2016年春节后，深圳、上海、北京等地的房价又着实火了一把，在民众都在关注房价的时候，长久以来被忽视的一个问题出现了：房子的土地使用权也是有年限的。好不容易买到手的房子，却发现还需要过期续费。这着实让人感到意外，尤其是引起了一线城市购房者的热议。
这源自于媒体报道的温州20年住宅用地使用权限到期，继续“延期”事件。有户主需要续缴几十万元的土地出让金，价格约为房价的三分之一。
针对社会各界舆论热议，4月20日，中国人民大学民商事法律科学研究中心和北京市消费者权益保护法学会共同主办了“住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题研讨会”。与会专家学者，分别从民事物权理论、行政法理论、法律解释等方面，对这个问题进行研讨。
期限不一的住房土地使用年限
据《温州日报》报道，经当地国土资源局初步排查，从去年开始，温州市有近千余套在上个世纪90年代初期建设的住宅，这批住宅的土地使用权均为20年期限，土地使用权期限的住宅面临到期或即将面临到期。
温州市的情况让很多人感到不解，按照一般的理解，我国民用住宅土地的使用权限通常是70年。为何温州市部分区房屋土地使用权期限为20年呢？
相关资料显示，国务院于1990年颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《条例》）。《条例》明确：土地使用权出让最高年限按用途确定，其中居住用地70年、工业用地50年、商业旅游娱乐用地40年、其他或综合用地50年。
全国人大常委会法工委民法室巡视员扈纪华介绍说，在上世纪90年代初期，为了顺利推进国有土地使用权出让工作，在不超过居住用地最高年限70年的前提下，按20年到70年分档，由受让方自行选择办理出让手续，并交纳相应的土地出让金额。目前全国大部分地区的住宅小区用地使用年限都是70年。但一些地方因为各种原因，确实存在低于70年的情况。
在起草物权法的时候，在当时的实践中已经出现了房屋产权到期的问题。中国政法大学教授尹飞表示，山东某地的土地出让期限甚至是5年，等业主入住的时候已经届满了。
记者梳理发现，不仅仅是温州，其他地区也有类似情况，只不过当地政府并没有明文规定需要交费。目前，深圳、青岛等地均出现类似土地使用年限不一的情况。
深圳市作为国有土地使用权有偿使用制度的先行者，于1982年曾出台《深圳经济特区土地管理暂行规定》。明确规定了相应用途的土地使用年限，如工业用地30年，商业用地20年，商品住宅用地50年等。本世纪初，深圳市最早一批通过行政划拨方式取得的经营性用地——20年使用权陆续到期，也集中出现了国有土地使用权期满问题。
公开资料显示，青岛市部分区域一些住宅用地使用权期限，也只有20年或30年。青岛经济技术开发区自上世纪80年代成立以来，出让20年、30年使用年限的住宅用地共计41宗，其中部分小区土地使用年限已到期。
该不该续费、如何续
物权法第149条规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。但究竟要不要续期交费？目前，国土资源部对温州土地权到期交费事件高度重视，已与浙江省国土资源厅组成联合调研组，4月20日赴温州调研指导住宅土地使用权20年到期延长问题。
4月22日，记者就土地出让金问题采访了温州市土地登记交易中心的工作人员，被告知需要等政策，目前土地使用权到期之后怎样续费还需要等待相关政策。
为什么要续费，自己买的房子难道不属于自己吗？北京航空航天大学法学院教授刘保玉认为，还是要从房屋产权上来看，房屋产权由房屋所有权和土地使用权两部分组成，因为土地是国家出让的，土地使用权决定了房产的产权。
然而，很多买房者在购买房屋的时候并没有过多的在意土地使用期限的问题。政府及相关机构也没有明确土地使用年限到期后是否有偿续期，这些因素使得居民忽视了房价和土地使用年限之间的关系。
另外，在住房主要靠单位分配的年代，土地使用权和房屋所有权都是单位的，期限多少并不重要。只是随着市场的不断发展，作为一种财产，住宅的土地使用权归属及期限就变得重要起来。而且，随着房产市场的变化，可能50年价格未必比70年价格低。
刘保玉表示，除此以外，土地使用权限“缩水”是很常见的事情。即便是房屋所有人购买了70年“产权”的房屋，但实际上在一些地区还会“缩水”。产权时间并不是从住户拿到房产证的时候起算的，而是从土地竞拍之日起就已经开始计算了。
土地使用权限“缩水”状况很普遍，“从土地拍下再到规划建好，一般需要两到三年时间。”一位业内人士表示，即使是购买的新房，土地使用时间是从土地出让之时开始计算。正常的房产规划、开发和销售等过程，一般需要两到三年时间，但有的地方存在开发商捂地、层层转手等情况，一拖就是好多年；还有一些房地产项目规模较大，分多期建设，持续开发十多年，导致消费者购房时，土地使用年限“缩水”严重。因此，拿到房子的时候已并不是完全意义上的70年的产权，扣除规划、建设时间，实际产权缩水1-2年甚至3-5年均属正常。还有部分住宅用地因开发商囤地等原因导致使用年限“缩水”。
