印子：职业村干部群体与基层治理程式化——来自上海远郊农村的田野经验

村干部职业化是现代民族-国家开展国家政权建设的核心命题。民国时期的“经纪模式”和新中国成立后的兼业化干部模式，均可视为传统时期“乡绅模式”的延续和继承。在乡村治理论域中，“双重角色”理论结构主义地将村干部放置于现代民族-国家和乡土社会之间，进而将其制度性地表述为“当家人”与“代理人”。以基层治理实践而论，乡镇政权的治权日渐丧失，村干部在公共治理中的权威日渐瓦解，村干部在基层治理中的逻辑形态似乎更为复杂。现有基层治理制度开始广泛利用目标责任制来强化乡镇政权对村干部的控制，村级组织在形式上开始呈现出官僚化的特征。

城市化背景下，村干部在乡村治理中具有重要作用，相应的基层治理能力制度建设因而首先需要解决村干部选任问题。当前基层治理的困境在于，担任村干部的乡土激励不足，而灰色利益激励成为占据主导地位的非正式激励方式，由此而出现村级干部“不胜任难题”。

中西部农村地区的村级治理实践中的村干部大多还是农民，国家通过财政转移支付给予村干部的误工补贴显然无法真正滋养出职业村干部群体。全国各地开展的以提高待遇为核心的村干部职业化改革在现实中遭遇诸多困境。在中西部农村，村干部大多是小老板、富农和中农，他们不仅需要在农业耕种上获得收入，还需要利用自己的体制性身份获取额外的利益和好处。这些村干部属于乡村社会中的精英人物，村干部身份既是精英符号的象征，也是攫取利益的体制性保障。资源下乡背景下，村干部享有广泛的剩余索取权，借助公共项目建设，村干部大多获利颇丰。

城市经济发展水平形塑出农村社会治理的财政结构和整体状况。与经济欠发达地区农村相比，上海市农村在全国具有特殊性，其基层治理状况构成了一种独特类型。农业税费改革前后，上海市农村开始推行后备干部制度，经过十余年的发展，后备干部制度因较好地解决了村级干部的胜任问题，进而成为上海农村社会治理的一项基本制度，其实施与运作构成了上海农村社会治理的重要机制。就此而言，上海市农村社会治理已经进入到较高制度化水平阶段，上海市农村社会治理较为成熟的治理经验，或许能够为当前困绕基层治理的村级治理主体选任问题的解决提供启发。

基于此，本文着重分析地方政府公共服务取向背景下，后备干部制度的实施与运作，职业村干部群体的科层化治理实践，以及基层治理程式化的内在逻辑及其本土经验。本文属于质性研究，相关经验材料均来源于笔者及其研究团队2015年在上海远郊农村开展的为期一个月的驻点调研。调研期间，笔者主要采取深度访谈、参与式观察和文件资料查阅等方法，调研对象以村干部、村民代表、种植大户、乡镇干部为主。

二、乡村社会治理与后备干部制度

   （一）乡村社会治理的公共服务取向

国家治理转型下的基层治理实践在公共行政和社会秩序控制两方面对村级治理主体产生需求。就公共行政而言，乡镇政府对村干部协助完成政策执行的依赖程度不断增加，国家政策执行的好与坏，村干部发挥了相对较大的作用。日常的涉农政策需要依靠村干部去实施完成。以农村低保政策为例，几乎所有的低保分配错位问题都发生在农村社会内部，村干部的暗箱操作或公然侵犯农民利益早已见怪不怪。如果村干部意图以低保指标滋养权力关系网络，乡镇政府的民政所也只能睁一只眼闭一只眼。反之，在村级治理较好的农村，村干部能够公平公正地分配低保名额，国家低保政策执行极少出现偏差。征地拆迁等中心工作更加需要依靠村干部来摆平各种社会矛盾，否则大量土地冲突演化为官民对立，基层政府必然不堪重负。就社会秩序控制而言，村干部是社会纠纷解决的重要治理主体，是乡村社会秩序维系的基本力量。在常规性纠纷解决中，通过自己的权威、关系、能力，村干部基本能够实现社会秩序的非正式控制。在非常规性纠纷解决中，村干部的作用在于提供纠纷事实和纠纷主体的基本信息，尽力促成纠纷的有效解决。

