社会管理创新与法律方法

2012-06-09 13:24:23 作者：葛洪义 来源：《法学》2011年第10期 浏览次数：0 网友评论 0 条

    社会管理创新是引人瞩目的一个重要政治话题；这既是社会矛盾尖锐复杂背景下产生的一个迫切需要解决的棘手问题，又是国家治理方式转变过程中长期面临且未能得到充分重视的一个研究课题。显然，不断加剧的社会矛盾，使我们传统的社会管理体制面对严峻挑战，更暴露出支撑这一体制的传统理论的各种不足与缺陷，集中表现在：在加速市场化进程的同时，尽管国家领导人当时就提出了市场经济与法治之间存在密切关系的观点；[1]而且，中央也相应做出“依法治国，建设社会主义法治国家”的重要部署。但是，我们法治建设的步伐一直明显落后于经济发展的脚步，在国内生产总值（GDP）已经达到世界第二的时候，我们的管理体制依旧停留、徘徊在计划经济的时代，没有发生根本改变。社会管理，主体至少应该包括社会成员与社会组织。当前讨论社会管理创新问题，必须正视这一“社会”缺位问题。笔者以为，推动社会管理创新，需要构建一个国家与社会并重的自下而上的社会管理体制，而要达到这个目标，必须运用法律方法，坚持法治原则。
    一、社会管理创新，关键是改变国家垄断社会管理的体制，转变为国家与社会分工负责、共同管理的新体制
    我国的社会管理体制与我国的政治体制一致，过度集权，体现在政府包办或主导一切上。这种状况一直以来没有得到根本性的改变。例如，灾难的发生，有的是人为的，有的是自然的，但是，我国通常均由政府出面处理甚至买单。三聚氰胺、苏丹红、毒牛奶、塌桥、动车出轨等人祸如此地震、台风、冰雪天气这些自然灾害亦是如此。这种无所不包的家长式管理方式在本质上依然是传统的，已远远不能适应当前市场经济发展的需要了。
    无限的责任与无限的权力是统一的。当市场经济从事实上改变了国家权力无限的体制之后，许多人的思想却并没有同时完成这个转变，依然留恋那个逝去的无限风光的时代，死死抱住权力不放，当然也就成为负不起责的责任主体，进而导致社会矛盾频发。
    市场经济的发展，要求将市场作为资源配置的基础，必然产生不同层次（不同层级的政府机构）、不同类型、利益相对的利益主体。利益主体的多元化，促进了资源的竞争型配置，进而促进了社会财富创造能力的大大提升。与此同时，由于政府不再是单一的利益主体，要求政府全面承担社会管理的责任，显然是缺乏依据、也是不可能的。其实，即使是在计划经济时代，政府也没有能力为全民负责，在对城市居民实行有限的全面福利保障的时候，农村户籍人口就是被排除在外的。原因不在于政府道德与否，而在于政府缺乏足够的能力和力量。今天的情况更是如此，税收法定，分灶吃饭，没有钱就没有足够的管理人手，就管不了更多的事。要想有更多的钱，纳税人未必同意，政府部门内部意见也未必容易统一（例如中央或者地方之间看法经常不一致）。钱收得多，引起社会矛盾，如个税征收；创新财路，引起社会矛盾，如土地征收与出让；管的事多，需要人手，机关编制大，钱花得多，也会引起社会矛盾，如“三公”支出；发放福利，很难一碗水端平，如不同地方之间、不同部门之间、户籍人口与非户籍人口之间，也会引起矛盾。所以，就出现了一个奇怪的情况：多年以来，我们各地所制定的地方性法规，从标题上看，大多都是有关加强管理的。而推动地方立法的主要力量就是地方行政机关的职能部门，立法的主旨，无非就是要编制、经费、管理权限，非此，似乎社会管理就无法进行。而实际上，如此强劲的立法冲动并没有改善社会管理的水平。这一切必然促使我们思考，社会管理该怎么办？
