结构转型：乡村调解的体系、困境与发展

2016-04-24 01:56:40 作者：王丽惠 来源：甘肃政法学院学报 浏览次数：0 网友评论 0 条

关键词：乡村调解 　 公共领域 　 结构转型 　 发展型乡村调解

一、问题的提出与研究基础

乡村调解具有超越司法之上的意义，在中国，调解从来都不是作为一项纯粹纠纷解决技术被关注。由于调解与社会治理的关联，调解更多被解读为一项政治制度，调解可以揭示出国家与社会关系的基本图像， 乡村调解更是国家政权建设和政治权力伸向村庄的节点。 调解制度的研究主要有三种范式：即功能主义、文化解释和权力技术分析。功能主义认为，调解是一种治理手段，是与审判相对的纠纷解决方式，其生命力在于它能灵活的自我调适以适应不同时期的社会需求。建国初，调解制度行使政治功能，作为国家渗透、社会控制和群众路线的手段。改革开放后，调解制度的社会功能取代政治功能，成为应对 “诉讼爆炸”压力的重要补充。 在当下，调解成为社会主义法治建设的手段，如作为现代司法手段的 ＡＤＲ和能动司法。文化解释认为，乡土调解体现了儒家文化的和谐、 “无讼”理想，是民间社会的实践，是耦合于乡绅治理结构的地方性制度。受福柯 “谱系学”的启发，权力技术范式采“关系／事件”分析方法，以理解作为实践而非制度的调解，克服了功能进路视调解为政治产物和文化进路视调解为历史、文化产物的化约主义。该范式通过剖析权力资源与技术来把握权力结构的变化，并认为，这种微观的行动分析可以通向宏观结构，于是，调解和法制之间的关系就成为理解中国法制现代性的一个重要途径。黄宗智的研究不同于上述三种进路，他通过对清代民法实践与表达错位的揭示，试图克服功能主义的 “调解是权力母体的产物”的政治视角，以及调解是礼法产物的文化解释，而认为是正式行政权力非正式运作的 “第三领域”，既有儒家意识形态中的仁政及和合理念要素，也有行政体制的形式理性要素。在对待法制现代性问题上，区别于权力技术范式。从法律在社会生活中的各种权力博弈层面来理解，黄宗智在政治制度层面理解，认为 “调判结合”的纠纷解决方式是 “集权的简约治理”，这种半正式的基层行政体制，具有实体理性特点。在当下中国的现代化法制进程中，简约主义的治理模式仍有重要的现实和实践意义。就乡土调解而言，以上研究范式相同之处：其一是社会背景为前法治时期或法治建设初期，强大的乡土性仍发挥作用，仍有众多农村处于国家法的 “边缘地带”，调解成为弥补法治 “社会不适应”的制度；其二，就调解制度本身，它具有随意性、不规范性、简约性、非程序性的简约治理技术，是依据 “情理法”的实践技术。随着社会转型加速，法制建设和乡村调解就呈现出了新特点， 基层法治不再是单向度的国家政权建设和 “送法下乡”，而是自发的社会变革的诉求。乡村调解发生了新的 “结构转型”，这种结构转型既是自上而下的法治现代化的结果，也是乡村社会自身结构转型的结果。乡村调解形成了新的分工明确、各依职权的调解体系，改变了之前的调解的交错性、综合性的特点。乡村调解体系逐渐形成，是基层法治自发建设的机制之一，如何为乡村调解的发展创造更好的制度条件，推动基层法治的发展，是本文的写作重点。并立基于对广西省、湖北省、湖南省等地的驻村调研。

二、乡村调解 “三角”结构及其结构转型

传统理论认为调解制度具有交互性、综合性的特点，无论是依据的规范还是调解技术本身，都是一种灵活多变的实用性技术，是 “情理法”融合的场域，也是日常知识和专业知识无界限选择的场域。 不同以往，当下的乡村调解形成了保护型调解、维控型调解和裁断型调解的 “三角”调解结构，构成了一个相互分工、合作的调解网络和体系，三者各司其职、调解不同类型的纠纷，然而其共同性都体现在推进法治建设、回应社会对国家法治的需求和塑造以公共性权力为主导的社会秩序。乡村 “三角”调解结构与大调解. 具有形式吻合性，但不同于大调解。大调解的指向是“社会治安综合治理”，强调 “党政驱动”、“政治协调”。 事实上，大调解并非当下乡村调解的常态，当下乡村调解的常规化制度是 “三角”调解结构。大调解的主体单位是综治办，其主要工作内容是维持社会稳定，协调处理社会风险、危机以及重大、紧急、疑难社会纠纷、上访纠纷，不处理日常民间纠纷，乡村绝大部分纠纷分流到其他纠纷解决机构。