上海市远郊农村具有农村社会的基本面貌，在公共治理方面具有独特的公共服务面向。上海市远郊农村主要是指远郊城区的农村，这类农村在上海市农村中占据一定比例。上海市是全国经济中心，农村板块在全市GDP总量中不到1%。受制于建设用地指标的限制，根据市级发展规划的调整，从2014年起，土地指标的激励重点全面放置于城市中心，城市发展采取紧缩战略。所以，远郊农村地区主要以公共服务职能为主，经济指标不再作为行政绩效考核的重点。值得提及的是，上海市乡镇和村集体大多具有一定的财政自主权，建设用地指标向市区集中后，乡镇经济发展被土地指标所约束，乡村两级的经济收入不仅无法扩增，反而逐步减少。尽管经济发展自主权受限，但基于雄厚的公共财政，上海乡镇政府开始努力建设公共服务型政府，村级组织也主要以为农民提供公共服务为主要职能，即使是在村集体经济被抽空的前提下，村集体每年的转移支付可以达到近百万元。

在上海市，乡镇政府和村级组织的公共服务主要体现为三个方面：第一，养老的社会化服务。上海市的城市化率位居全国前列，农村社会老龄化程度较高。作为城市反哺农村的一部分，上海农村社会的养老保障水平远远高于中西部农村。以调查所在区农村为例，农村中的居住人口为老年人，子孙两代进城率在65%左右。农村满60周岁老人大多选择将承包地退包，同时每月能够享受1300元左右的养老金。为了提高养老水平，乡村两级开始聘请养老公益岗位，相关的招聘管理工作均由村级组织承担，工资由转移支付承担。第二，农业经营的社会化服务与绩效管理。上海农村的土地流转率极高，大多在95%以上，为了发展现代农业，地方政府在农机、农技方面实行全面服务。为了推广家庭农场经营模式，村级组织需要通过公共决议的方式选择合适的家庭农场主，并按照相应的考核指标进行农业经营管理。第三，农村社会建设与发展的公共管理。此外，平常的农村社会建设与发展，都需要村级组织进行有效管理。上海市目前在全市范围内开展土地综合整治项目，很多村级组织成为项目实施中的重要协调者。

在基层治理结构中，乡镇的治理策略主导了村级治理的基本面貌。公共行政事务的繁多和社会秩序控制的需求，决定了乡镇政权对科层化的村级组织的制度性需求。也就是说，为了实现基层社会的有效管理，乡镇政府需要通过村干部选任的制度创新来应对“行政事务之量的扩展”和“行政事务之质的变化”。

乡村社会治理的重心开始向公共服务全面转型，村干部在基层治理中的角色定位随之改变。对于村干部而言，现阶段主要的工作主要包含两个方面：一是有效完成来自乡镇政府的各项行政事务。目前大多数乡镇是“依附型”财政，作为县级财政的预算单位之一，乡镇大多只能依靠转移支付来维持基层政权的运转，乡镇政府日渐丧失公共行政的独立性而不断成为县政中的政策执行者。如果无法完成相关行政事务和中心工作，乡镇政府的财力甚至受到减损；而乡镇政府的各项工作通常无法直接在乡村社会落地，村干部成为最终的政策执行抓手。二是维持社会秩序的基本稳定。除了农保、医保等各项惠农支农政策的执行，村干部的另一重要工作就是做好社会综合治理工作。上访户、精神病人、“两劳释放”人员等重点人口信息的监控都需要村干部协助乡镇政府、派出所、司法所才能顺利完成。在社会综合治理中，村干部是必不可少的治理主体，群体性事件、医疗纠纷等非常规性社会纠纷的解决，都需要村干部的积极参与。

（二）后备干部制度的实施与运作

后备干部制度首先是一种农村干部的选任制度。村级干部分为两种，村党支部委员和村委会委员，由此存在两种村干部的产生方式，即党员选举产生村支部委员和村民选举产生村委会委员。上海市农村的后备干部制度设定之时，村两委基本上都是经过选举产生。后来，后备干部开始成为绝大多数村干部的必经之路，只有先经过乡镇招录成为后备干部，才有望成为村干部。