    提到社会管理创新我们就会触及到一个常识性话题，即国家权力的边界问题。权力必须受到制约，公权力要接受法律的约束，这已经是现代社会的一个常识。但问题在于，谁来制约？凭什么制约？如果国家权力被关在了笼子里，笼子外面的大量事务性工作又应该由谁来承担？法律是国家制定的，国家可以通过法律完成一定的国家任务，履行国家职能。它当然不是法力无边的。现在我们有许多的关于限制公权力的论文著作，但是问题在于，公权力被限制了，问题是否就得到解决了？留下的事谁来干？关键仍然是一个边界的问题，即国家与社会各自管理的边界。在此，需要重提一些被我们几乎遗忘的理论，历史上的那些各式各样的国家学说以及社会契约理论本已经提供了种种有分量的解释，特别是黑格尔关于市民社会与政治国家关系的分析，为我们提供了一个很好的样本。黑格尔第一次把市民社会与政治国家的关系系统化和理论化，并展示了市民社会内部丰富的组织联系和内在活力，用细致的哲学范畴构建了一个关于公权力的本质和来源的富有逻辑力量的理论体系。马克思在黑格尔的范畴内再次讨论了这个问题。按照马克思主义历史观的基本原理，国家是由社会决定的，而不是相反。由于法律是由国家制定或认可的，在这个意义上，当然，它最终也是由社会决定的。尽管马克思对社会的理解更多地是从经济关系、特别是生产关系入手的，对市民社会的分析并不充分，尤其是低估了市民社会中社会组织的作用以及国家与法律的作用。但是，马克思对社会决定国家与法律的观点，依然是富有启发性的，对理解国家、法律与社会的关系，也具有重要意义。这个理论的基本前提还是黑格尔的国家与社会二元论，也即国家无法代替社会，社会当然也无法代替国家。所以，法治国家很可能并不意味着国家通过法律调控社会生活的一切，恰恰相反，它更可能意味着最大限度地通过个体以及各种社会组织的力量参与的方式来解决社会自身问题的可能性的提高。而社会自身化解矛盾的能力的提高，反过来也就限定了国家权力的边界，从而达到了法治建设中限制国家权力的目的。
    当前社会管理中存在的问题，就在于我们在管理着许多本应该由个人和社会负责的事务，从而造成社会管理中社会力量和个人的缺失，进而导致，一方面国家管理的力不从心引起各种矛盾；另一方面，则是本应发挥重要社会管理作用的社会力量和个人，由于本身的被忽略而成为了与国家相对抗的主体。所以，解决的办法或许只能是，政府管理其自己应该管理、必须管理的事项，其他交给社会成员和社会组织，国家与社会共同承担社会管理的责任。
    二、新社会管理体制的建立，核心是形成以法律权利及其实现为中心的社会自治机制
    如果说，创新社会管理体制机制，必须形成国家与社会分工负责、共同管理的新社会管理格局，那么，其中的关键就在于是否能够形成一个社会管理的社会自治机制，即属于社会的事项，尽量由社会成员去自我管理。而要做到这一点，国家就要放权，政府就必须学会有所为有所不为，也就必须运用法律的方法，即通过赋予权利义务的方式，充分发挥社会成员在维护自身权利过程中的积极作用，达到社会管理的目的。
    必须说明的是，在当前市场竞争比较充分或者政府无力（或懒得）管理的领域，许多社会事务也是由社会成员自己以及社会组织承担的。从法律角度看，最典型的是，我国公民和企业在绝大多数情况下都是自己承担自己行为的法律后果的。因此，建立社会管理的社会自治机制，并不是说我们以往没有这个机制，而是说，这个机制尚不健全。许多人的合法权利无法得到保障，社会诚信缺失，法律缺位，司法机构公信力不足，社会组织制度缺乏，等等。导致人们的合法权利得不到制度性的有效保护，迫使公众借助非体制的方式化解矛盾，如群访、闹事、暴力抗争、冲击政府甚至社会骚乱。今年发生在广东潮州的“6·6”、广州增城的“6·11”事件，[2]虽然事件的起因不同，但是，同乡会这个以往并不起眼的同乡之间互助协作的社会组织在两起事件中都发挥了很大作用。大规模的人群聚集，与同乡会所发挥的组织和信息传递作用是分不开的。目前有的地方的同乡会，已经远远不是当年的同乡联谊会了，而是具有相互扶助作用的社会组织，有的已经开始通过收取会费或者抽头谋取经济利益，尽管没有合法注册。试想，如果政府能够包办一切，或者有合法有效的社会组织，此类组织甚至黑社会组织的生存空间还会这么大吗？显然不可能。