（一）乡村调解体系的 “三角”结构

１．保护型纠纷调解：村社调解。村社调解又称 “民间调解”，由自治组织或者权威人物担任调解主体，其所依据的规范多是习惯法和情理体系，且缺乏 “形式理性”和权力效力，是私人的合意解决。由于当下农村调解主体为体制内的村干部，而非传统民间精英，本文将民间调解称为 “村社调解”。村社调解的基本特点是其 “保护性”。据 “经纪体制” 理论，那些产生自地方文化网络之中，经由国家确认的乡村治理者或者乡村领袖，具有集体价值的文化合法性，其行为逻辑是出于提高社会地位、威望、荣耀并向大众负责的考虑，这就是 “保护性”的内核。民间调解，是以妥协而不是以执行为主的，它的目的不在于执行国法，而在于维持社会的和睦的人情关系。村干部调解纠纷的出发点，是村社关系的长久维系和内生秩序的维持，以家长的姿态保护内生关系和价值规范，所以被称为 “保护型”调解。村社调解是最具乡土性、伦理性的调解，依赖于乡土社会的文化权力网络———如宗教、亲戚纽带、经济力量等产生的权威，集实体性资源和合法性资源于一体。在当下的中国农村，仍有许多传统权威活跃在村庄纠纷调解的舞台上。值得注意的是，村社调解正发生着新的转变：村干部逐渐成为纠纷调解的唯一主体，传统非体制权威参与纠纷调解式微。乡村调解的基本图景是，村庄内的纠纷调解人只由村干部担任，连小组长、家长都不再具有调解的能力和动力。村民之间的纠纷被认知为 “私事”，而与之相应的纠纷调解行为被塑造为 “公事”，除了具有国家赋予权力的村干部外，管别人私事的人都被定性为 “多管闲事”。村干部成为村社调解唯一主体是与传统民间调解瓦解同时进行的，国家和社会转型导致了乡村结构混乱，内生权威和秩序衰微，国家体制作为一种纯粹的秩序力量成为新的权威。 现代国家法治建设的强力推进消解了乡土社会的地方性知识的力量，知识的持有者也被国家司法取而代之。村社调解也纳入到国家科层制的形式性的调解体制中。许多村庄的村干部成为司法所的“人民调解员”，他们负责的调解要做成严格的 “台账”，上面记载来访者姓名、事由、调解过程、解决方式等。他们的调解行为接受司法所的考核，并有相应于 “工作量”的收入补助，调解重大纠纷、一般性纠纷及其数量都有严格的标准，村干部的台账也有严格的形式。司法所还频繁地对 “人民调解员”进行法律业务的培训，学习法律知识，学习专业性的司法调解技术，学习国家的政策法规，随着村干部成为司法所的 “人民调解员”，村社调解越来越成为国家科层体制的延伸。不仅如此，村干部还承担了法律服务和宣传的角色任务，每逢过年外出打工的村民返乡之时，村干部就会在村广播里宣传劳动合同法等法律知识，让外出打工的村民学会用“法律武器”保护自己，以及婚姻家庭法律，防止不孝敬老人的情况发生。