上海市松江区X镇的后备干部制度实践清晰地展现出村干部产生的科层化历程。2004年以来，全镇共招录了3批后备干部，现在构成了村干部的主力军。以L村为例，村两委干部共5人，书记、主任是第一批后备干部，农业副主任是第二批后备干部，党支部专职委员是第三批后备干部。后备干部的产生按照现代公共人事管理的程序来操作，所有后备干部全部由乡镇统一招录，经过学历、政治状况审核，经过笔试、面试，择优录取。被招录的后备干部直接被派往户口所在村的村级组织工作，不享有正式村干部身份，从具体的条线工作开始村级管理的职业生涯。经过数年基层工作的历练，组织考察合格后将被推荐进入村两委班子，经过党员选举或村民选举程序确认后开始任职。

后备干部制度的基本原则是年轻化、知识化，凡是经过乡镇政府招录的后备干部都具有大专及其以上的学历，而且年龄较低。L村村支书从大专毕业后便开始担任村干部，现在年仅41岁，而其余的村干部则在35岁左右。由于年轻而有文化，村级组织便有能力按照文牍化、信息化的方式开展村级治理。对于农村社会中的青年而言，后备干部是一份稳定的职业。凡是经过招录，后备干部享有稳定的与当地务工收入相当的工资；而只要扎实工作，勤劳肯干，就有望在村级组织中获得职位晋升，工资待遇也将不断增加。

后备干部制度的顺利实施需要经过村民自治程序的确认，如何协调后备干部制度与村民自治制度之间的内在矛盾是乡镇政府控制村级治理的必备要件。在大多数农村，乡镇政府很难确定村干部的最终人选，只要经过村民选举来产生村委委员，最终的选举结果就无法完全控制。因此，竞选村干部的候选人之间容易发生实质性竞争。在利益密集型农村，村庄选举甚至会发生非常严重的贿选行为。在上海市农村，后备干部能够逐步晋级，必然将村庄选举排除在外，村干部按照科层制的方式获得晋升，村民自治仅仅具有程序确认的意义。

上海市农村之所以缺乏实质意义的村庄选举，即有选举无政治，或者说后备干部制度能够真正施行，存在以下三个方面的乡村社会原因：第一，乡村社会原子化。上海农村社会人际关联度低，社区性人情匮乏。同时村庄社会边界高度开放，大多数农民的利益不再村，村庄生产价值能力极为低下。因此，村庄社会缺乏内部竞争，社会交往高度理性化，社会关系陌生化，村庄社会去政治化。第二，乡村社会缺乏精英。上海市农村社会有职业分化无社会分层，乡村社会中的就业人口大多在工厂务工，就近成为产业工人，属于上海市城市经济体系中的工薪阶层。村庄中很少有老板阶层，少量乡村经济能人主要在市区从事商贸业、加工业，其经济社会利益不在村。第三，乡村灰色利益空间狭小。农民追逐村干部职位的目的之一是为了攫取乡村灰色利益，一次性的贿选投资，换取的是获得更多利益的机会。上海市农村社会治理高度规范化，财务监管严格；加之村干部具有稳定的工资和可靠的养老保障，职业越轨风险巨大。

广大中西部农村的村庄选举决定了基层治理存在弹性空间。村干部由党员和村民选举产生，村级治理必然需要向下负责，乡镇政府不可能完全控制村级治理。上海市农村中的村级治理被牢牢地控制在地方政府手中，乡村治理无弹性可言，职业村干部群体的治理逻辑不断科层化。

三、职业村干部群体的科层化治理

职业村干部群体的产生是后备干部制度实施的必然结果。职业村干部群体由乡镇政府招聘的专职村干部，在治理逻辑中遵循对上级行政组织负责的行政原则。职业村干部群体属于吃财政饭的专业村干部，尽管不是公务员，却按照公务员的方式处理村级事务，职业村干部群体的组织方式和公共治理方式具有理想官僚制的些许特征。

（一）职业村干部群体身处的科层化结构

       职业村干部群体处理村级事务主要以相应的制度规范来运作，目标责任制是乡镇政府控制村级组织行政运作的基本制度。除此之外，职业村干部群体身处于科层化的治理结构之中。

       1. 权责明晰的行政责任制度

村两委班子是一个分工明确、权责明晰的组织，村两委班子成员各有自己的职责。村支书是村两委班子的一元化权威，主要负责村级事务的决策，大量的具体事务由村委主任负责，而农业副主任和行政副主任分管相关事务。农业副主任主要负责农业生产、农机服务、农技推广、病虫害防治、家庭农场管理和涉农项目实施。由于其兼任党总支委员，还需要负责党务和基层组织建设；而行政副主任主要负责财务、医疗卫生、计划生育工作。专职委员分管治安、招商、团工作。

