项达标任务， 县市则以这些任务的完成情况， 尤其是税费收取的状况来考评乡镇的政绩。而且， 若不能完成税费任务， 乡镇就无法维持正常运转， 就会面对自上而下巨大的“一票否决” 压力。乡镇不可能直接向千家万户的小农直接收取税费或执行政策， 因此离不开村干部。而村干部由村民选举产生， 从理论上讲， 并没有协助乡镇向农户收取税费的积极性。乡镇为了及时、足额地完成税费任务， 就需要调动村干部的积极性。其办法可以是直接撤换、点名批评等常规行政手段， 但处在正式行政序列之外的村干部不太在意这些， 他们更在乎实际的利益。因此， 我们在调查中看到， 乡镇常常默许村干部在收取税费时，搭便车收费牟取利益， 或从村庄获得其他好处。
不管是不是选举产生的村干部， 都愿意在乡镇的默许乃至鼓励下捞取好处。而分散的村民难以组织起来抵制村干部的这些行为， 村集体利益很快就被捞取一空， 村民因此不满而上访。乡镇当然知道村干部的那些行为， 但不会查处他们， 因为查处一个村干部， 其他村干部就不再有协助乡镇的积极性。农民越是不愿交税费， 收取税费越是困难， 乡镇就越是要给村干部捞取灰色利益的空间， 甚至越是要保护他们。在这样坚固的乡村利益共谋关系之下， 村民自治也都难免流于空谈。
在乡村之间的利益共谋关系下， “村财镇管” 制度被虚置。按规定， 村集体的现金应当放在镇里的经管站保管， 村里的日常花费应当由村干部拿着合理发票前去报销。但实际上， 村干部一般都是一次性将村集体的现金取走， 乡镇干部对此一般不进行干涉。同时， 乡镇默认村干部的一些乱收费行为。除了在税费征收时可以搭便车收费外， 计划生育罚款、宅基地审批等村里都可以收费， 而乡镇对此基本不闻不问。即便在许多地方的村庄都有村干部吃喝风严重、财务管理混乱的情况， 但当地的乡镇干部大都不会主动干涉。在调查中有乡镇干部告诉笔者说， 如果将那时全乡各村的帐拿到一起来对照， 可以发现“同一个乡干部同一时间在不同的村里吃饭”。由于村干部将集体的钱放进自己的腰包里， 记帐时却说是招待某某乡干部吃饭花掉了， 而每个村都这样记帐， 就容易出现“同一个干部同一时间在不同的村里吃饭” 的情形。而且有些村甚至根本没有账目， 乡里也基本不管， 遇到农民到乡里上访也只是应付了事。
在这一时期， 国家虽然在制度文本上规定乡村之间的关系是指导与被指导的关系， 但政策的执行仍然高度依赖村委会。在收取农业税费、计生工作等多方面， 需要与农民关系密切的村干部。为调动村干部协助自身工作的积极性， 乡镇只能默许乃至鼓励村干部搭便车收费牟取利益， 或从村庄获得其他好处。而面对分散小农与更具实力的乡镇， 村干部当然会选择与乡镇结盟， 乡村之间由此形成了利益共谋关系。在这种关系下， 村民自治这样的制度设计也被架空， 诸多事情都不得不靠利益推动来进行， 这对国家政权、乡村组织、农民都并非是件好事。
三、第三阶段： 乡村之间的情感协作关系（2004 年至今）
2004 年取消农业税之后， 乡村关系发生了巨大变化， 乡镇不再需要村干部协助收取税费， 反过来，村干部报酬往往由自上而下的财政转移支付来承担。同时， 在全国的一些地方， 计划生育、殡葬改革等政策执行的压力已大为降低， 乡镇甚至可以脱离村干部单独执行， 或依赖司法系统执行。当乡镇不再需要村干部收取税费， 且可以脱离他们的协助执行政策时， 乡镇也因此可以超脱于村庄具体事务之外， 让村庄真正依法进行“自治”。简单地说， 取消农业税以后， 之前存在的乡村利益共谋关系， 存在着被打破的可能。同时， 几项审批权力的政策变化也更加促使了乡镇组织的权力弱化、财源枯竭。首先是农村宅基地审批。