２． 维控型纠纷调解机关：行政调解。乡镇政府和派出所是维控型纠纷调解机关，其主要任务是维持社会的治安、秩序和稳定。政府承担着社会管理的行政职责，而派出所则是治安管理和暴力警察权的代表。在乡村 “三角”调解网络中，维控型纠纷调解即是社会治安综合治理的 “大调解”，其协调部门是综治办，包括派出所、国土所、司法所等乡镇站所都是其成员。维控型调解 （由于其主要主体是行政机关，也称行政调解）的目标十分明确，即社会稳定和治安管理。在维控型调解中，纠纷解决和信访工作混杂一体，处理的不是一般性的民事纠纷，而是社会冲突、治安事件、征地拆迁纠纷、信访纠纷、库区移民等重大复杂纠纷，并尽快地 “案结事了”。我们以一个案例来看维控型调解的纠纷复杂性。黄祖龙是广西省鲁村人  ，该村鲁姓人口占 ７０％ 。由于是小姓，黄家长期受鲁姓欺负，与鲁姓家族积怨颇深，黄祖龙认为自己父母的去世都与鲁姓欺压有关。在宅基地、山林资源的分配上，鲁氏总占上风，黄有一次砍村里的树木被鲁姓举报因此而承受 “巨额”罚款。 ２０１２ 年底，黄需要建房，而与毗邻生产队的鲁某发生宅基地纠纷，因争吵不过，黄就将排水道堵塞，导致上游六个村民小组 （以鲁姓为主）无法排水。鲁姓欲强行打开排水沟，黄以砍刀相威胁，拆除障碍物要以 “血拼”为代价。乡镇政府无法做通黄的工作，鲁姓百余人集体去县政府上访，县领导只能给乡镇施压。年关将近，冲突更加激烈，即将演化成刑事案件。由于黄鲁两家结怨过深，镇书记、镇长、派出所、司法所、国土所等单位轮番上阵，依然没有效果。在纠纷白热化的时候，驻村的挂职干部找到了一直不愿意介入此事的村副主任吕春梅，在他的劝说下，黄才同意拆除障碍物。维控型调解以责任体制为导向。“维稳”成为许多地方政府的重要考核指标，有的甚至一票否决，使其成为政府综合治理的一部分，如在广西省 Ｙ 市就具有 “综治责任制”考核指标和任务，其中明确规定 “有效解决社会治安难点、热点问题”、 “因矛盾纠纷排查调处不及时，引发群体性事件或暴力恶性刑事案件；发生当事人自杀、自焚事件的”、“民间纠纷跳出率未达９５％ ，调处成功率未达９０％以上的”、“化解矛盾纠纷不及时，引起致人死亡的民转刑的”都是考核扣分的事项。 维控型调解担负着社会稳定的政治使命，为纠纷渲染上 “政治敏感性”的色彩，以纠纷的 “了结”为直接导向，与村社调解的保护性不同，行政调解并不关注社会关系的可持续发展和内生规范的价值，而重在 “摆平”。由于维控型调解是外来国家权力作用于社会，在互动中，难以避免发生政治权力应对民间冲突能力不足的状况，上述黄祖龙案即是例证。尽管政治权力会在乡间受到一定的排斥，但行政调解也有其优势：政府具有调动资源的能力，而不仅仅是纠纷裁判，政府的公信力也大于民间调解单位。区别于苏力在送法下乡中描写的权威冲突， 乡村中的一个新的趋势是，越来越多的村民更服从公权力的调解。许多村民认为，代表国家的政府在调解时，以法律为依据，可以更加中立和公道。行政调解的效能递增的另一个原因是，政府具有以 “资源”来解决问题的能力，如综治办就有协调司法、国土、城建、派出所、计生办、水利等各站所的权能，对当事人也更能产生威慑和约束， “反正以后村民也要来找政府办事，他们也不会和政府关系搞得太僵”。派出所作为国家治安管理机关和暴力机关的性质，决定了派出所受理的纠纷更多是涉刑、重大、对治安危害大的纠纷，一般性的家庭纠纷和邻里纠纷等民事纠纷，派出所并不受理———这是国家权力分工体系建立和不断强化的充分体现。从行政隶属体制上讲，派出所多为双重管理，是整个公安体系中的纵向分支，办公的技术化、网络系统化，所受理的案件都要以卷宗和台账为标准以及考核指标。因此，派出所只会调解自己职责范围内的纠纷，如轻微的刑事案件、人身伤害、宗族械斗等。派出所的调解规范以国家法律为标准，具有明显的 “出礼入刑”的特点，当事人不愿意达成和解时，按照法律程序进行赔偿或者刑诉。

３． 裁断型纠纷调解：司法调解。

乡镇司法所是乡村的司法调解部门，区别于村社调解的保护性、行政调解的政治性，司法调解更具有专业性，体现在：（１ ）司法所的工作内容为单一化的法律工作，分为司法调解、法律服务、社区矫正三部分；（２ ）司法所的调解有相对严格的调解程序，保证了形式理性，司法所要出具调解通知书通知当事人 “开庭”调解的时间、地点，双方当事人陈述理由———程序越来越接近法庭调解，还要做成严格的法律调解文书、卷宗；（３ ）司法调解一般由相对专业的人员担任，许多乡镇司法所的工作人员是法律专业的毕业生或者进修过法律，熟悉法律知识、以职业法律者自居、调解纠纷时更倾向于寻找法律根据。我们在乡镇司法所调查的时候，经常被问到某疑难案件的确切法律根据是什么，而在镇政府或者村委会却从没有被当成 “专家”看待过。（４ ）司法调解受形式约束较大，以法律作为规范依据，虽然调解时尊重当事人的合意，但一般不突破法律规定的框架，受理的纠纷也是能够产生法律关系、有法律依据和法律规定的案件，如大部分的司法所都不再受理个人与政府拆迁纠纷，主要纠纷类型有产权纠纷、相邻纠纷、婚姻家庭纠纷、债权债务纠纷、劳动合同纠纷等。虽然司法所属于乡镇政府的七站八所的职能体系之中，但随着法治的推进以及正式司法体系的扩张，司法所也越来越多地与法院合作，部分地区的法院将事实清楚、法律关系简单的案件转移给司法所处理，并根据司法所相应的工作量进行业绩效考核和奖励。从性质上看，司法所逐渐定位于专业法律部门和乡村司法部门，承担着 “送法下乡”的制度功能。许多司法所有社区矫正的工作内容，对于那些缓刑、社区教养的人要求每个月都要来司法所学习一次法律知识，还在村庄设立了专职 “人民调解员”或者 “信息员”，一般由村干部尤其是治保主任担任，司法所经常性地对他们进行法律培训，他们的调解台账也成为司法所对他们进行业绩考核的重要指标。此外，还间接地承担法律服务的功能，许多村民前来对法律问题、劳动合同以及其他合同的订立等问题进行咨询，都是义务性地向村民提供服务，为镇政府出具法律意见书，为村民代写遗嘱，代写文书。进行法律援助，关怀老弱病残等社会群体，追索老年人的赡养费用、未成年人的抚养费、妇女和五保户的生活费等，为他们写申请和法律文书。司法调解以知识权力作为其权威来源，依赖于此，形成了一种软约束的力量。由于司法调解以专业化而非政治性为导向，司法调解不要求调解结果的强制性。行政调解具有行政体制内“综治责任制”的要求，所以对调解成功率、结案率都有严格的考核指标，而司法所则对调解率并无刚性要求。许多司法所认为，在当事人难以达成调解结案的时候，只能到法院起诉解决，而且，由于司法所的调解也是有法律依据的，所以他们认为，到法院也是一样的结果。乡村的司法调解还具有一定的程序性，调解员要送达调解通知书，通知当事人调解的时间、地点，如果当事人没有按照调解通知书规定的时间、地点调解，司法所还会以程序终结为由，要求到法院起诉。