由于上述事务都是实质性的，村干部需要“朝九晚五”按时上班，周末还需轮流值班。村干部的工资分为基本工资和绩效工资，其中绩效工资占全部工资的主要部分。所以，乡镇政府对村干部的绩效考核就具有实质意义，村干部为了有效获得工资，就必然需要合理分工，尽力完成本职工作。

        2. 逐级晋升的官僚成长机制

从大学毕业开始计算，年轻的后备干部经过三年左右的工作一般会顺利进入到两委班子中，经过专职委员、村委副主任、村委主任，最后有望成为村书记，这一路下来需要10年的时间。即使是在集体经济薄弱的行政村，村支书的全年工资也能达到10万左右，这个工资水平和乡镇的正科级干部相当。

按照乡镇政府的规定，凡是工作满3年的村主任、村支书，都可以参加乡镇公务员、事业编的招考，一旦通过，就可以成为乡镇政府的正式工作人员。如果乡镇职位紧缺，成为乡镇公务员的村支书可以继续回村担任书记，或者在乡镇政府下属的公司担任领导职务。由于乡镇公务员编制中空编较多，这为村干部晋升至正式科层制中提供了空间。村支书如果想进一步晋升，需要将后备干部逐步培养起来，否则乡镇政府将无法接受村干部无法独当一面的状况。乡镇政府规定，通过公务员考试的村支书和政府公司总经理、乡镇政府站所负责人均享有提拔为副镇长的资格，三者处于同一竞争平台上。

 3. 常态化的办公会议制度

村级事务基本通过常态化的办公会会议来进行决议，村两委班子会议、班子扩大会议每两周就会召开一次，会议内容全部以村级事务为主，汇报、商议、讨论、工作布置是办公会议的主要流程。具体而言，村两委班子成员中的分管村干部首先需要总结和汇报已经开展的工作，其次需要对下一阶段的工作进行安排和计划，同时需要明确年度重点工作。由于村干部无法完成所有工作，村级组织一般将村民小组划分为若干片区，然后从管理片区中聘任一名综合队长，负责管理片区的各项综合事务。村级办公会议既是村干部的工作会，同时也是村干部对综合队长的工作布置会和管理会。

（二）职业村干部群体的官僚特征

按照韦伯的说法，现代理性官僚“无爱亦无恨”，这在中国的治理语境中可以理解为“对事不对人”。上海农村的职业村干部不仅严格按照规则办事，而且能够做到高效有质量地完成职责范围内的事务，“对得起那份工资”是职业村干部普遍的职业心态。所以，在村级组织科层化的逻辑下，工资、职责、级别成为职业村干部所看重的现实利益。

 1. 绝大多数村干部被培养为难以替代的技术工作者。村级组织既然是乡镇政权下沉的后果，那么作为乡镇公共行政的重要抓手，职业村干部群体在一线行政中所掌握的行政技术是普通村民所不具备的。也就是说，在科层化组织中的学习和历练成为职业村干部任职过程中的必须，一旦村干部成为职业化的行政担纲者，那么具备文凭和科层公务技能的村干部就从农民身份中彻底脱离出来。置言之，普通村民如果不具备相应的文化知识和职业技能，显然难以成为合格的村干部，不仅无法完成乡镇布置的行政事务，也无法对农村社会进行有效管理。正是如此，农村社会治理结构客观上对村干部生产的村民自治制度产生了排斥，由乡镇党委通过后备干部制度来培养村干部不仅具有公共行政实现方面的必要性，而且具备社会公共管理优化方面的群众基础。