1998 年前， 镇政府对农村宅基地有审批权， 那时镇里的通常做法是， 只要村里上报就予以审批， 且村里对此可以收取费用作为集体收入， 而现在宅基地审批的权力收入到了县土地局。2004年左右， 计划生育问题的罚款和社会抚养费征收权， 也从乡镇上收到了县计生委。水资源费用的征收也是如此。至此， 乡镇政府再也没有任何可以用来笼络村干部的资源和权力了， 乡村利益共谋关系彻底瓦解， 乡村关系日益向另外一种样态发展。与此同时， 县乡基层政府的“压力型体制” [5] 却并没有变化，党和政府的各种政策还是必须通过这个压力型体制贯彻下去。在县乡层面， 毫无疑问， 党和政府仍然可以通过党政的组织网络来完成政策实施。因为农业税的取消， 虽然促使其从汲取型政府变成服务型政府， 但在贯彻政策上却不会对其有质的影响。而在村庄层面上， 按规定村级组织是群众自治性团体组织， 乡村之间走向实质性的指导与被指导关系。这样一来， 政府的组织网络便难以很好地维系了， 虽然党的组织网络仍在， 但这种网络的制约力量非常小， 难以对乡村关系产生质的影响。如此， 当乡村利益共谋关系瓦解后， 各种涉农政策在村庄层面的贯彻便成为问题。
取消农业税后， 国家提出了新农村建设的战略， 地方政府对新农村建设也非常重视， 各地展开了各种各样的尝试， 一时间新农村建设几乎成了县乡政府除招商引资外最重要的中心工作。招商引资固然重要， 却并不涉及农业、农村和农民。而新农村建设却必须直面农村和农民， 尤其是在基层政府财政能力不够强大， 难以支付新农村建设的所有成本时， 农民动员工作更是不可小觑。当然， 如果乡镇干部不把新农村建设当回事， 完全可以在必要的日常维护工作之外得过且过。但压力型体制毫无疑问会迫使处于基层的乡镇干部自下而上地创造政绩， 而向上争取项目， 开展新农村建设， 无疑是一条捷径。而且， 一旦同一县市的某种新农村建设做法被当作创举推广时， 新农村建设就成了一种自上而下的压力。在没有利益的情况下， 如何调动村干部配合乡镇工作的积极性， 是乡镇干部面临的一个紧迫问题。
在一些地方， 如果村干部的工资不算太低， 或者地方政府承诺给担任一定年限的村干部购买养老保险， 那么也能勉强将村干部笼络住。如在湖北， 村干部一年工资是5000 元左右， 干满10 年将得到养老保险金， 这对很多村干部还是有一定吸引力的。他们在工作中不会太卖力， 但维持乡镇的日常工作是不成问题的。而在有些地方， 村干部的工资还不够他们开展工作的日常支出。如在河南安阳， 村干部一年的工资在1000 元左右， 最多的是村支书， 也才1700 元， 村干部开会一天补贴10 元。当地外出打工的机会不少， 一个劳动力一天打工收入在50 元左右， 一个月下来也有1500 元左右。而村干部的事务却很多， 不但要在新农村建设中对老百姓进行动员， 还要应付上级的各种检查， 1700 元的工资甚至不够村支书应付工作的日常开销。只有如此低的工资， 村干部为什么还愿意干工作？ 我们在调查中听到最多的答案是“感情” 二字。很多村干部本来不想继续干下去， 但每到换届， 镇干部就轮流来做工作。镇干部也不讲什么大道理， 就说“你给我个面子吧”、“干吧！ 干吧” 之类的话， 村干部最后拗不过， 就只好继续干。按村干部的话说： “人都是有感情的动物， 大家在一起干了些年， 拉不下面子， 在一起交流多了，也能够互相体谅对方的难处。” 一个区委书记则跟我们讲， 他遇到困难常常向村干部们求情： “同样的任务， 别的区能完成， 我不能完成， 我的面子过不去啊， 还要老哥们帮忙啊。” “这事不能让兄弟丢人啊！” 而他辖区的村干部们大多数情况下也都会尽力而为， 像朋友一样帮助他。