（二）乡村调解体系的结构转型

“三角结构”是一种在分工有别、各司其职的基础上的合作化调解网络，它们职能运作使乡村纠纷发生了分流，强化了专业化分工———这是中国乡村调解体系的第一个结构转型。 日常家庭纠纷、邻里纠纷具有伦理性，受乡土文化影响，以现代规范为依据的司法和行政

调解很难解决，而村社干部由于具备地方性知识，而具有调解的有效性。一般性的财产分配、

侵权赔偿、合同纠纷，由于更依赖法律规定的客观标准，司法调解则更具有效力和执行力。乡镇政府的行政调解则以群体性事件或者激烈的纠纷冲突为主，是一种非常规性的调解。据广西Ｙ市 Ｍ 镇综治办统计，其一年调解的纠纷约为８７件，而司法所一年调解的纠纷则近千件，可见，综治办并非日常纠纷的调解机关。乡村调解体系的第二个结构转型则是形式理性化及科层制的强化。传统乡土调解被碎片化，而现代国家管理体制下的调解网络在形成。由此导致了两种结果：其一是村内纠纷解决力量式微，日常家事纠纷和邻里纠纷悬浮，或者积累成更大的矛盾，成为社会稳定的隐患，这就是为何 “小事不出村”难以实现的原因；其二是当国家制度供给不足时，乡村社会将出现治理混乱和失序，董磊明通过对宋村的调解的描述，认为由于传统力量不足且现代国家治理力量的弱化，在河南地区，出现黑灰暴力且矛盾突出。当然，当国家制度供给的调解网络健全的时候，现在社会治理效果也会凸显。大调解受科层制的切割而越来越具有形式理性化的性质，“三角”结构的形成就是其体现。司法所、派出所、乡镇政府的综治办、村委会都有各自的考核指标和台账标准。乡村调解体系的第三个转型是法律规范成为调解适用的主要规范，法律开始成为农民的行为依据，调解的最终依据是国家法，而非民间法。乡土规范的权威被法律的效力取而代之，随着农村的社会结构由差序格局转向均衡格局，依赖于差序格局结构的传统规范也相应瓦解，其权威性不复存在。现代法治观渗透农村，农民开始使用法律语言、寻找法律根据维护自己的利益。受社会开放、流动和市场经济的影响，农民逐渐放弃对传统伦理规范的遵循并越来越多地接受法律规范，农村中的外出打工者，耳濡目染地受现代法治观念的影响，对法律的转向甚至是基于 “试错”，如由于缺乏合同等而导致维权不利和利益受损，再如有的妇女打骂公婆被乡镇政府依 《老年人权益保护法》而进行训诫等等。越来越多的中国农民选择用法律解决问题，接受法律的权威而不是与之对抗。在湖南农村调查 时，我们发现，在调解纠纷时，村干部会将法律规定作为与农民谈判的威慑框架，当情理都无法说服农民的时候，村干部就会搬出法律规定，强制调解。农民也依据法律规定来维护自己的权益，如胡某的妻子与邻镇老板有私情，最后甚至与该老板离家出走，而抛弃了丈夫和儿子，胡某认为，自己可以依法告妻子重婚罪。