 2. 村干部之间的私人关系被公共规则所抑制。首先，村干部都是由后备干部选拔而来，而后备干部需要经过乡镇的公开招聘，村干部私人关系的血缘、地缘或利益关系色彩淡薄。其次，村级事务的双重领导。村干部在工作中除了需要服从村支书、村主任的安排，同时更需要向乡镇负责。村级公共事务中的分管村干部直接和乡镇的条线部门对接，乡镇直接对分管业务的村干部进行绩效考核。同时，乡镇对村支书进行单独综合考核，村支书的考核结果决定了村干部的绩效工资。所以，这不仅强化了乡镇对村干部的控制，同时也强化了村支书对村干部的公共权力。最后，行政考核制度激活职位竞争。村干部都有获得晋升的职业理想，职位晋升不取决于村干部之间、村干部与乡镇干部之间的私人关系，而取决于工作水平和解决问题的能力。所以，村干部之间的竞争体现于日常工作中。这不仅表现为完成乡镇布置的作业的能力，而且需要获得村民的广泛认可，否则就很难在选举中通过。

 3. 职业村干部的职业化以科层体制为保障。如果按照村民自治的治理模式，村干部无法制度化地连续担任，之所以上海农村的村干部在职业上有稳定的预期甚至规划，乡镇政府对村干部的职业化的科层制保起到了重要作用。从职位晋升的角度来看，每一位村干部获得晋升的空间不同，并不是每个村干部都能够在职位上直线上升，逐步成长为村支书甚至是副镇长，所以从其他晋升通道来激励村干部就显得尤为重要。上海乡镇为副职村干部提供了事业编制的岗位，只要通过考试，就能够享有正式编制，同时，凡是年龄较大的村干部都可以调任至乡镇下属的公司担任领导职务，工资和村干部工资相当，甚至会有所提高。所以，村干部的出路和乡镇干部十分类似，都可以在乡镇的科层组织范围内获得不错的退养归属。

四、基层治理的程式化及其本土经验

（一）职业村干部治理的程式化与行政风险

在上海市农村，村干部是一份安稳而体面的职业。对职业安全的追求决定了职业村干部在村级治理中的程式化行事逻辑。村干部的这种治理风格，主要基于职业理性的考虑。按照规则办事，能够节约商议成本，提高行政效率，减轻村干部的行政负担。如果出现工作纰漏或行政瑕疵，就都可以将不良后果归结为制度本身。更重要的是，既然乡镇政府对村干部的考核以行政绩效为主，村干部的工作主要是为了获得工资收入，那么公共治理的社会有效性就无需着重考虑。这种以行政绩效为导向，以规避行政责任为基础，以工资收入和职位晋升为目标的治理逻辑，可以称之为基层治理的程式化。

农业经营管理实践成为上海市农村职业村干部治理程式化的典型例证。上海市农村目前主要采用村集体流转村民土地然后“倒包”给新的土地经营者的方式来实现农业生产。松江区主要以家庭农场为主要经营模式，即由村集体统一流转全村土地，划分为以100亩为种植单元的耕种片区，从各个村民组选举产生家庭农场主，获得家庭农场的经营权。由于上海市农业补贴政策高，农业生产社会化服务程度高，经营家庭农场成为一种社会福利的发放。在家庭农场经营权的分配中，村级组织决定采用5年一轮选的方式来确定家庭农场主，其中村民代表的投票占40%的决定权，剩余的60%的决定权掌握在村干部尤其是农业副主任手中。

按照中西部农村的治理经验，村民肯定会通过向村干部行贿而获得家庭农场的经营权。但是在上海市农村，这种情况却很少发生。对于村干部而言，农村中能够符合经营家庭农场条件的农户不多，主要集中在几十户农业经营户中，最重要的工作是从中选出能够将家庭农场经营好的农户，否则就很难通过乡镇农业发展办公室的绩效考评。如此，村干部通过公平公开公正的方式选出符合条件的家庭农场主，以方便管理；而不会为了一己私利而牺牲整个村两委工作的行政绩效和自己的行政工作便利。

村干部的程式化治理逻辑对于国家涉农政策的执行具有诸多优势。首先，能够尽量确保政策执行免受个人利益的影响。国家涉农政策通常在进入村庄后发生消解，村干部的不作为或乱作为是其中主要原因。现在村干部按照规章制度办事，涉农政策执行就不容易走偏。其次，有利于政策执行连续而系统。政策效果取决于科学的政策内容，也依赖于有效的执行。如果地方政策在执行过程中形成政策的核心要求没有被执行，那么政策执行就会脱离政策目标轨道，形成政策过程中的“碎片化”。村干部一旦成为一线行政者而自由裁量权又被行政绩效考核制度所控制，那么涉农政策就有望减少执行中的“碎片化”现象。最后，能够保障政策执行中的农民参与。公共政策执行的农民参与理论认为，政策接受者不再是被动接受政策的政策客体或政策对象，而是能够自觉认识到政策目标和措施与自身利益间的关系，并作出积极反应的主体，即“政策接受主体”。既然涉农政策公开公正，村民就有机会参与其中，政策执行不仅效果较好，而且能够获得广泛的群众基础，进而确保涉农政策执行能够顺利实现。