例如， 在河南郭韩村，镇里按照县里帮助农民致富的要求来推广大棚蔬菜， 这本来是一件好事， 但由于以前有失败的经历， 村里没有农户愿意种植大棚。一个副镇长和村干部在村里做了两周的动员工作都几乎没有收效， 最后村干部只好将任务分解成地片， 各自分头动员群众， 并约定如果不成功， 就由村干部自己种植大棚。在调查中， 几个村干部都向笔者表示， 如果动员不成功， 他们只得自己种植， 即便看着亏本也只好这样， 因为他们不能让镇里那些拿自己当朋友的领导丢人。[6]
在访谈镇干部时， 我们不断追问为什么村干部愿意这样为他们“卖命”， 无一例外， 得到的回答也是“感情” 二字。而在我们追问如何培养与村干部的感情时， 回答虽然各不相同， 但可归纳为如下几种方式。第一， 多交流， 多下村走动， 见面多了自然有了感情， 交往频率高就成了朋友。第二， 多在一起吃吃喝喝， 吃饭喝酒是培养感情的好方法。不过与此相对照的是， 在农业税时代， 多是村干部请乡镇干部吃喝， 如今却颠倒过来了， 变为乡镇干部请客吃饭。第三， 通过红白喜事建立人情关系。当村干部家有红白喜事时， 乡镇干部主动进行人情走动。乡镇干部的工作处于半流动性， 常常在一个镇只干三五年， 因此他们与村干部人情来往中的支出常常无法收回。第四， 在村干部有事时主动帮忙安排、出主意。如在红白喜事中帮忙主持， 这会让村干部在村庄中很有面子， 从而对乡镇干部心怀感激。第五， 从心理上给予支持， 并在自己的权力范围之内或通过私人关系帮助村干部做一些事情。如一个镇党委书记在开会时曾对村干部说： “干工作大家大胆去做， 你们个人有什么私事我尽力而为。同志们的小事， 我当成大事； 同志们的大事， 我当成中心工作。” 这话让许多村干部都非常感动。
就笔者的调查来看， “感情协作” 基本上可以概括取消农业税后乡村之间关系的变化趋势。正是这一变化导致了乡村治理逻辑出现一个根本性的转变， 税费时代基层政府以资源汲取为中心工作， 因此可能通过实际利益来吸引村干部为政府工作“卖命”。取消农业税及与之几乎同时的其他各项政策变革，彻底重塑了乡村两级组织的关系和运转逻辑。在后税费时代， 在没有利益可图的情况下， 村干部倾向于不干工作或应付工作， 但政府的压力型体制没有变， 新农村建设等政策举措依然需要村干部投入工作，这时乡镇干部就只得调整策略， 通过建立同村干部的感情， 来调动村干部工作的积极性。在培养感情的过程中， 尽管有利益的因素存在其间， 但利益已不占据主导， 感情成了维系乡村关系的关键要素。
四、中国乡村关系的逻辑
取消农业税后， 乡村之间从利益共谋关系向感情协作的转变揭示出诸多的问题， 既有现实的问题，也有深层次的问题。就现实问题来看， 取消农业税的确给乡村治理带来了根本性的影响， 改变了乡村治理的逻辑。之前乡村围绕着收取税费而形成的利益共谋关系， 因缺乏利益支撑而被打破， 这迫使乡镇干部只有通过与村干部培养私人感情来完成工作任务。这一做法符合乡镇政府当前的处境， 因为乡镇政府自身权力弱化、党政组织网络松懈， 其可支配资源又不断减少， 从而既无法像科层制那样运作， 又无法通过利益来“买通” 村干部。当前的乡村关系表明我国农村政权离现代国家政权还很远。从乡村行政运作、农村公共物品供给及农村社会稳定等多方面来看， 这种“感情协作” 的关系显然是不合适的。也就是说， 怎样解决基层政权能力不足与当前治理农村社会的政策需求之间的矛盾， 是当前乡村治理中的一个关键性问题， 也是当前乡村体制改革中的一个重大问题， 真正关系到乡村组织的转型与重新定位。