三、嵌入社会转型的乡村调解制度的转型

（一）乡村调解：公共领域的制度机制

公共领域是产生自社会但又超越其中的纯粹私人性而形成的政治场域。依据哈贝马斯的理论，社会存在一定的场域，一方面划定一片私人领域不受公共权力管辖，另一方面又跨越家庭的局限，关注公共事务，因而形成一个向社会成员开放、与公共权力直接对峙的公共领域。公共领域以政治公共领域为成熟形态，旨在对国家和社会的需求加以调节。公共领域为市民表达私人利益需求、沟通国家与社会提供了机制，公共领域与市民社会、公民的活动相关,它是联接私人进入国家政府活动领域的机制，没有公共领域就无所谓市民社会，也没有参与国家的公民。中国农村长期游离于政治国家之外，农民、乡村是与公民、市民社会相对立的。 “皇权不下县”是乡村基本政治状况，不仅如此，由于强大的自治传统，乡村和农民甚至还会与国家的政权建设产生对立冲突，现代的法治建设导致的对本土资源的破坏就是其体现之一。尽管乡村社会是与国家 “大传统”不同的 “小传统”，但是二者也有一定的联接机制，许多学者都在致力于关注乡村与国家社会的关联，黄宗智以行政体制为切入点，认为国家层面的表达和基层司法实践之间的错位形成了一个 “第三领域”或者 “中间领域”。施坚雅则通过对乡村市场体系的考察，发现中国乡村社会是行政体系和市场体系的共同联接点， “基层市场体系，它的社会范围对于研究农民阶层和农民阶层与其他阶层之间的关系都值得给予较大关注”。如果说以上学者主要是提出了超越农村纯粹私人性和民间性的社会场域，并发挥着与政治国家对接的消极的政治功能的话，王斯福则更进了一步，讨论中国乡村是否存在市民社会和民主公民，他找到了———庙会，并认为庙会中存在着民主或市民要素，是一种生发自治诉求的公共领域。庙会所产生的替代性权威，独立于政府之外，代表着公众福利，并可以转化为与政府机关进行直接交流的渠道。可见，乡村社会的公共领域是基层法治建设的社会基础。以哈贝马斯为代表的西方学者关注的公共领域是资产阶级公共领域，其特点是市场经济下自发的市民社会的形成，公共领域产生自私人领域。 而中国农村的公共领域由于产生于自然经济的乡土社会，加之现代化进程是由国家推进的，因此，其形成和特征也不完全等同于西方，如并非以经济活动为主要宗旨、具有一定的国家生产性和被动形成性，其最初形成也不是报刊杂志等文学公共领域而是乡土文化活动或政治性活动，但是，作为沟通社会与国家、表达私人诉求、公共关注和参与的根本性质是相同的。乡村调解成为乡村社会的公共领域制度机制之一，调解产生了表达主义的个人和自由争取利益的空间，一个民主的由私人利益组成的公共场域。基层的司法所、派出所、综治办等也完成了由封闭的政治机关向相对开放的公共场所的转变。在传统社会，司法衙门是禁止一般乡民进入的。而当下，曾经被塑造为国家暴力机制的政法机关，现在则由乡民自由进出、自由表达，只要村民愿意，都可以到调解机关吵闹上一翻。在不同的语境下， “公共领域”及其公共性有不同的内涵，在司法领域，法庭审判时的公开性所发挥的就是评判功能的公共性。乡村调解最常见的场景是，双方当事人充分的相互争吵或者对调解人员的一顿大声指责甚至叫骂，面对双方矛盾，调解员更多的是充当中间人的角色，真正的利益诉求是当事人自我表达的“协商交往”。乡村调解嵌入不断开放的乡村社会的公共领域转型，同时也作为其制度机制之一。乡村调解通过自我的开放和体系化为转型时期的农民提供了选择的共和国以表达和 “维护”利益，也是政治国家了解村民，供给正义和合理配置资源的重要渠道。

（二）乡土法治与功利主义民主的产生

传统型权威的衰落是现代社会兴起的基本标志，理性 － 法律型权威逐渐取而代之。 乡村社会正在发生着从 “熟人社会”向现代社会的巨变，家族组织瓦解，迄今为止一直局限于家庭经济的主动性和依附性冲破了家庭的藩篱，进入了公共领域。法治建设和权利宣传延伸到农村和农民群体，矛盾纠纷也多以现实的利益为主题。调解场域为农民提供了表达利益、宣扬利益和争夺利益的机制，调解除了是权威者主持 “定纷止争”的场合，也变为了个人主义表演的舞台，就连村支书也说，现在９５％是利益， ５％是兄弟情。亦即，转型的中国农村社会所形成的公共领域并非资产阶级市民社会框架下的自在自为、民主的公共领域，也非理性选择的公共领域，它产生于乡土社会瓦解和法治社会建设初期，难以避免越轨和异化的现象。费孝通很早就意识到传统与现代过渡中法治的弊端，因此指出须在“社会结构和思想观念上还得先有一番改革”.在调查时，我们也遇到了乡村转型过程中，出现的功利性 “谋利”的案例。米的陈老汉有四个儿子，老汉对小儿子偏爱有加，并偷偷立下遗嘱将自己在路边的面积两分的田留给小儿子。路边的田交通方便，适合建房，其他儿子纷纷要求平分田地，尤其是大儿子，在老人的土地上还种着蔬菜，因而阻止老四对田地的使用。老四凭借遗嘱向法院起诉并要求强制执行，法警拔掉了田里的蔬菜后，老大就持刀砍了老在其他土地上的树苗，接到老四报警后，警察阻止了老大的砍树行为并警告，再有这样的违法行为将被拘留。村支书对此的评价是， “父亲不会做父亲，儿子不会做儿子，做父亲的没有一碗水端平，不应该私下立什么遗嘱，将矛盾都留给了后代，儿子们打爆头。儿子也不会做儿子，为了一块地，闹得不可开交，还打起架来，就算赢得了土地，以后一进门脸一黑，大家怎么看你？但是法律就是保护这样的利益，没有办法。其实老四也没有赚到便宜，为了这点土