不过，村干部也会面临行政风险。在村两委班子中，只有村支书能够和乡镇党委书记“说得上话”。其他村干部之所以服膺于村支书，不仅是因为村支书有资历和能力，而且是因为村支书有乡镇党委书记的支持。在科层体制中，上下级组织之间总是存在委托—代理的关系。乡镇党委书记需要村支书主政一方，减轻乡镇行政负担，作为地方政府代理人的村支书的很多治理行为并不一定受到行政绩效考核的约束。一旦村支书在乡村社会建设与发展事务中获取灰色利益，整个村级组织将面临潜在的行政风险。如果事情被上级纪检部门发现，一旦追查，乡镇党委书记为了庇护村支书，其他村干部就很有可能背黑锅而被调离。所以，越是如此，村干部在公共治理中越发谨小慎微，越追求行政安全。

职业村干部群体在公共治理中的消极行政具有科层合理性，但同时也容易产生不良治理后果。首先，村级治理缺乏主体性。村干部追求行政安全，消极行政将会主导村级治理。村两委班子成为乡镇政权之“腿”，村级事务发展很难有所创新，即使有再多的财政转移支付，循规蹈矩和无为而治也将成为村级治理的常态。其次，村民不服从难以治理。面对涉及利益协调而发生的村民不服从，村干部在工作中只讲行政不讲政治，所有问题都摆在台面上，这看似公平公开，但实质上是刻意减少与钉子户的正面接触。一旦村民坚持利益诉求，村干部只能束手无策。最后，基层治理能力不足。充足的财力是治理能力的有效保障，却不是治理能力的充分条件。村庄社会治理中面子、权威、派性等传统治理资源的匮乏，导致村级治理只能依靠规则行事，一旦规则无法有效发挥作用，或者遭遇到规则之治的盲点地带，相关治理事务无法达成。

（二）基层治理程式化的本土经验

职业村干部群体之所以产生，实质上是公共行政制度化需求和乡村社会格式化后社会需求的“合谋”。尽管国家政权建设的核心内容被认为就是构造一个理性化、制度化的官僚体系，以增强国家的“基础性权力”，避免成为“失败国家”。但乡村社会治理不可能完全采用科层制的运作逻辑，官僚组织建设显然具有工具色色彩，国家实践的成功才具有终极目的。基层治理程式化具有重要的本土经验、

1. 农村基层组织的科层化是乡镇政权主动下沉的结果。基层治理程式化无疑是乡镇政权为了实现公共服务型政府转型的主动选择，以后备干部制度为切入口，通过“组织意图”的贯彻，逐步调和党委领导与村民自治之间的内在矛盾，最终制度化地变乡村两级关系为“领导与被领导”。所以，基层治理程式化本质上是国家政权建设在村级组织控制方面的后果。

从乡镇政权运作的角度来看，村级组织的科层化主要基于两方面原因：一方面，乡镇政权向公共服务的转型决定了社会治理事项中必然存在大量由上而下的具体工作需要完成，乡镇政权与治理对象之间的关系不再“悬浮化”，而是在形式上重新对接所有治理对象。尽管上海市乡镇政府的组成机构、事业单位和公共服务型公司已经十分庞大，但是需要为人民服务的公共行政事务显然需要依托于更为下一级的公共组织。另一方面，为人民服务的事业具体而细微，一线公共行政领域的基层官僚需要熟悉治理对象的基本情况，否则便很难进行有效的技术治理。同时，公共服务意味着更多的事务主义和文牍工作，利益的博弈和摆平相对较少，只要进行必要的行政监控，下一级的组织设置就能够完成基本的公共行政任务。也就是说，乡镇政权的下沉不仅具有行政事务完成上的必要性，而且具有权力下放的可能性。通过乡镇层面的权力控制和权力监督，村级组织科层化既能有效行政，又能安全行政。