另外，专家表示，一旦明确需要续费之后，相关部门会面临大量的工作量。非常规的短期限使用权的土地，在目前中国的住宅市场数量比较少，处理起来也比较容易，无非政府让步多少的问题。麻烦在于中国整个住宅市场的土地使用权，四五十年以后，现有的绝大多数商品房的土地使用权将集中到期，如何处置这些土地使用权的续期才是关键。
著名法学家、中国政法大学终身教授江平认为，当初物权法出台的时候只写了自动续期，并没有写有偿无偿，这在当时确实是考虑到这个问题，但是想留到以后来解决。但到底交钱不交钱，在这个问题上，将来解释就非要说清楚。如果是有偿的，那要写明续期有偿要交费，那有偿交费到底多少？从当时情况来看，自动续期当然是数量不大，如果像现在温州报上登的还要交几十万块钱，显然负担太大，这不合适。
上海金融与法律研究院研究员聂日明认为，目前土地使用权到期续费状况还不是特别突出，大部分房产的土地使用权还是70年。20年产权只占很小的比例。但再过40年，当眼下的大部分房屋土地使用权只剩下10年或者20年的时候，问题就变得尖锐化了。
“一般来说，房屋土地性质分为划拨和出让，在划拨的情况下土地可以无偿使用，但主要适用于政府、事业单位等公共、公益机构，无法进行商业买卖或转让。按照物权法规定，出让性质的住宅土地使用权到期自动续期，但从理论上讲，出让性质的住宅土地使用权到期未续缴土地出让金也可以被看作居民在无偿使用这块土地，土地性质可以视为类划拨的土地使用权，可以自住，政府无权将业主赶走，但类划拨性质的土地使用权也使得房产无法继承、转让。在现有法律框架下，房主在到期后未续缴土地出让金时，转让时需要补缴土地出让金才能完成过户。
“如果这个问题不能很好地解决，大量居民的住宅在土地使用权到期后就有可能变成‘小产权房’，不能贷款、不能转让或抵押。而房主为了逃避续费，很可能会私下交易。届时，政府将会面临税收减少、管理困难甚至公信力下降等严重问题。”聂日明对记者说。
解释权不能在地方政府
目前除了温州市部分地区房屋出现了需要续费的情况，深圳、太原、青岛等地也有类似情况。在实践中，各地作出了一些调整，有的已被当地居民认可接受。
在深圳，按照《深圳市到期房地产续期若干规定》，对补缴地价标准重新进行了划定，土地使用权到期后，补缴地价数额为相应用途公告基准地价的35%，补缴地价一次性交付，大大降低了补缴的压力，业主一般也容易接受。
此前，克拉玛依和太原等地也就土地使用权到期作出了部分说明。据《克拉玛依日报》报道，去年下半年，克拉玛依市国土资源局开展了国有建设用地使用权出让到期情况清查，截至当月底，当地共有二十余宗商业用地使用权已到期。
据克拉玛依市国土资源局建设用地科负责人接受媒体采访时介绍，近期已到期和即将到期的土地使用权宗地均为商业用地，土地出让金按照2015年7月1日起施行的《市城镇土地基准地价》标准收取，按照不同的土地级别、不同用途土地确定基准价格，最高为1507元/平方米。
青岛市黄岛区链家房屋中介公司负责人告诉记者，目前土地使用权到期的小区，只要政策上没有明文规定，当地房管部门仍然可以过户。
部分学者还是比较赞同这些地区的做法，中国社会科学院经济所研究员汪丽娜曾在媒体采访时表示，在我国，房屋是很多老百姓(50.300, -0.66, -1.30%)最大的财富。一些人拿出大部分的积蓄买房，房屋的增值不是因为房屋本身而是土地。从这个意义上来说，70年之后再交一大笔出让金显然不太合理，可以象征性交一点。首先需要明确的是，要坚持有法必依，严格落实物权领域的立法成果，增强人民群众对国家物权制度的信心；另一方面，针对物权法规定并不详尽的现实，通过充分吸取民意及规范的程序，尽早出台关于土地出让续期的实施细则，缓解公众焦虑。
那么，土地使用权到期续费问题，是不是应由地方政府自己来规定呢？
江平认为，这一条款写在物权法上了，对其解释的资格当然属于全国人大，而不是由政府或部门来解释，更不能由下面各级政府来做解释。
江平说，法律如果没有统一的解释，这个法律就乱了，而且这个问题已迫在眉睫，所以统一作出法律解释是非常必要的。
刘保玉也认为，根据立法法规定，没有法律、地方性法规、国务院的决定和命令等依据，部门规章、地方政府规章不能设定减损公民法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
“温州市此前要求补交出让金的规定显然是减损了公民的权利，增加了自然人的义务。”刘保玉说，这一规范应由上位的法律规范来完成，而不是由地方规章来解决。他建议尽快通过立法，或出台司法解释、法律解释，或由国务院出台行政法规对相关问题作出回应。
来源：法治周末
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