地，打官司、强制执行都花了近两万元。”结构转型时期，调解所提供的乡土公共领域导致了功利主义民主的产生。乡村调解具有开放、多元规范的特点，由于调解所提供的可协商性，利益的配置并没有遵循确定的规则，导致的问题就是 “强人利益”，在功利主义民主机制下，利益争夺成为唯一导向，更大的问题在于：拥有暴力的人更能与政府互动纠缠，善于利用制度压力的人就越能谋取利益。陈某的房屋毗邻 Ｍ 乡财政所，财政所在２０１３年重修围墙时，陈某阻拦并主张，财政所的围墙占了自己家的老宅基地，那是国民党时期的 “祖业”，要求财政所将围墙后退一米。财政所拿出的 ７０ 年代房屋建设图纸则显示，早在那时，围墙的面积就是财政所的土地范围。陈某要求司法所调解，却在司法所送达调解通知书时两次缺席到庭，第三次到庭后，陈某坚持声称，财政所的围墙是自己祖上留下的宅基地。司法所调解无效后，要求陈某到法院起诉，并认为，陈某无证据，无法胜诉，且陈某也并不会到法院起诉，陈某的 “无理取闹”不过是为了让财政所在这次修建时给作为邻居的他一些额外利益。

（三）调解的公共化与国家合法性强化

费孝通将中国乡村定性为 “熟人社会”，其特点是彼此的熟知和亲密，因此也就无所谓私人空间，村社纠纷都是公开可介入的纠纷。闫云翔发现在 ２０ 世纪 ８０－９０ 年代的东北农村，私人空间悄然诞生。熟人社会的渐趋解体和隐私空间的产生，衍生了乡土纠纷的去公共性，家事纠纷、邻里纠纷、乃至整个村社纠纷都因具有隐私性而排斥个人干预，民间调解不再具有象征权威的合法性。纠纷定性为 “私事”，介入他人私事是 “多管闲事”，是越来越被排斥的行为，只有那些代表国家治理社会的体制内的公共人物，如村干部、司法工作人员、政府工作人员才具有调解纠纷的合法性基础———纠纷调解的体制化同步于社会结构的变迁。社会纠纷私人化，家庭跳出乡土社会———如宗族、家族的藩篱而进入公共国家，私人直接与国家公共权力及其代理者对接，婚姻家庭纠纷的调解溢出乡土社会之外，变成公共国家的管理对象，是乡土调解公共化的直观侧影。家庭之外的邻里纠纷，更是悬浮于乡土社会之外。社会纠纷的私人化和调解的公共化导致的结果就是 “公共权威”的建立，而公共权威的主体就是国家，其表现形式是国家的治理秩序和司法制度。哈贝马斯揭示出在西方，资产阶级社会通过公共领域的作用实现了对国家权威的合法化约束，董磊明却发现，在中国农村，由于社会结构的混乱，内生了一个依赖国家力量以重建社会秩序的权威需求，调解就是国家渗透乡村，重建权威的重要机制。强世功曾揭示出，当下中国法治建设面临着 “制度断裂”的合法性危机，而调解制度的意义就不仅在于定纷止争的社会秩序的维持和建立，更重要的是，提供了国家权威、现代法治赢得村民认同、控制乡村社会的渠道，调解是认同性法治国家而非强制性法治国在乡村建立的机制。