    社会自治的核心是尊重并认真看待公民权利，相信每个人作为理性主体的存在，相信每个人是自己利益的最关切者。所谓要相信群众、依靠群众。如果说法律的核心是权利，那么权利的实现当然首先是权利人自己的事情，没有任何人比权利人更了解自己的关切所在。但是，权利的实现又往往不取决于权利人本人，而是要依赖国家的制度以及这个制度下所可能为其提供帮助的机构、团体和个人。寻求帮助和帮助他人，难免需要花费必要的人力、物力和财力等成本，因此对于权利人而言，寻求他人的帮助，从最有利于自己的角度，自然有一个顺序；而从帮助他人的角度，国家机构、社会组织所提供的帮助都是辅助性质的，从最能够帮助他人的角度，同样有一个帮助顺序。必须遵循辅助性原则，即在个体权利实现的过程中，权利人自己是个原点，其他都是围绕着他的；他需要求助的，也最能够帮助自己的，应该是离自己最近、最方便、最便宜的，而不是最远、最麻烦、最昂贵的。所以，自己的问题首先自己解决；能在熟人中解决的问题，不求助于生人；能在社会层面解决，就不要求助于国家，只有社会无法解决，才会寻求国家（官府）帮助。在这个意义上，社会的自治能力至关重要。否则，凡事求助于国家，很可能耗费大量的社会资源，甚至导致资源的枯竭，进而危及社会的稳定。所以，新的社会管理体制，应该重视自下而上的自治组织的建设，或者说，要依靠社会的力量化解和预防社会矛盾。
    辅助性原则的确立，帮助我们再次明确了一个基本道理：在任何一个社会，自己的事情应该自己解决，如果真心实意地打算帮助那些自己无法解决问题的人，或者为那些自己无法解决问题的人提供帮助，应该建立最方便他们的制度，或者选择最方便他们的办法。在这个意义上，建立具有化解社会矛盾、及时应对社会问题的社会自治组织体系，就是极其必要的。
    三、社会管理创新，说到底，就是将社会管理纳入“依法治国，建设社会主义法治国家”的轨道
    社会管理，作为一项工作任务，是法治国家的重要职能；作为一个工作体制，则是法治国家的组成部分。社会管理创新，说到底，就是将社会管理从“人治”转向“法治”，纳入“依法治国，建设社会主义法治国家”的轨道。
    法治国家是充分尊重权利、依法行使权力的国家，就是运用法律方法办事的国家。将社会管理纳入法治轨道，作为法治建设的一项重要任务，意味着必须建立权利保护的法律机制。相应地，则需要尊重地方与基层的工作，建立国家与社会、中央与地方、国家机关相互之间合理的权力配置机制，既能够发挥各种权力、尤其是地方国家机关权力的作用，又使各种权力相互之间能够得到有效制约。权力与责任是一致的，如果说，社会管理的责任首先要由地方来承担的话，那么，地方首先也就必须具有权力，包括地方国家机关和基层社会组织的权力。因此，提高地方国家机关和基层社会组织的权力及其行使的制度化水平就是社会管理创新的首要任务。
    建立尊重和保护公众权利基础上的社会管理体制，使社会成员成为通过国家各项法律与制度的安排来维护自己权利的主体，要求我们必须观察来自基层的法律实践活动。以往，我们说到法治国家建设，往往是眼睛向上，盯着北京。殊不知，承担社会管理具体工作的只能是地方。所以，将社会管理纳入法治建设轨道的重点就是解决地方国家机关与社会组织依法办事的制度建设问题，也就是地方法制问题。法制是法律与制度的总和。换句话说，按照法律与制度办事，就是法制的基本要求。之所以没有使用“地方法治”一词，是因为法治更加注重法律的权威性、价值正当性以及法律调整社会生活的广泛性。而比较起来，法制一词则更加侧重具体的规则与制度，重在制度建设本身的推进。所以，离开了法制，法治可能就流于形式和空话；离开了法治，法制就失去了目标与方向。在“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略已经确定的前提下，法治国家建设的基本任务（即使不是最重要的任务）之一，就是充分发挥地方的积极性和主动性，将人们的行为真正纳入规则治理的范围之内。在社会管理创新问题上，规则与制度的完善，比一般性地讨论法治与人治的关系问题，更为迫切。