2. 基层治理程式化并非村级组织的全盘科层化。从治理绩效来看，职业村干部的制度实践无疑是成功的，只是这种治理成功并非由职业村干部所全部担纲。在村委办公楼里，除了职业村干部，综合队长、村务人员和条线干部都是村级组织科层化的衍生品。

综合队长和村务人员由村级组织招聘，从转移支付中支出工资，而条线干部由乡镇招录并发放工资，由村级组织管理和考核。村干部享有稳定的工资，很多治理事务并不可能事必躬亲，为了提高行政效率，村级组织通过招聘在村的中年人，经过培训后负责治理片区的日常管理。综合队长一般负责4个村民小组，兼理治理片区的结算会计，并与村民相对接。此外，综合队长还身兼村委的会计员和机科队长，协助村干部管理会计账目和农业用水。综合队长不仅需要协助管理农业经营大户，协调村民间的日常纠纷，同时成为政府的网格管理员，对社会管理网格范围内的相关事务及时上报，减少地方政府的公共治理成本。所以，综合队长成为村级治理中必不可少的治理主体，如果只有村干部，繁杂的行政事务将会使得村级组织疲于应付，行政绩效很难保障。从某种意义上讲，综合队长构成了连接职业村干部和村民之间的桥梁，担当着类似于中西部农村村干部的治理角色。

3. 基层治理程式化以农村社会格式化为社会条件。社会治理的规则化需要以规则化的乡村社会为基础。乡镇政权的下沉以及随之而来的村级组织科层化，需要以相应的社会条件为依托，农村社会的格式化至少包含以下三点。

其一，农村社会利益规则化。在农村社会利益多元化的前提下，规则治理难以实行。上海农村社会的发展已经进入离土又离乡的阶段，年轻人进城具有一次性，农村社会空心化和老龄化具有长期性。所以，农村社会利益主要以养老福利的分配为主，只要能够做到老有所养，将与养老有关的公共服务做好，社会治理就不会存在大的问题。其二，农村社会分层弱化。农村社会分层意味着村庄中社会成员资源禀赋、个体能力、政治倾向、社会情绪的多样，由此给社会治理带来难度。农村社会分层弱化，大多数社会成员被吸纳进第二产业而成为“工人”，社会个体同质化程度较高，村庄社会不再成为相对封闭的社会共同体。一旦村社会仅仅具有居住功能，社会精英缺乏生产的社会机制，公共治理的事务因社会冲突的减少而相对简单。其三，农业生产规模化、机械化。农业生产通常面临的基本条件是农地细碎化和人地分离。上海市农村依托公共财政，以农地退包换社保，解决人地分离的问题，最终促进农地向村集体集中。同时，通过高额补贴政策，农地全面流转，以“反租倒包”创新农业经营模式。如此，村庄农业种植人口被锁定为数量较少的家庭农场主或代管户，农业生产的管理成本大大减少。最终，规模化机械化的农业生产，消解农民的合作难题和组织困境，极大减轻社会公共治理的负担。

五、结语

通过考察上海市远郊农村的社会治理实践，可以得出以下结论：乡镇治理事务的公共服务取向与繁杂的公共行政事项对职业村干部群体形成制度性需求。农村社会高度格式化成为后备干部制度有效运作的社会土壤。职业村干部群体的科层化治理体现为权责明晰的行政责任制度、逐级晋升的官僚成长机制、常态化的办公会议制度。职业村干部群体身处科层化的治理结构中，具有理性官僚的些许特征。职业村干部治理的程式化是乡镇政权主动下沉的必然结果，乡村治理中的职业村干部制度以相应的社会条件和雄厚的公共财政为依托。

在制度化的治理结构中，职业村干部成为乡镇政权的附庸，他们被吸纳进入到科层体制之中。从这方面来看，职业村干部实质上是基层科层组织膨胀的一种形式，是公共服务型政府的建设成果。只是，农村社会治理的有效，并非仅仅依靠科层制就能实现，众多的治理主体在基层社会治理结构中同样发挥不可替代的功用。党中央明确提出要不断强化社会治理机制创新，由此观之，基层社会治理能力的制度建设应保持审慎理性的态度，理应通盘考虑相关治理变量。