四、乡村调解体系的制度困境

（一）乡村调解 “内卷化”现象

“内卷化”是一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现乡村调解的内卷化，就是指调解制度的效益递减，在投入增加或者不减的情况下，解决纠纷的能力低于纠纷的发生频率，纠纷解决没有形成良性的长远机制和生态。乡村调解的去政治化，以形式、技术取代权威、治理，是其内卷化的原因之一。在当代中国的语境中，现代化、市场化、全球化、发展、增长、全面小康和民主等概念均可以看作是一种 “去政治化的”或 “反政治的”政治意识形态的关键概念。法学学者理想图景中的法治国家也是一个去政治化的、中性的国家概念及其运作机制的诞生，把原则问题转化为程序问题来处理。法治去政治化的理想是摆脱政治权力的恣意以保证公正和理性，对司法而言，就是以专业性取代其治理性。司法领域的去政治化首先体现在两点：一是将司法建构为纯粹的法律技术活动，由法律职业共同体独享，并割断其与社会主义政治意识形态的关联，如对 “人民法院”、“人民司法”的 “人民”的淡化；二是将司法权从政治权力的母体中完全脱离出来，与行政权力相互独立，而形成于行政权、立法权犄角共存的三权分立形态。法学的这种去政治化的主张已经不仅仅是“形式理性”的问题，而是要摆脱司法的 “政治性”和 “治理性”，能动司法引起的法学者的“焦虑”也在于此，认为能动司法属于政治话语而非学术概念。这个去政治化的过程也就是民主逐渐地从政治民主向程序民主的发展、国家逐渐从政治领域向常规化的权力结构的转化、正当政治逐渐从政治代表性之间的政治博弈向稳定的权力架构下的权力分配机制蜕变。 但是这种纯技术性的形式主义的司法构造，不仅没有实现其理念所预期的技术权威和程序正义，反而使乡村纠纷解决内卷化。乡村社会功利主义的权利话语的兴起，调解和信访成了村民争取越轨利益的场域，乡村调解在解决纠纷时，由于给了农民利益空间，反而鼓励了农民的争利行为，生产了另一种纠纷发生机制，反而增多了纠纷。由于对于专业性和形式理性的强调，乡村调解机关以 “技术”参与取代了 “身体”参与，做案卷、文书、台账占用了他们大量的工作时间，解决纠纷的效益在下降。乡村调解内卷化的另一原因是，以责任为导向的 “维稳”和纠纷解决的压力下，催生了村民与调解单位利用体制规定博弈的机会主义场域。 ２００５年 《中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会关于深入开展平安建设》的通知中要求继续 “坚持稳定压倒一切”方针，通过基层社会治安综合治理工作网络，及时发现各种矛盾纠纷，明确疏导化解责任。维稳的中央政策在基层具体落实为对矛盾纠纷和社会稳定的追责体制和考核体制，社会稳定成为 “一票否决”的地方考核机制。如广西 Ｙ 市对乡村的纠纷矛盾有严格的化解要求，如地方文件有这样的规定：“一把手明确责任，……维护社会稳定是……是一切工作的重中之重。各乡镇、各部门单位对信访维稳工作不得有丝毫放松，要按照 ‘属地管理、分级负责’和 ‘谁主管，谁负责’的原则，及时负起责任，及时采取有效措施。要加强情报排查摸底工作，及时掌握本辖区、本系统的稳定动态信息。各乡镇、各部门单位要认真组织对各类不稳定因素进行深入细致的动态排查……随时掌握真实情况，把矛盾化解在萌芽状态。坚决实行问责制，对责任不落实，工作不到位，发生大规模集体上访和非正常上访，严肃追究责任领导和责任人的责任”。农村的纠纷群体包括上访户群体，许多农民尤其是上访户利用地方政府维稳的政治压力，谋取利益，甚至缠访。对于难以处理的纠纷，也只能 “开口子”，于是农村的 “强人”、 “狠人”群体成为 “开口”利益的受益者，许多边缘群体也利用制度漏洞谋利。在湖北甚至出现了专业的 “艾滋病人”上访户，受雇佣为他人 “讨债”，利用艾滋病人的特殊身份在矛盾纠纷中争取利益，因为政府不敢抓艾滋病人。以功利性取代政治性，以民主社会取代政治社会的乡村调解面向，恰恰破坏了乡土的纠纷解决秩序，导致了乡土争利型矛盾纠纷越来越多，越来越激化。

（二）资源匮乏与纠纷悬浮

在乡村的 “三角调解”体系中，化解乡村矛盾纠纷最多、工作量最大、社会效益最好的是村社调解。黄宗智发现，清代社会，最大的一部分是经过民间调解解决的，遇到纠纷，第一步就是社区调解。调解不成，才会有一方的当事人诉上法庭 “打官司”，强大的民间调解，成为传统中国 “无讼”社会的重要机制。在当下，依然有 “小事不出村，大事不出乡”的社会和政治需求。随着传统权威退出纠纷调解，加之乡村纠纷的私人化和调解的公共化，农村内部的纠纷调解就全部落到了体制内的村干部头上。村干部所享有的调解纠纷的资源一是日常生活的权力技术和熟人社会的文化权威；二是国家赋予和确认的公共权力，但是村干部所享有的这两项权力资源都在弱化。在广大农村，一个现实而严重的问题是，村干部待遇低，严重影响了村干部的工作积极性和工作能力，根据庐江县农调队的调查， ５ 个村的村干部年薪平均只有 ３５７９元 （相当于每月不到３００元）。 乡村调解工作量大，待遇不足，还会得罪人，多种因素使村社调解纠纷的能力大为下降，导致农村 “纠纷悬浮”。随着最高法和司法部对人民调解的重视，村干部被乡镇政府等部门吸纳为人民调解员，并给与一定的考核和经费补贴，有利于缓解这一问题，但这也是部分地区的实践，由于地方财政的限制，许多地方并不能真正落实，而且，由于考核是以纠纷大小和文书作为标准，也并不能调动村干部主动化解小矛盾和预防矛盾发生的良好治理效果。