    将社会管理与地方法制联结分析的另一个理由是：制度不完全是法律制度，不完全是以法律规则为依托的。制度的基础一般是规则，但不都是法律规则。“法制”一词可以将这些作为制度基础的规则都纳入考察范围。许多学者在法律与制度之间并不作具体区分。实际上，在法律实施的过程中，仅仅有法律制度是不够的。例如《道路交通安全法》的实施，涉及到对违章者的处罚。但是，处罚多少、认定违章的方式、如何缴纳罚款等，法律一般都不会作具体规定，完全是由各级地方政权加以规范。而这些问题，对《道路交通安全法》的实施、对道路交通参与人来说，却是至关重要的。而地方有关上述问题的不同规定，导致了不同的结果。例如，不同地方对电子眼的设置有不同规定。有的地方允许秘密取证；有的地方，则要求必须公示电子眼设置地点。法治不能仅仅是一个原则，必须落实到地方的各项规定之中。地方法制是国家法治的基础，没有坚实的基础，法治就会成为空中楼阁。
    法制是地方在解决具体法律问题的过程中形成的，所以，法制涉及的也是社会管理中由“自下而上”因素推动的地方实施管理的规则与制度的活动。法律是用来解决问题的。由于国家地域辽阔，各地差异很大，诸如地理条件便利程度不同、民族文化传统之间的差异、经济社会发展不平衡等，各种矛盾、纠纷、争议等呈现的问题形式各不相同，导致法律实施的具体状况也是不同的。尽管法律统一规定了各种权利义务，但是，由于上述差异，事实上，各个地方的人民群众、企事业单位等权利主体对自己法律权利的理解方式、关切点以及关注程度存在着很大差异，维护自己权利的热情和方式也都是非常不同的。同时，由于法律需求的不同，各个地方的社会组织、社会力量，包括律师、新闻机构、行业协会等，参与法治的条件和能力也各不相同。这些因素都会导致由地方产生的地方国家机关在应对与解决地方所直接面临的具体的法律问题时，承受着不同的压力，需要在中央确定的统一原则的基础上，根据宪法与法律赋予的权力，结合本地的实际情况，自主采取各项积极措施，维护社会的团结。这些措施既包括地方国家机关依法自主设定的实施法律的规则与制度，也包括地方向中央积极反映基层民众要求，进而博弈形成的中央与地方国家机关相互之间关系的制度。没有地方国家机关和社会组织的积极参与，没有相应完善的规则与制度，社会管理创新，只能停留在口号上；依法治国，如何可能？
    综上所述，社会管理创新的核心是发挥社会成员的积极作用，提高社会自身的自我管理能力，社会矛盾尖锐以至于社会自身的力量无法克服时，国家方才介入。如此，可使国家可以集中力量，管理社会自我管理能力所不及的重要领域和事项。同时，要充分发挥地方和基层国家机关的作用，使他们真正成为化解社会矛盾的主力军。而这一切的关键，则是处理好权利与权力、权力与权力、权力与责任的关系，即运用法律方法创新社会管理，将社会管理创新纳入法治建设的轨道，形成与市场经济体制和人类文明进步相一致的新型社会管理体制。

【注释】[1]时任中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长的乔石曾指出：“社会主义市场经济的发展，必须有法律来引导、规范、保障和约束。”参见1993年7月2日“乔石委员长在八届全国人大常委会第二次会议上的讲话’，（转引自http: //www. law - lib. com1993 - 7 - 2,2011年7月2日访问）；他之后依然强调，社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制规范和保障（参见《乔石谈社会主义市场经济体制建立和完善  必须有完备的法制规范和保障》，《人民日报》1994年1月15日）。
[2]广东潮州“6·6”事件：2011年6月6日，因四川籍打工人员辞工时，讨要工资未果，打砸企业老板办公室，而老板则指使人挑断了该工人的手脚筋，进而引起了四川籍外来人员的群体性骚乱事件；广州增城“6·11”事件：2011年6月11日，四川籍外来人员乱摆摊点，与村委会雇佣的管理人员之间发生冲突，引发群体性骚乱事件。两起事件最后演变为大规模骚乱事件，均与同乡会的信息传递和组织工作关系密切。