而更深层次的问题则是乡村治理逻辑的一个根本性转变。放眼中国近代以来国家政权与乡村社会的关系， 我们对当前乡村关系的意涵就会有更为深刻的认识。在整个20 世纪， 国家政权建设是国家政权与乡村社会的连结点， 其中资源汲取和政府推动型社会变迁是国家政权建设的最重要方面。清末和民国的国家政权建设中， 国家并没有完成对乡村社会的整合， 相反， 因提取过度而导致了村治状况的恶化，农村日益凋敝， 出现了所谓的“国家政权的内卷化”。[1] 新中国成立以后， 共产党政权通过人民公社体制将国家政权的触角深入到乡村社会， 从而可以有效规划、指令全国农村的生产生活情况， 有计划地将来自农业生产的资源用于现代化建设事业。正是借助了人民公社制度， 中国成功地完成了国家政权建设的重任， 并在自力更生的基础上初步实现了社会主义工业化的目标。[2] 当然， 这种指令性的乡村关系也有问题， 尤其是不利于调动农户的个体生产积极性， 也因此， 在改革开放之初重建了以家庭联产承包责任制为基础的小农经济。
改革开放后， 人民公社体制瓦解， 国家权力从农村社会部分撤出， 国家与农民的关系也需要重新调整。这一时期， 国家基层政权的主要任务仍然是资源汲取， 它在县乡政府中通过压力型体制来实现， 在乡村关系中， 则通过利益共谋来实现。乡村利益共谋关系类似于清末民初的国家政权内卷化， 导致了农民负担不断加重， 基层政权组织的合法性日益降低， 乡村治理出现危机。为了应对乡村治理危机， 国家实施税费改革， 并最终取消了农业税。取消农业税后， 近代以来国家政权建设的重要任务之一—资源汲取——已不复存在， 但另一重要任务——政府推动社会变迁却仍然存在。新农村建设就是国家推动农村社会变迁的一个主要方式， 它由中央政府提出， 但最终落实却必须依赖国家基层政权。然而， 当前的乡村体制改革及其在乡村社会的实际效果却表明， 国家政权建设的任务并没有最终完成， 甚至当前基层 国家政权离现代型国家政权形态还有很远的距离。在这种背景下， 国家政权如何推动农村社会变迁？ 乡村之间应当保持何种关系？ 这是事关中国社会整体转型的关键问题。显然， 当前的这种情感协作关系并不符合现代国家政权的理想与要求。
总的来说， 当代中国乡村关系演变的深层动因在于， 中国在现代化历程中需要通过一套强有力的组织体系来有效动员和提取各种资源并推动社会变迁， 这是由19 世纪以来中国面对西方压力而不得不实现现代化的历史境遇决定的。从这一主导动因来看， 当代中国乡村之间关系的演变有其相当的合理性。然而， 提取资源仅仅是现代化的必要前提， 现代化还包括基层社会本身的改造和变迁， 这仍然需要基层政府能够有效深入农村社会。基于此， 当前中国乡村之间的关系是需要进行深层调整的。
[参考文献]
[1] 杜赞奇. 文化、权力与国家[M] . 王福明译. 南京： 江苏人民出版社， 1996.
[2] 贺雪峰. 二十世纪中国乡村治理的逻辑[J] . 中国乡村研究， 2007， （5）.
[3] 吴毅. 村治变迁中的权威与秩序[M] . 北京： 中国社会科学出版社， 2002.
[4] 张乐天. 告别理想———人民公社制度研究[M] . 上海： 上海人民出版社， 2005.
[5] 荣敬本等. 从压力型体制向民主合作体制的转变[M] . 北京： 中央编译出版社， 1998.
[6] 陈柏峰. 从利益运作到感情运作： 新农村建设时代的乡村关系[J] . 开发研究， 2007， （4）.
文章来源：http://www.snzg.cn/article/2010/0709/article_19481.html
相关文章
[错误报告] [推荐] [收藏] [打印] [关闭] [返回顶部]
已有