（三）乡村调解体系的 “法律能动性”不足

能动司法的提出是为了克服法条主义以及司法克制的消极性和被动性，司法人员不再是坐堂办案，而是积极参与纠纷的解决，主动回应社会的需求。 能动司法仅限于法律适用的能动，或者治理的能动性， “人民法院制定司法解释、调整司法政策、服务党和国家工作大局等等，都是能动司法的表现。能动司法是服务型司法，其本质和核心就是服务。能动司法是高效性司法，未雨绸缪，把问题解决在萌芽状态。总的来说，服务性、主动性、高效性，这是能动司法的三个显著特征。”能动司法的主要内容为将多元社会规则作为司法的考量依据、调解作为社会纠纷的常规解决方式以及便民和利民等。由此，能动司法的内容为运用法律和参与社会互动的 “司法”能动。作为能动司法重要部分的乡村调解提供了供给乡土正义的渠道以及回应了农村社会对国家维持良好秩序的需求。但是，随着法治社会的推进，乡村社会出现了大量的法律服务缺口，这是乡村调解体系以及司法能动都没有关照到的。农村的法律服务功能主要是司法所、村委会等单位，对于他们工作内容的要求以及经费的补助也主要限于纠纷化解，对于乡村调解体系所能提供的法律服务功能却支持不足，这也导致了乡村调解体系的 “法律能动性”不足。农民对于法律服务的需求是基层法治建设的重要缺口，我国每年有大量农民工外出打工，他们对于劳动法、合同法、人身损害及维权、社会治安管理等知识都十分需求，在乡村却没有获知法律知识的途径。即便是在村的农民，对法律知识的需求也是一个庞大的群体。长久以来，我国的基层法治建设都以培养体制内人员的法律意识为主导，而农民的法律意识的培养则被忽略，农民的法律意识包括维权的意识以及遵守法律法规的意识，如在许多农民仍存在着打骂老人的情况，直到当地派出所管制了一些打骂老人、并进行 《老年人权益保护法》教育之后，农民才知道不爱护老人是违法行为。 “法律服务”是司法所的工作内容之一，在乡村，起诉书的写作、诉讼代理、法律文书的出具、法律意见的提供多是司法所提供的，司法所在乡村法律服务中发挥重要作用。乡村法律服务工作是基层法治的重要基础环节，以培养法治公民作为推进基层法治建设和法治秩序的渠道，是应对乡村社会 “结构”混乱的有效机制。

五、建立发展型乡村调解体系：基层法制建设的推进机制

由村社的保护型调解、行政性的维控型调解和司法专业性的裁断型调解所组成的 “三角”结构，标志着乡村社会的调解体系基本形成。乡村的三角调解体系不同于社会治安综合治理的大调解，大调解并非乡村纠纷解决的常规性机制，而是疑难、重大纠纷是的风险性纠纷的解决方式，具有政治治理性。 “三角”调解结构则不同于此，它是具有形式理性、职能分工、法律权威性、专业性和协作性的制度。一方面，它是国家长期基层法治建设的结果，另一方面，它也是乡村社会纠纷自发分流、自发形成、社会秩序自我解决需求的结果，是嵌入乡土社会内部的。乡村调解体系在形成初期，仍面临一些问题与困境，其解决纠纷的能力能受到限制，其中有关乎整个政治体制和法制建设的要素，也有乡村调解制度设计本身的要素，要建立发展型乡村调解体系。建立发展型乡村调解体系，是乡村调解能力增强和制度本体完善的内在需求，也是国家基层法治建设的要求和有效途径。建立发展型乡村调解体系：

首先，增强现有乡村调解体系解决纠纷的能力，通过积极的能动司法参与乡村社会管理和重建权威秩序。同时，注重利用乡土社会的本土资源，注重中国法律文化的传统和实际。在尊重本土资源的基础上，全面树立法治权威，当下所处的转型时期和结构变革时期，是国家与社会争夺权威合法性的时期，国家应该通过调解制度 “送法下乡”，树立治理权威和治理合法性。

其次，建立发展型调解体系，要保障乡村调解的资源供给。重视村社调解在乡村调解中的作用，将更多的村社成员纳入调解主体范围。在 “身体治理日益退场，技术治理不断加强”的乡村政治生态中，加强实体参与性，而不仅仅对案卷和文书的强调。

再次，建立发展型调解体系，要改变国家对乡村司法的政治导向和考核体制。以理性政治视角看待社会稳定与乡村调解的关系，乡村调解是维护农村稳定的重要制度，但不能将稳定“绝对化”，更不能作为一票否决的追责机制，法治社会不仅保护维权，更重视对违法行为的打击，对法律博弈行为的理性对待，不能将维持社会稳定的理念变成工作不出事导向和做作业的作风  。对于违法行为和谋利诉求，调解不应为其提供博弈的空间，而进行法治教育和纠正。发展型调解体系，就是要纠正不良的社会秩序导向以为基层法治发展铺平道路的制度机制的建立。最后，建立发展型调解体系，要重点加强基层法治建设的基础工作———法律服务和法治引导。以法律服务增强农民的法律意识，同时有利于纠纷的预防和维护农民的利益。